規(guī)劃中國、制度中國與真實中國：發(fā)展與治理的政治邏輯

文/張樹平

從傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家：歷史政治學(xué)視野中的發(fā)展與治理問題

若從古今之變的視角來看，傳統(tǒng)中國或者古典中國在國家形態(tài)上呈現(xiàn)為一個典型意義上的“治理型國家”，即“傳統(tǒng)治理型國家”。圍繞著政治主體與政治制度之關(guān)系，中國傳統(tǒng)國家治理在平陂往復(fù)的歷史循環(huán)和王朝興替中展開傳統(tǒng)國家治理的實踐歷程，這種實踐既為中國現(xiàn)代國家建設(shè)和國家治理留下了若干經(jīng)驗和啟示，又留下了若干重要的治理困局需要現(xiàn)代政治加以徹底解決。作為“傳統(tǒng)治理型國家”，中國傳統(tǒng)國家治理留給后世最大的警示在于，“以治理求治理終不得治理”，僅僅局限在政治領(lǐng)域欲求解決政治問題，是不能跳出“王朝周期率”的。

自近代以降，包括經(jīng)濟意義和政治意義上的發(fā)展問題的介入，徹底改變了傳統(tǒng)治理型國家的運轉(zhuǎn)軌跡，開啟了中國現(xiàn)代國家建設(shè)的歷程。一切現(xiàn)代國家建設(shè)方案歸根結(jié)底是以制度為表征的現(xiàn)代國家治理與以經(jīng)濟發(fā)展為核心的現(xiàn)代國家發(fā)展之間的互動問題。自近代以來，正是這種互動產(chǎn)生了中國的現(xiàn)代性訴求，現(xiàn)代性訴求產(chǎn)生了解放訴求，解放訴求產(chǎn)生了革命訴求。當(dāng)針對傳統(tǒng)國家形態(tài)與傳統(tǒng)制度形態(tài)之突破與解放的方向指向現(xiàn)代，中國現(xiàn)代國家建設(shè)的第一個政治邏輯就開始發(fā)生，這就是“向解放尋求現(xiàn)代”。

解放必須由革命行動來完成，自近代中國以來，革命浪潮此起彼伏、新舊相替，種種不同的革命主張和革命行動分化合流，最終逐漸匯集為兩種主要的革命：那就是中國國民黨所主張的以“民國”為目標(biāo)的民主革命與中國共產(chǎn)黨所主張的以“人民共和國”為目標(biāo)的民主革命。歷史將這種前后相續(xù)的革命運動區(qū)分為舊民主主義革命和新民主主義革命。社會主義的價值規(guī)定性決定了新民主主義革命始終將“解放”放在革命的首要位置，并且確立了從政治解放到社會解放和勞動解放的類型發(fā)展，確立了從民族解放、階級解放到個體解放的過程發(fā)展。中華人民共和國正是在“向解放尋求現(xiàn)代”的政治邏輯中誕生的。

從發(fā)展與治理到規(guī)劃與制度

中華人民共和國成立73年來，圍繞著發(fā)展與治理這兩大主題展開的現(xiàn)代國家建設(shè)先后相續(xù)地形成了“向解放尋求現(xiàn)代”“向發(fā)展尋求解放”“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯。在現(xiàn)代國家建設(shè)框架內(nèi)，由發(fā)展主題衍生出國家的規(guī)劃體系建設(shè)，由治理主題衍生出國家的制度體系建設(shè)兩大戰(zhàn)略任務(wù)。73年來中國國家建設(shè)歷程中所形成的不同政治形態(tài)，深刻規(guī)定著這兩大戰(zhàn)略的實施形態(tài)及其相互關(guān)系。

第一，解放型政治形態(tài)下的“全能型計劃”與第一波國家制度建設(shè)。1949年中華人民共和國的成立無疑是現(xiàn)代中國歷史上具有劃時代意義的歷史事件，但卻絕非是截斷歷史眾流的產(chǎn)物。新國家形態(tài)是前后相續(xù)的革命的產(chǎn)物，就革命指向的新國家形態(tài)而言，則以“解放型政治”為基本特征，新中國前三十年可以被視為“解放型政治形態(tài)”的延續(xù)，此一階段中國滿懷信心地推進(jìn)其規(guī)模宏大的發(fā)展計劃。“解放型政治形態(tài)”下的國家既然呈現(xiàn)為一種“全能主義”國家，“解放型政治形態(tài)”下的國家規(guī)劃就不能不呈現(xiàn)為一種“全能型計劃”。此一階段的國家計劃一方面可以在資源貧薄條件下完成難以想象的重大生產(chǎn)力布局和項目建設(shè)，另一方面也因為“全能型計劃”過于濃重的政治色彩不能不受到政治運動的條件和政治氣候轉(zhuǎn)移的影響而削弱其計劃的連貫性。

