從數(shù)智賦能到跨界創(chuàng)新：數(shù)字政府的治理邏輯與路徑

文/劉祺

新技術(shù)革命為政府改革帶來契機(jī)，“十四五”時(shí)期，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型將迎來質(zhì)的飛躍。不同于傳統(tǒng)的政務(wù)信息化，數(shù)字政府旨在推動(dòng)政府治理體系的全面變革。習(xí)近平總書記提出的“三融五跨”要求為改革指明了方向，將政府自我革命和跨界協(xié)同治理結(jié)合起來，基于特定應(yīng)用場景，綜合集成多種事項(xiàng)與服務(wù)，再造傳統(tǒng)政務(wù)流程。本研究在對浙江、廣東、河南等地?cái)?shù)字政府改革考察的基礎(chǔ)上，提出基于跨界治理理論命題與知識(shí)體系的數(shù)字政府跨界創(chuàng)新模式，不斷深化對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)律性研究。

數(shù)字政府跨界創(chuàng)新的典型模式與治理邏輯

新技術(shù)應(yīng)用過程中，數(shù)據(jù)流“穿透”職能線，將傳統(tǒng)相對機(jī)械僵化、壁壘封閉的，金字塔式的科層制體系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)狀、扁平化、開放式、整體性治理體系。數(shù)字政府建設(shè)以技術(shù)融合賦能組織變革，以業(yè)務(wù)融合再造政府流程，以數(shù)據(jù)融合重塑發(fā)展生態(tài)，以跨界創(chuàng)新重構(gòu)行政體系?？缃缰卫砼c數(shù)字政府皆以平臺(tái)思維、協(xié)作思維、共享思維超越傳統(tǒng)科層組織功能單一的限制，實(shí)現(xiàn)職責(zé)體系重構(gòu)、治理功能重塑。參照跨界治理理論中對“域”的界定，可對數(shù)字政府跨界創(chuàng)新模式進(jìn)行如下分類：

（一）數(shù)字政府的跨區(qū)域邊界協(xié)作治理

隨著人員大規(guī)?？绲貐^(qū)工作生活，各類生產(chǎn)要素加速流動(dòng)，倒逼各地打破制約區(qū)域間交流合作的體制性壁壘，新技術(shù)的應(yīng)用提供了跨界治理的契機(jī)。以往，政務(wù)服務(wù)在同一城市尚且無法通辦，更遑論跨省辦理。異地工作生活的群眾，辦事需多次往返戶籍地和工作地，耗時(shí)耗力耗財(cái)。2020年，泛珠三角區(qū)域“跨省通辦”在廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上線，粵北粵西九個(gè)地市政務(wù)大廳的“跨省通辦”專窗或一體機(jī)能夠異地辦理多個(gè)省份服務(wù)事項(xiàng)。同年，河南推行“全豫通辦”改革，同一事項(xiàng)全省范圍內(nèi)無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。河南已與浙江、廣東等十多個(gè)省市開展“跨省通辦”，實(shí)現(xiàn)電子身份證、電子營業(yè)執(zhí)照等跨省互認(rèn)。2021年9月17日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了首批144項(xiàng)事項(xiàng)通過全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)異地辦理。政府間建立協(xié)作聯(lián)盟，先是“全市通辦、全省通辦”，再到珠三角、長三角等“區(qū)域通辦”，最終實(shí)現(xiàn)全國范圍“跨省通辦”。

（二）數(shù)字政府的跨層級縱向整體治理

數(shù)字政府治理結(jié)構(gòu)是一種“橫向協(xié)同、縱向貫通”的形態(tài)，實(shí)現(xiàn)跨層級整體治理，需要通過縱向權(quán)力線的統(tǒng)籌安排與頂層設(shè)計(jì)，自上而下統(tǒng)一行動(dòng)。數(shù)字政府跨層級治理主要有三步。一是建平臺(tái)。在全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，聯(lián)通各省級平臺(tái)，為地市、縣區(qū)提供支撐，避免低水平重復(fù)性建設(shè)。廣東、浙江、河南省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)匯集了省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，在線統(tǒng)一辦理多類涉企事項(xiàng)和民生事項(xiàng)。二是定標(biāo)準(zhǔn)。從國家、省級層面推出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，為各地改革提供依據(jù)，抑或是各地根據(jù)基礎(chǔ)與優(yōu)勢選取試點(diǎn)項(xiàng)目，向上推動(dòng)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。三是優(yōu)流程。在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享工作基礎(chǔ)上，打破層級間壁壘，推進(jìn)線下線上融合，服務(wù)渠道向基層延伸下沉，政務(wù)服務(wù)扁平化運(yùn)作，形成縱向全覆蓋的一體化政務(wù)服務(wù)體系。

