政策工具視角下我國教師教育政策文本的量化分析

張 航

華南理工大學(xué)廣州學(xué)院，廣東 廣州 510000

教師教育是由師范教育逐步發(fā)展而成的世界通用概念，是職前培養(yǎng)和在職進(jìn)修的統(tǒng)一，是正規(guī)教育和非正規(guī)教育的結(jié)合，是多層次、全方位、立體式的教師終身大教育。教師教育的發(fā)展與完善是建設(shè)創(chuàng)新型國家、實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的必然要求，教師隊(duì)伍是否優(yōu)秀將直接關(guān)系到教育體制改革的興衰與成敗。因此，教師教育的層次和質(zhì)量對國家與社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。

目前，有學(xué)者對教師教育政策文本進(jìn)行了分析。其中，韋地以教育政策作為研究對象，立足于政策文本的分析視角，通過文獻(xiàn)分析法、比較研究法和內(nèi)容分析法，以多維的視角全面剖析與解構(gòu)我國教師教育政策的發(fā)展演變規(guī)律。祁占勇、陳鵬、張旸對我國教師教育政策的研究熱點(diǎn)進(jìn)行了共詞化分析。通過閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究很少從政策工具的視角去分析教育政策文本，而教育政策工具是推動(dòng)教師教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，文章嘗試從政策工具的視角，對我國教師教育政策文本進(jìn)行量化分析，希望可以有效地分析政策工具在政策文本中所起的作用，探究教育政策工具在推動(dòng)教師教育發(fā)展階段的特點(diǎn)、作用和不足。

一、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與分析方法

（一）數(shù)據(jù)來源

課題選取的教師教育政策文本主要來源于教育部官方網(wǎng)站、中共中央國務(wù)院官方網(wǎng)站、國家圖書館以及《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)》等。按照發(fā)文單位和關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，初步收集到594份與我國教師教育、師范教育政策相關(guān)的文獻(xiàn)，隨后對594 份政策文本進(jìn)行篩選和補(bǔ)充，最終整理出國家層面發(fā)布的與教師教育相關(guān)的政策文本82份。

（二）分析方法

筆者以政策工具理論和教師隊(duì)伍建設(shè)研究為理論基礎(chǔ)，從教育政策工具和教師隊(duì)伍建設(shè)要素這兩個(gè)維度對促進(jìn)教師教育發(fā)展的主要內(nèi)容與方法展開分析，并構(gòu)建了二維分析框架，對教育政策工具的使用結(jié)構(gòu)和教師隊(duì)伍建設(shè)要素的重要性分布以及發(fā)展趨勢進(jìn)行量化分析。

1.X維度:教育政策工具維度

我國促進(jìn)教師教育的政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具等五類。其基于政策制定者對政策目標(biāo)對象在意愿、動(dòng)機(jī)、能力、價(jià)值、信念等方面的不同假設(shè)劃分形成，各自都有不同的表現(xiàn)形式和預(yù)期效果，具體闡述如表1所示。

2.Y維度:教師隊(duì)伍建設(shè)要素維度

本文將教師隊(duì)伍建設(shè)要素作為對教師教育政策文本分析的Y 維度。將我國教師教育政策文本中關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)措施具體細(xì)分為師德師風(fēng)建設(shè)、教育能力建設(shè)、優(yōu)秀教師人才培養(yǎng)、創(chuàng)新意識培養(yǎng)、教師隊(duì)伍擴(kuò)大、其他等六個(gè)要素，每個(gè)要素又可以細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)，具體闡述如表2所示。

二、教師教育政策文本量化分析

（一）政策的數(shù)量變化和階段分析

結(jié)合我國十年來教師教育政策的發(fā)展歷程，我們將其分為四個(gè)階段。

第一階段（2008—2009 年）主要側(cè)重于農(nóng)村教師教育發(fā)展。例如《教育部關(guān)于做好2010 年“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》和《關(guān)于組織實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)校長預(yù)算管理國家級專題培訓(xùn)的通知》等，從農(nóng)村教育的師資力量和農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制著手，全方位發(fā)展農(nóng)村教育。

第二階段（2010—2011年）是教師教育穩(wěn)步、全面發(fā)展的階段。2010 年5 月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》），對新時(shí)代教師教育提出了新的要求。《綱要》提出，到2020年要基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，使中國進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列，同時(shí)對學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育的發(fā)展任務(wù)進(jìn)行了闡述。因此，在這一階段教師教育發(fā)展系列政策頻繁出臺，教師教育得以穩(wěn)步推進(jìn)、全面發(fā)展。