國家制度體系建設(shè)在此一階段中完成了新中國成立以來制度建設(shè)的第一波——即立國制度的建設(shè)?！敖夥判驼涡螒B(tài)”下的國家制度建設(shè)，重在確立新生國家之規(guī)模與大體?，F(xiàn)代中國國體、政體和國家性質(zhì)的確立，都依賴于立國制度建設(shè)。我們后來稱之為“基本政治制度”的人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，都是這一波制度建設(shè)的成果；作為基本經(jīng)濟制度之奠基的社會主義公有制，也是這一時期的社會主義改造的制度成果。不過，從制度與規(guī)劃的關(guān)系來說，此一時期制度建設(shè)與規(guī)劃建設(shè)呈現(xiàn)一種較為疏離的狀態(tài)。

第二，發(fā)展型政治形態(tài)下的“中心規(guī)劃”與第二波國家制度建設(shè)。改革開放盤活了現(xiàn)代中國國家建設(shè)的基本邏輯，打通了現(xiàn)代中國政治發(fā)展邏輯中滯礙不通的關(guān)節(jié)點，既接續(xù)了革命和解放的傳統(tǒng)，又將這種傳統(tǒng)導(dǎo)向或者折向一個廣闊的發(fā)展空間。作為決定當(dāng)代中國命運之轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵一招，改革開放開始于對前三十年發(fā)展方式的深刻反思，而成功于“向發(fā)展尋求解放”這一政治邏輯的生成。發(fā)展的本質(zhì)是以“生產(chǎn)力解放”為核心的經(jīng)濟解放，“向發(fā)展尋求解放”，亦即向經(jīng)濟解放尋求政治解放，或者說將政治解放奠基于經(jīng)濟解放的基礎(chǔ)之上，由此形成具有特殊歷史意義的中國“發(fā)展型國家”政治形態(tài)。

這一時期的國家規(guī)劃體系發(fā)生了若干具有重要意義的變化，在“發(fā)展型政治”形態(tài)下，國家規(guī)劃體現(xiàn)為一種“中心規(guī)劃”的形式，即以經(jīng)濟建設(shè)為中心布局規(guī)劃，從國家層面到各地方和各部門的各級各類規(guī)劃服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)這個中心。此一時期的國家規(guī)劃，其出發(fā)點是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，并以此來布局相關(guān)行政體制、政治體制、社會體制改革；經(jīng)濟建設(shè)是觸發(fā)點，行政體制、政治體制、社會體制改革服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)這個中心?？陀^地來講，“中心規(guī)劃”有力地促成了中國經(jīng)濟的騰飛；但另一方面，這種規(guī)劃形態(tài)不能不造成事實上的“多中心化”——從地方發(fā)展規(guī)劃到部門專項規(guī)劃各自為政、“自我循環(huán)”的現(xiàn)象，這最終將損害國家的整體規(guī)劃能力。自進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家規(guī)劃體制改革開始提上議事日程，國家規(guī)劃“體系化”的色彩越來越明顯。

此一時期在國家制度建設(shè)史上具有極為重要的意義。鄧小平在1978年中央工作會議閉幕會上的講話《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》、在1980年中共中央政治局?jǐn)U大會議上的講話《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》和1992年南方談話等，已經(jīng)成為指導(dǎo)現(xiàn)代中國國家制度建設(shè)的不朽篇章。正是在這樣的制度建設(shè)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，現(xiàn)代中國進(jìn)行了第二波國家制度建設(shè)。這一波制度建設(shè)與第一波立國制度建設(shè)既有關(guān)聯(lián)又有區(qū)別，既繼承了立國制度的基本制度框架，又通過中國經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展領(lǐng)域大量的制度和法律建設(shè)、體制機制改革，通過在制度建設(shè)中引入主體行為動機考量，特別是通過容納經(jīng)濟、社會、政治主體的利益取向而將制度的有效運行建筑于人性的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上。通過第二波制度建設(shè)，第一波立國制度也逐漸被盤活。從此一輪制度建設(shè)的重點來說，前期聚焦于經(jīng)濟體制改革相關(guān)領(lǐng)域以及與此相關(guān)的行政體制改革和政治體制改革；隨著21世紀(jì)“和諧社會”建設(shè)的推進(jìn)，社會管理體制改革也逐漸加速。根據(jù)此一輪制度建設(shè)和制度變遷的內(nèi)在動力和外在表現(xiàn)形式，我們將第二波制度建設(shè)稱之為“關(guān)聯(lián)性”制度建設(shè)。在“向發(fā)展尋求解放”的政治邏輯規(guī)定下，國家規(guī)劃服務(wù)于以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家發(fā)展，國家制度建設(shè)服務(wù)于國家規(guī)劃能力建設(shè)，因此，此一時期規(guī)劃體系建設(shè)與制度體系建設(shè)的關(guān)系側(cè)重于以制度體系建設(shè)支撐規(guī)劃體系建設(shè)。