（三）數(shù)字政府的跨部門橫向協(xié)同治理

數(shù)字政府整體型治理架構(gòu)與信息傳遞無界化特征要求打破傳統(tǒng)行政壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。當(dāng)前各地?cái)?shù)字政府改革中，跨部門協(xié)同是重中之重，涌現(xiàn)出一些線上整合典例。各地探索打通部門間業(yè)務(wù)線，實(shí)現(xiàn)“民事、商事、公事”服務(wù)的“網(wǎng)上辦、掌上辦、一鍵辦”。例如，為提升機(jī)關(guān)效能，浙江麗水借鑒服務(wù)企業(yè)群眾“最多跑一次”改革的方法論邏輯，于2018年推出機(jī)關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”改革，針對部門間辦事程序多、環(huán)節(jié)多、多頭跑、時(shí)間長、效率低等問題，重新梳理部門事項(xiàng)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，精簡業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，再造審批流程，建成機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同辦事統(tǒng)一平臺(tái)，集成共享數(shù)據(jù)，各部門通過平臺(tái)流轉(zhuǎn)材料、協(xié)作審批，整個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部辦事提速提質(zhì)提效。

（四）數(shù)字政府的跨公私領(lǐng)域合作治理

數(shù)字政府作為一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工程，單憑政府力量難以支撐，必須依托技術(shù)企業(yè)作為承建商協(xié)助建設(shè)政務(wù)系統(tǒng)與平臺(tái)，這里就涉及數(shù)字政府的跨政企合作治理內(nèi)容。數(shù)字政府改革新時(shí)期，進(jìn)入“政企合作、管運(yùn)分離”階段，政府與市場深度合作、各司其職，做好數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營工作：政府專責(zé)部門來“管”，即頂層規(guī)劃、制度規(guī)范、業(yè)務(wù)指導(dǎo)；企業(yè)負(fù)責(zé)“運(yùn)”，即基礎(chǔ)建設(shè)與日常運(yùn)營。如廣東數(shù)字政府改革之初，就已選擇市場化運(yùn)作方式，成立騰訊與移動(dòng)、聯(lián)通、電信的合資公司——數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司，探索數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營的“政企合作、管運(yùn)分離”模式；河南省以國資為主，成立正數(shù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司，成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營主體。

數(shù)字政府跨界創(chuàng)新的治理悖論

當(dāng)前，技術(shù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨一個(gè)治理悖論：技術(shù)應(yīng)用只有在與其所處的政治文化、組織體制、制度環(huán)境相適應(yīng)的情境下才能釋放紅利，引領(lǐng)變革?？茖又企w系、屬地管理原則、分級財(cái)政制度等約束導(dǎo)致政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型步履維艱。

（一）封閉化與開放式治理的張力

跨界治理的開放式治理理念與地方本位主義存在沖突。各地?cái)?shù)字政府改革是一種創(chuàng)新比拼狀態(tài)，使得數(shù)字政府跨區(qū)域協(xié)同面臨“競大于合”的局面。一是信息基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)問題。數(shù)字政府建設(shè)投資巨大，涉及多業(yè)務(wù)領(lǐng)域系統(tǒng)平臺(tái)，單一地區(qū)難以在短時(shí)間內(nèi)全面迭代。只有在各自優(yōu)勢領(lǐng)域探索，進(jìn)而相互借鑒并復(fù)制推廣，才能最大化利用資源。當(dāng)前分散化創(chuàng)新形成制式不同、標(biāo)準(zhǔn)不一，建成的大批獨(dú)立系統(tǒng)或?qū)＞W(wǎng)成為新的壁壘，將阻礙全國一盤棋統(tǒng)籌。二是政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”受阻。因行政區(qū)劃壁壘由來已久，相關(guān)制度尚不健全，各地系統(tǒng)互不聯(lián)通且數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，目前僅能“異地代收代辦”，相關(guān)材料郵寄并二次錄入還做不到一地受理申請、多地協(xié)同辦理。同一事項(xiàng)或統(tǒng)一類別信息在不同地區(qū)不同部門名稱、編碼、依據(jù)、類型等基本要素標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，不少地區(qū)“全市通辦、全省通辦”亦面臨堵點(diǎn)難題。