第三階段（2012—2015 年）教師教育迅速發(fā)展。2012年教育部印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出，在“十二五”時(shí)期教育改革發(fā)展的總體目標(biāo)是全面提高教育服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)和人的全面發(fā)展的能力，到2020年要基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。至此，教師教育發(fā)展進(jìn)入新階段。在這一階段為了實(shí)現(xiàn)“十二五”目標(biāo)，國家對教師教育提出了更高的期望與更多的要求，同時(shí)在教師隊(duì)伍建設(shè)的各個(gè)方面也給予了大量支持，包括師德師風(fēng)建設(shè)、優(yōu)秀教師培養(yǎng)、教師教育能力建設(shè)等方面。

第四階段（2016 年至今）教師教育不斷優(yōu)化。一方面，教師培訓(xùn)全面開展，教師隊(duì)伍進(jìn)一步擴(kuò)大。例如《教育部教師工作司2018 年工作要點(diǎn)》提出要“啟動(dòng)教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)教師教育在歷史交匯期實(shí)現(xiàn)全面振興”。另一方面，教師隊(duì)伍建設(shè)水平也達(dá)到了新高度，例如《教育部關(guān)于實(shí)施卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃2.0的意見》從師德師風(fēng)、教學(xué)質(zhì)量、培養(yǎng)模式改革、質(zhì)量保障體系等方面對教師隊(duì)伍建設(shè)提出了新要求。在這一階段，教育政策工具不斷完善，教師隊(duì)伍質(zhì)量得到不斷優(yōu)化。

（二）教師教育政策文本二維分析

1.政策工具維度分析

近十年教師教育政策工具使用頻次如圖2 所示，其中能力建設(shè)工具的使用頻率最高，占總體的43%，其次是象征和勸誡工具，占總體的23%，激勵(lì)工具占18%。權(quán)威工具和系統(tǒng)變革工具使用較少，兩類的占比總和為16%。由此看出，近十年來國家主要采用能力建設(shè)工具，同時(shí)使用比較溫和的象征和勸誡工具、激勵(lì)工具來穩(wěn)步推進(jìn)教師教育發(fā)展。

各類教育政策工具在不同時(shí)期的使用情況有較大差異，如圖3 所示。第一階段主要運(yùn)用能力建設(shè)工具和權(quán)威工具。該階段處于“十一五”規(guī)劃時(shí)期，各項(xiàng)相關(guān)政策的已相當(dāng)完善。受到“十二五”規(guī)劃的影響，國家對教師教育的重視程度再次提高，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展國家的可支配資源增加，政府可用的政策工具進(jìn)一步豐富，因此第二階段與第三階段對政策工具的使用較為全面。在這兩個(gè)階段，能力建設(shè)工具、象征和勸誡工具、激勵(lì)工具是使用最頻繁的三個(gè)政策工具。第四階段是穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)政策工具的使用都相對平衡。從整體上來看，不同政策工具在不同時(shí)期的運(yùn)用也呈現(xiàn)出較強(qiáng)的規(guī)律性，其中能力建設(shè)工具、象征和勸誡工具、激勵(lì)工具在四個(gè)階段中的使用頻次總體呈先上升后下降的趨勢，而權(quán)威和系統(tǒng)政策工具的使用集中出現(xiàn)在第三階段。

2.教師隊(duì)伍建設(shè)要素維度分析

教師隊(duì)伍建設(shè)要素維度政策工具使用頻次如圖4所示，政策工具在教育能力建設(shè)方面的使用頻率占比為32%，在優(yōu)秀教師人才培養(yǎng)方面使用頻率占比為20%，在教師隊(duì)伍擴(kuò)大方面使用頻率占比為15%，在師德師風(fēng)建設(shè)方面使用頻率占比為14%，在創(chuàng)新意識培養(yǎng)方面使用頻率占比為8%。

從不同階段來看，政策工具在教師隊(duì)伍建設(shè)不同要素間的配置也呈現(xiàn)出不同的規(guī)律，如圖5所示。“十一五”規(guī)劃后，隨著各類教育資源的不斷增加，為教師隊(duì)伍補(bǔ)充優(yōu)秀教師成為促進(jìn)教師教育發(fā)展的最重要環(huán)節(jié)，因此在教師隊(duì)伍建設(shè)的前兩個(gè)階段以優(yōu)秀教師人才的培養(yǎng)和教育能力建設(shè)為主，其使用的頻次逐漸增加。在第三、第四階段，隨著“十二五”規(guī)劃對教師的質(zhì)量提出更高的要求，師德師風(fēng)建設(shè)和創(chuàng)新意識培養(yǎng)逐漸受到重視，使用頻次總體呈現(xiàn)增長趨勢。綜合分析，一方面，國家對新時(shí)期的教師教育要求在教師隊(duì)伍數(shù)量增加和質(zhì)量提升之間交替；另一方面，教師隊(duì)伍的創(chuàng)新意識培養(yǎng)和師德師風(fēng)建設(shè)是提高教師教育質(zhì)量、促進(jìn)教師教育全面發(fā)展的重要突破之一。