第三，“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)下的“全面規(guī)劃”與第三波制度建設(shè)。黨的十八大之后，中國國家建設(shè)進(jìn)入一個新的發(fā)展時代，迅速形成了“向治理尋求發(fā)展”的國家建設(shè)邏輯，中國改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性極大增強，中國超越“發(fā)展型國家”的未來之路呼之欲出：那就是——超越“發(fā)展型國家”，走向“基于發(fā)展的新治理型國家”。從大歷史的視角看，這種“新治理型國家”在某種程度上同時呈現(xiàn)出一種“復(fù)歸”和超越的雙重取向，亦即同時存在對傳統(tǒng)治理型國家的某種借鑒與對傳統(tǒng)國家的現(xiàn)代超越。

在“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯下，包括人的發(fā)展在內(nèi)的國家全面發(fā)展成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的前提，國家治理體系成為國家全面發(fā)展的持久動力。在“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯下生成的“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)，決定了國家規(guī)劃在形態(tài)上必須是“全面規(guī)劃”，國家制度建設(shè)在形態(tài)上必須是“全面制度”建設(shè)，從而也就決定了這一時期國家規(guī)劃必須實現(xiàn)從“中心規(guī)劃”向“全面規(guī)劃”的形態(tài)演進(jìn)，國家制度建設(shè)必須實現(xiàn)從“重點”或“相關(guān)”制度建設(shè)向全面制度建設(shè)的戰(zhàn)略演進(jìn)。

從實踐來看，黨的十八大以來特別是十八屆三中全會以來，包括“多規(guī)合一”改革在內(nèi)的國家規(guī)劃體制改革進(jìn)入頂層設(shè)計和國家推動期。此一時期國家規(guī)劃體制改革聚焦于發(fā)揮國家規(guī)劃特別是國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，國家規(guī)劃同國家戰(zhàn)略、國家政策的關(guān)聯(lián)性、整體性不斷增強。從國家制度建設(shè)來說，中華人民共和國成立以來的“第三波”制度建設(shè)發(fā)生于此一時期，并呈現(xiàn)為“全面制度”建設(shè)形態(tài)?！跋蛑卫韺で蟀l(fā)展”的政治邏輯決定了“第三波”制度建設(shè)的戰(zhàn)略、重點和特征：此一輪制度建設(shè)重在實現(xiàn)新時代國家治理，制度建設(shè)走向綿密化和體系化，“制度間性”成為與制度創(chuàng)新同等重要的考量，制度建設(shè)的主動性、自主性、系統(tǒng)性不斷增強。除經(jīng)濟制度建設(shè)之外，制度建設(shè)遍及政治、文化、社會、生態(tài)、軍事、外交、黨的建設(shè)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度等國家治理的全領(lǐng)域。

此一時期國家規(guī)劃與國家制度之間的關(guān)系亦發(fā)生了深刻調(diào)整，二者之間呈現(xiàn)一種相互支持同時相互約束的雙重雙向關(guān)系——國家規(guī)劃作為一種政治行為逐步被納入程序化、制度化、規(guī)范化、法治化的軌道，相關(guān)制度和法律對于國家規(guī)劃行為既是一種支撐，也是一種約束；同時，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域的全面深化改革與發(fā)展被納入綿密的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)之中，上述各領(lǐng)域制度與法治建設(shè)也通過國家規(guī)劃的方式得以推進(jìn)，這是中國作為后發(fā)國家建設(shè)和邁向現(xiàn)代化強國的現(xiàn)實選擇。