（二）科層式與扁平化治理的張力

受限于條塊分割的科層制行政體系，數(shù)字政府縱向?qū)蛹夐g聯(lián)動(dòng)不夠充分。一是政府各層級之間尚未形成改革合力。各地成立大數(shù)據(jù)局之類的專職機(jī)構(gòu)，但因涉及權(quán)力分配，改革執(zhí)行力度受到其他職能部門掣肘。已有改革主要是省市職能部門的項(xiàng)目建設(shè)，尚未將基層建設(shè)納入整體布局，雖已建成省級層面統(tǒng)一的政務(wù)云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)中心，著力推進(jìn)各部門數(shù)據(jù)融合與業(yè)務(wù)融合，但覆蓋全省的縱向數(shù)字治理體系尚未建立。二是地方政府與上級政府職能部門、垂管部門之間存在協(xié)作障礙。市直部門面臨著選用省建系統(tǒng)還是市建系統(tǒng)的困擾，一些全省統(tǒng)籌建設(shè)的系統(tǒng)功能、流程缺乏對地市業(yè)務(wù)需求的響應(yīng)和支持機(jī)制，一些系統(tǒng)不如市級技術(shù)先進(jìn)、操作合理。數(shù)據(jù)從市級向上匯聚之后，再由省級部門向下回流困難，缺乏回流渠道、機(jī)制。垂管部門多個(gè)系統(tǒng)縱向貫通部委—省市部門，數(shù)據(jù)直接向上匯集，地方政府層面想要獲取數(shù)據(jù)較為困難。

（三）碎片化與整體性治理的張力

基于傳統(tǒng)科層制體系的數(shù)字政府改革，易使現(xiàn)有機(jī)構(gòu)壁壘產(chǎn)生的業(yè)務(wù)壁壘傳導(dǎo)至數(shù)字政府建設(shè)，部門各司其職，新建的信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)應(yīng)用，將成為新的“煙囪”，進(jìn)一步強(qiáng)化行政壁壘。一是行政壁壘導(dǎo)致跨部門系統(tǒng)難以互聯(lián)互通。職能部門各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)分布在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)與各類專網(wǎng)，無法實(shí)時(shí)交互，有的系統(tǒng)在“一網(wǎng)”之內(nèi)還無法實(shí)現(xiàn)“通辦”。當(dāng)前，省市級統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)雖已建成，但數(shù)據(jù)治理主體仍為各部門，呈現(xiàn)出相對的集中統(tǒng)一與絕對的分割壟斷并存狀態(tài)。二是統(tǒng)建與分建不明確，缺乏跨部門整合?，F(xiàn)有頂層設(shè)計(jì)并未兼顧到共性與個(gè)性的問題，信息化項(xiàng)目缺乏跨層級跨部門交流探討，未從協(xié)同創(chuàng)新的高度進(jìn)行全面統(tǒng)籌，未能因時(shí)因勢不斷優(yōu)化完善，保證項(xiàng)目落地能夠滿足各部門實(shí)際需求，因而呈現(xiàn)出碎片化創(chuàng)新局面。

