過渡期國土空間規(guī)劃方案編制的技術思路探討

劉 喆 高雨茜

（陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西西安 710000）

1 方案編制目的與意義

國土空間規(guī)劃正式批準前，為解決“十四五”重大基礎設施和民生保障項目、重大產(chǎn)業(yè)項目建設用地需求，自然資源部要求各?。ㄊ?、區(qū)）可以按照2019年國家下達新增建設用地計劃的50%預支新增建設用地規(guī)模。陜西省自然資源廳印發(fā)《關于做好過渡期國土空間規(guī)劃有關工作的通知》（陜自然資規(guī)發(fā)〔2021〕3號），要求各市縣以“三調”最新成果為底圖，統(tǒng)籌近期急需建設的省、市交通、能源、水利等重大基礎設施項目、重大產(chǎn)業(yè)項目以及重大民生、鄉(xiāng)村振興等項目，銜接各類空間控制線，合理布設新增城鎮(zhèn)建設用地，劃定過渡期的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確單獨選址項目清單，編制方案，為近期重點項目建設報批提供空間保障和法理支撐。

過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界須將近期擬進行城鎮(zhèn)建設的用地規(guī)劃在范圍內，結合現(xiàn)狀已建成、已報批的區(qū)域適度劃定[1]。城鎮(zhèn)建設的土地報批時，將現(xiàn)狀建設用地或已明確的新增城鎮(zhèn)建設用地是否位于過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內作為合規(guī)性審查依據(jù)。單獨選址項目的合規(guī)性審查以是否列入單獨選址項目清單為依據(jù)。

2 技術思路研究

過渡期規(guī)劃編制的重點是明確近期的重點建設空間，確保生態(tài)安全和糧食安全，難點為處理開發(fā)與保護的關系。方案編制的主要內容為“識別各類限制建設空間、明確重點發(fā)展片區(qū)、優(yōu)化過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、確定單獨選址項目清單”。

（1）從限制性角度出發(fā)，梳理各類限制因子，識別限制建設空間。

梳理生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線（更新占用補劃圖斑后）、城市四線（城市總體規(guī)劃中明確的紫線、綠線、藍線、黃線）、土地利用總體規(guī)劃中明確的禁止建設區(qū)、地質災害易發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)建設適宜性評價結果、河流濕地和水庫水面等數(shù)據(jù)。采用ARCGIS軟件，匯總形成工作底圖，作為限制開發(fā)建設空間的重要依據(jù)，新增城鎮(zhèn)建設用地布局必須符合管控要求，如黃線范圍內的準入項目必須為交通設施、給水設施、排水設施、電力設施、燃氣設施、消防設施等。

（2）從城鎮(zhèn)發(fā)展角度出發(fā)，結合近期重點建設項目，確定重點發(fā)展片區(qū)。

收集整理2021年省、市、縣（區(qū)）已立項或經(jīng)市、縣政府會議研究確定的急需用地的交通、能源、水利等重大基礎設施項目、重大產(chǎn)業(yè)項目、重大民生保障項目等，形成市域重點建設項目一張圖，核驗項目立項等支撐文件是否齊全、位于限制建設空間內的項目是否符合相應管控要求、產(chǎn)業(yè)類是否與各開發(fā)區(qū)的發(fā)展相匹配等內容，明確重點建設項目清單和重點建設片區(qū)。

（3）協(xié)調城鎮(zhèn)建設與生態(tài)保護、農(nóng)田保護的矛盾，銜接城鎮(zhèn)發(fā)展，劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

結合市縣發(fā)展現(xiàn)狀及已明確的重點建設項目和重點建設片區(qū)，充分銜接國土空間總體規(guī)劃中初步劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，避讓生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線等重要空間，不超過省自然資源廳下達新增建設用地規(guī)模的上限浮動5%，以距離重點建設項目或重點建設片區(qū)最近的道路、河流、溝渠或行政邊界為界線，劃定多板塊過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與2035年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界銜接時，應保障過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界位于2035年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內。

（4）以區(qū)域基礎設施發(fā)展和鄉(xiāng)村振興為重點，整理形成單獨選址項目清單。

明確選址的國道、省道、高速公路、軌道交通以及引漢濟渭工程等重點基礎設施項目，有利于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)副產(chǎn)品加工、科研、農(nóng)村人居環(huán)境改善、公共服務與基礎設施類項目用地，列入單獨選址項目清單，確保各類項目有序實施。