規(guī)劃中國、制度中國與真實中國

發(fā)展和治理是現(xiàn)代中國國家建設(shè)的兩大主題，由此決定了國家規(guī)劃行動與國家制度建設(shè)貫穿中華人民共和國的全部歷史。70余年來中國國家建設(shè)政治邏輯的轉(zhuǎn)換，決定了中國現(xiàn)代國家政治形態(tài)的演轉(zhuǎn)，因而也決定了不同政治形態(tài)下國家規(guī)劃形態(tài)和國家制度建設(shè)形態(tài)的演轉(zhuǎn)，即從“全能型計劃”到“中心規(guī)劃”再到“全面規(guī)劃”的三種國家規(guī)劃形態(tài)，從“立國制度”到“關(guān)聯(lián)性制度”再到“全面制度”建設(shè)的三波國家制度建設(shè)形態(tài)的演化和轉(zhuǎn)進(jìn)。時至今日，無論是國家規(guī)劃還是國家制度都烙上了與“五位一體”“四個全面”相關(guān)的“全面”建設(shè)的時代印記，“全面”意味著全覆蓋、全領(lǐng)域、全鏈條、全流程。因此，當(dāng)下中國國家規(guī)劃行動與國家制度建設(shè)對中國發(fā)展與治理的影響就不再是局域的，而是全方位的。正是在這個意義上，我們以“規(guī)劃中國”與“制度中國”的概念表達(dá)由國家規(guī)劃和國家制度建設(shè)的形態(tài)轉(zhuǎn)化所引起的“國家特征”。

如何理解規(guī)劃中國與制度中國之間的這種互動關(guān)系？從國家能力的視角看，國家的規(guī)劃能力與制度能力同屬國家政治能力的重要構(gòu)成。在“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)下，國家規(guī)劃能力是國家政治結(jié)構(gòu)以及作為其制度表達(dá)的國家制度水平的函數(shù)?！爸贫戎袊苯ㄔO(shè)就是要解決國家制度水平的問題?！耙?guī)劃中國”與“制度中國”的深度交織與密切互動，已經(jīng)成為當(dāng)下中國國家建設(shè)的一個現(xiàn)實。二者的交織與互動共同提出了一個新的現(xiàn)實問題，那就是“真實中國”建設(shè)的時代命題。國家規(guī)劃是否有效、如何評估、如何改進(jìn)，首先依賴于真實信息的獲取、整合和加工；國家制度是否有效、如何評價、如何完善，首先依賴于制度績效的真實呈現(xiàn)和反饋。從這個意義上說，在“基于發(fā)展的新治理型國家”建設(shè)時代，“真實中國”已經(jīng)成為“規(guī)劃中國”與“制度中國”深入發(fā)展的內(nèi)在需求，成為“規(guī)劃中國”與“制度中國”建設(shè)的前提。所謂“真實中國”，既包括信息的真實，這是最基本的層次；也包括邏輯的真實，比如中國全面發(fā)展的政治邏輯，這是一種需要理解、構(gòu)建和展示的真實。只有在真實信息和真實邏輯基礎(chǔ)上才能形成中國發(fā)展與治理的認(rèn)知共識，也只有這種認(rèn)知共識才是真實的而不是虛幻的，才是持續(xù)的和顛撲不破的，才能為國家規(guī)劃與國家制度建設(shè)提供真實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、邏輯基礎(chǔ)和認(rèn)知基礎(chǔ)。

黨和國家如何發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)“真實中國”，并將“規(guī)劃中國”和“制度中國”建筑于“真實中國”的基礎(chǔ)之上，關(guān)鍵在于確保國家（特別是作為國家之領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)政者的中國共產(chǎn)黨）能夠把握和生成有關(guān)中國發(fā)展與治理的真實信息和真實邏輯。有效的國家規(guī)劃與國家制度建設(shè)以“真實中國”的建構(gòu)為前提，而“真實中國”的建構(gòu)既需要國家規(guī)劃能力和國家規(guī)劃行動的支撐，也需要國家制度與法治建設(shè)的支撐，這就是“規(guī)劃中國”“制度中國”與“真實中國”的辯證法。

在“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯和“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)下，國家規(guī)劃形態(tài)和國家制度建設(shè)形態(tài)的更進(jìn)一步發(fā)展使得“真實中國”建構(gòu)的重要性和緊迫性前所未有地上升，這不僅關(guān)乎國家規(guī)劃的有效性，而且關(guān)乎國家制度的有效性與合法性，因而在整體上關(guān)乎新時代中國發(fā)展與治理的有效性。而“真實中國”的呈現(xiàn)與建構(gòu)，同樣依托于國家與政黨作為政治主體之規(guī)劃體系與規(guī)劃能力的現(xiàn)代化，依托于中國國家制度與法治體系的進(jìn)一步完善。在“規(guī)劃中國”與“制度中國”的密切互動之外，“規(guī)劃中國”“制度中國”與“真實中國”的互動將進(jìn)一步增強，因為只有有效釋讀和有效建構(gòu)“真實中國”的規(guī)劃體系與完整、有效呈現(xiàn)和塑造“真實中國”的國家制度，才能為中國的發(fā)展與治理贏得真實信息與真實邏輯的基礎(chǔ)，從而贏得未來。