（四）通用性與專業(yè)化治理的張力

信息技術(shù)在各行業(yè)應(yīng)用的技術(shù)通用性，與政府特殊職能要求的融合度尚不足。一是政府部門與技術(shù)供應(yīng)商的政企合作關(guān)系需厘清。政企聯(lián)合開展建設(shè)的方式，對于二者在公共領(lǐng)域責(zé)任邊界劃分的要求較高，一旦職責(zé)不清晰，極易衍生出一系列合作沖突問題。如何合理劃分政企合作邊界、明確公共責(zé)任要求、形成政企協(xié)作合力，是數(shù)字政府建設(shè)的一大難題。二是適應(yīng)信息化建設(shè)的項(xiàng)目審批機(jī)制與預(yù)算制度亟須修訂。數(shù)字政府改革面臨著技術(shù)更新?lián)Q代問題，現(xiàn)有數(shù)字政府項(xiàng)目投資按照傳統(tǒng)政府固定資產(chǎn)投資模式進(jìn)行管理，立項(xiàng)審批的環(huán)節(jié)多、周期長，不適應(yīng)信息化項(xiàng)目技術(shù)迭代更新快、業(yè)務(wù)需求變化多的特點(diǎn)，一定程度影響了工作推進(jìn)。三是數(shù)字政府建設(shè)與運(yùn)營所需的復(fù)合型人才緊缺。數(shù)字化改革要求深度結(jié)合各部門業(yè)務(wù)特點(diǎn)，因地制宜做好應(yīng)用規(guī)劃，囿于既懂信息技術(shù)又懂政府業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才極少，在做需求分析時(shí)，無法將新技術(shù)與業(yè)務(wù)場景有機(jī)融合。

數(shù)字政府跨界治理創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，從行政改革全局謀劃跨界協(xié)同創(chuàng)新

要將數(shù)字政府頂層設(shè)計(jì)與行政體制改革深度融合，深入思考如何通過數(shù)字政府跨界創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。一是借助數(shù)字政府跨界創(chuàng)新契機(jī)，重構(gòu)部門間行政職能與業(yè)務(wù)邏輯。由過往以部門為中心、以職能為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴稗k好一件事”為中心進(jìn)行政府內(nèi)部跨層級、跨部門業(yè)務(wù)規(guī)劃。根據(jù)公務(wù)員、企業(yè)和群眾“一件事一次辦”所需全部要件反向梳理，理清跨部門辦事邏輯關(guān)聯(lián)的流程和所屬部門處室職責(zé)，據(jù)此對政務(wù)信息化流程進(jìn)行重新論證和設(shè)計(jì)。二是探索數(shù)據(jù)治理與政府機(jī)構(gòu)改革的有機(jī)結(jié)合，以“定數(shù)據(jù)”推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。在定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能的基礎(chǔ)上增加“定數(shù)據(jù)”內(nèi)容，建立數(shù)據(jù)清單，將政府部門職責(zé)數(shù)據(jù)化；設(shè)置首席信息官或首席數(shù)據(jù)官，專職負(fù)責(zé)部門數(shù)據(jù)治理與數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作。三是在持續(xù)推進(jìn)企業(yè)群眾服務(wù)創(chuàng)新基礎(chǔ)上，著重政府內(nèi)部的跨界協(xié)同創(chuàng)新。把“一網(wǎng)通辦”的理念延伸到機(jī)關(guān)內(nèi)部，深化機(jī)關(guān)內(nèi)部“一網(wǎng)通辦”改革，推動(dòng)機(jī)關(guān)內(nèi)部辦事“最多跑一次”。

（二）健全制度規(guī)范，建立適應(yīng)跨界協(xié)同的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)體系

完備的治理機(jī)制和制度規(guī)范是推進(jìn)數(shù)字政府跨界創(chuàng)新的重要保障，應(yīng)建立健全有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營的法律法規(guī)、基礎(chǔ)制度與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使改革有法可依、有據(jù)可循，確保創(chuàng)新舉措可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)。一是修訂完善法律法規(guī)。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)局等職能部門與立法部門協(xié)同，成立工作專班，加快推動(dòng)數(shù)字政府改革領(lǐng)域立法。向上推動(dòng)成為上位法修訂依據(jù)，確保改革中各主體行動(dòng)有明確規(guī)則。二是建立健全基礎(chǔ)制度。研究更加適應(yīng)政府?dāng)?shù)字治理的基礎(chǔ)方案，建立適應(yīng)跨界創(chuàng)新要求的管理制度，制定出臺(tái)政務(wù)信息公開、政務(wù)云建設(shè)、政府?dāng)?shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全、流通應(yīng)用方面的管理辦法和規(guī)章制度。根據(jù)信息技術(shù)快速迭代特點(diǎn)更新項(xiàng)目審批管理制度，加快項(xiàng)目立項(xiàng)審批進(jìn)度。三是制定出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。成立數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，完善標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，制定數(shù)字政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，做好地方標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的同時(shí)積極向上推動(dòng)形成國家標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)多方協(xié)作，鍛造協(xié)同共享組織體系與運(yùn)行機(jī)制