過渡期國土空間規(guī)劃工作技術流程如圖1所示。

圖1 過渡期國土空間規(guī)劃工作技術流程

3 基于西安市方案編制的實證研究

（1）采用比例均攤法，分解過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內新增建設用地規(guī)模指標。

為確保省、市級重點建設項目落地，在省級下達的過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界新增建設用地規(guī)模中預留20%的指標，以保障項目的用地需求；其余指標結合部、省要求，按照近五年西安市各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)已批回用地占全市總批回用地的比例，分解下達各區(qū)縣的新增建設用地指標，其中城五區(qū)（碑林、蓮湖、新城、雁塔、未央）納入市級層面，進行調控指標。

分解指標時，綜合考慮近年來各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)在基礎設施建設、民生保障等方面的發(fā)展需求，按比例核算數(shù)據(jù)的基礎上適當給予指標傾斜。

（2）利用ARCGIS的“identity”工具將限制性因素標識到三調“DLTB”圖層，形成西安市限制空間“一張圖”。

將生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、土地利用總體規(guī)劃的禁止建設區(qū)、城市四線、地質災害易發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)建設適宜性評價結果、河流水面和水庫水面等限制性因素標識到三調“DLTB”圖層，明確限制空間。

限制性因素空間關系如圖2所示。

圖2 限制性因素空間關系

（3）將收集的項目利用ARCGIS軟件進行上圖入庫，初步確定重點發(fā)展片區(qū)。

對項目立項文件等相關支撐材料進行篩選，擬納入過渡期的項目利用ARCGIS軟件建立項目數(shù)據(jù)庫，結合近期發(fā)展導向，初步劃定重點發(fā)展片區(qū)。

重點片區(qū)劃定如圖3所示。

圖3 重點片區(qū)劃定

（4）協(xié)調各類控制線，避讓重要保護空間，劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定如圖4所示。

圖4 過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

以劃定的重點片區(qū)為核心，結合西安市發(fā)展戰(zhàn)略和空間格局優(yōu)化思路，以周邊城鎮(zhèn)開發(fā)建設用地連接項目圖斑，以道路為邊界圍合，將集中連片、形態(tài)規(guī)整的地域初步劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對各區(qū)縣、全市的過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內新增建設用地規(guī)模進行核定。超出下達指標時，按照項目級別、建設的緊急程度進行刪減，保障全市新增建設用地規(guī)模不超過指標的105%。

（5）結合單獨選址項目清單，確定過渡期國土空間規(guī)劃方案，形成過渡期國土空間規(guī)劃一張圖。

按照劃定的過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，結合近期急需建設的重點建設項目，確定新增城鎮(zhèn)建設用地布局，根據(jù)收集的項目，確定單獨選址項目點位或走向，編制單獨選址項目清單，擬定過渡期國土空間規(guī)劃方案。在圖中加入永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、現(xiàn)狀建設用地、新增建設用地、城市四線、水源保護地等要素，形成過渡期國土空間規(guī)劃一張圖，明確近期開發(fā)建設空間布局。

4 結語

過渡期國土空間規(guī)劃可以為國土空間規(guī)劃審批前的用地預審、報批的合規(guī)性審查提供依據(jù)，劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界能夠防止城鎮(zhèn)開發(fā)的無序發(fā)展，城鎮(zhèn)建設開發(fā)活動必須在過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的新增建設用地或存量建設用地上；單獨選址項目清單可以有序高效地推進急需建設的基礎設施、鄉(xiāng)村振興類項目。在原土地利用總體規(guī)劃審批前，為應對項目用地無規(guī)可依的情況，一般采取原國土分局承諾制，將項目用地納入土地利用總體規(guī)劃方案中，但仍存在項目用地未在土地利用總體規(guī)劃中落實的情況。為保障過渡期落實的項目在國土空間規(guī)劃中落實到位，使過渡期項目用地有規(guī)可依，推進項目有序落地，編制過渡期國土空間規(guī)劃方案，提交相應的方案、圖件、矢量數(shù)據(jù)等成果內容，作為國土空間規(guī)劃正式批準前的開發(fā)建設總指引，將有效實現(xiàn)規(guī)范用地、精細管理。