應(yīng)對數(shù)字政府改革面臨的技術(shù)應(yīng)用邏輯與科層組織邏輯的沖突，需要通過組織體系重塑與建立適應(yīng)跨界創(chuàng)新的治理機(jī)制。一是構(gòu)建數(shù)字政府跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制?；诟H政務(wù)平臺(tái)打通、數(shù)據(jù)共享，突破行政區(qū)劃限制，以“跨域通辦”為企業(yè)和群眾提供零界域、無差別服務(wù)體驗(yàn)。二是打造數(shù)字政府建設(shè)的跨層級聯(lián)動(dòng)體系。重點(diǎn)圍繞政府職能領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)統(tǒng)籌，建設(shè)省市一體化的大數(shù)據(jù)中心、云平臺(tái)，加大省市數(shù)據(jù)共享和省垂管系統(tǒng)開放對接，逐步推動(dòng)各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通。探索“省市聯(lián)建”試點(diǎn)模式，各城市在優(yōu)勢領(lǐng)域先行先試，與省級部門主動(dòng)對接，推出跨層級、跨部門的應(yīng)用平臺(tái)，作為樣板復(fù)制推廣。三是建立權(quán)責(zé)明晰的跨部門協(xié)作機(jī)制。以清單管理制度厘定領(lǐng)導(dǎo)小組、大數(shù)據(jù)局與各委辦局之間的關(guān)系，以各主體任務(wù)清單明確改革邊界，建立相關(guān)部門溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制。四是完善數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營的政企合作機(jī)制。探索政府與企業(yè)的良性合作機(jī)制，發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與業(yè)務(wù)融合作用，充分結(jié)合企業(yè)在前沿理念、資金投入、先進(jìn)技術(shù)等方面的優(yōu)勢，降低建設(shè)運(yùn)營成本。同時(shí)，建章立制明確各方權(quán)責(zé)與行動(dòng)邊界。

（四）創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用，探索跨界協(xié)同應(yīng)用場景與賦能機(jī)制

數(shù)字政府跨界創(chuàng)新需要信息技術(shù)與政府業(yè)務(wù)場景的深度融合，將政府與市場、社會(huì)等領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)系統(tǒng)平臺(tái)應(yīng)用真正符合用戶群體切實(shí)需求，最大程度釋放信息紅利。一是將數(shù)字政府創(chuàng)新融入城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。統(tǒng)籌數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)數(shù)字政府與智慧城市、數(shù)字社區(qū)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，做到基礎(chǔ)建設(shè)行動(dòng)一致，部門資源集約共享。二是尋求新技術(shù)在政府跨界協(xié)作中的應(yīng)用場景。打造基于業(yè)務(wù)中臺(tái)、數(shù)據(jù)中臺(tái)、技術(shù)中臺(tái)于一體的數(shù)字中臺(tái)治理體系，推動(dòng)各部門共性業(yè)務(wù)向中臺(tái)集聚，以中臺(tái)架構(gòu)賦能跨界治理。三是以群眾辦事需求為中心豐富重點(diǎn)場景應(yīng)用。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)整合、流程優(yōu)化，按照自然人、法人全生命周期服務(wù)，選擇涉及面廣、辦件量大的高頻事項(xiàng)進(jìn)行梳理，形成實(shí)施事項(xiàng)清單。豐富民生服務(wù)“一件事一次辦”場景，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)從“能辦”“好辦”到“慧辦”。