三、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

根據(jù)我國的教師教育政策文本在各階段的特點(diǎn)，我們得出以下結(jié)論。

能力建設(shè)工具、象征和勸誡工具是教師教育政策文本中使用最多的政策工具。2008—2009 年是教師教育發(fā)展的發(fā)力期，能力建設(shè)工具被頻繁使用以加速發(fā)展。2011—2015年是“十二五”規(guī)劃期，國家對教師教育提出了更高的要求，我們既要使用能力建設(shè)工具又要使用象征和勸誡工具來推動(dòng)教師教育的全面發(fā)展。

激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具在教師教育政策文本中使用較少。雖然激勵(lì)工具在各階段都有被使用，但考慮到其可以充分發(fā)揮教師教育的主觀能動(dòng)性，政策文本中激勵(lì)工具的使用仍然有待提高。同時(shí)，系統(tǒng)變革工具可以有效地調(diào)整與教師教育相關(guān)的組織管理機(jī)構(gòu)，因此系統(tǒng)變革工具有很大的應(yīng)用空間。

在不同的教師隊(duì)伍建設(shè)要素上，教師教育政策文本所使用的政策工具配置存在較大差異。教育能力是教師最基本的能力，一直深受國家的重視。教育能力包括技術(shù)能力、理論能力和審美素養(yǎng)能力等多個(gè)方面，需要大量的投入。因此，在教育能力建設(shè)方面，國家主要采用能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具，實(shí)行具體的措施并建立新的組織機(jī)構(gòu)對教師隊(duì)伍進(jìn)行各方面的培養(yǎng)，以提升教師隊(duì)伍的整體教育能力。教師隊(duì)伍的擴(kuò)大和優(yōu)秀教師的培養(yǎng)同樣具有高投入的特點(diǎn)，因此國家在這兩個(gè)要素上主要使用能力建設(shè)工具。但相比于教育能力建設(shè)，在這兩個(gè)要素上，激勵(lì)工具更能發(fā)揮教師的主觀能動(dòng)性，鼓勵(lì)人才從教，激勵(lì)教師進(jìn)步。在師德師風(fēng)建設(shè)和創(chuàng)新意識培養(yǎng)方面，國家主要采用象征和勸誡工具、激勵(lì)工具，引導(dǎo)和鼓勵(lì)教師提升自身素養(yǎng)，培養(yǎng)創(chuàng)新意識，從思想層面提高教師素質(zhì)水平。權(quán)威工具在教師隊(duì)伍建設(shè)要素上并沒有明顯的應(yīng)用規(guī)律。

（二）政策建議

為了進(jìn)一步優(yōu)化政策工具組合，穩(wěn)步推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)以支撐教師教育發(fā)展，課題組針對量化分析的結(jié)論提出如下建議。

第一，增加激勵(lì)工具、象征和勸誡工具的使用。隨著教師教育的發(fā)展，教師隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大，教師教育涵蓋的內(nèi)容也在不斷增多，政策環(huán)境變得越來越復(fù)雜。象征和勸誡工具對人們的價(jià)值觀和信念等進(jìn)行引導(dǎo)，其在政策環(huán)境復(fù)雜的情況下能通過最少的資源來促使政策目標(biāo)對象采取相關(guān)的行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，具有很長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。激勵(lì)工具可以充分發(fā)揮政策目標(biāo)對象的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，在復(fù)雜的政策環(huán)境中也非常有效，如評選優(yōu)秀教師、細(xì)化教師績效考核指標(biāo)、為農(nóng)村優(yōu)秀教師提供物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等，這些都是激勵(lì)工具的具體表現(xiàn)形式。

第二，明確權(quán)威工具和系統(tǒng)變革工具的適用場景。通過分析，權(quán)威工具作為一種較強(qiáng)的政策工具，在教育資源豐富、教育發(fā)展基礎(chǔ)良好的條件下能明顯加快發(fā)展速度，推進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度。系統(tǒng)變革工具的適用場景主要出現(xiàn)在教育政策變革時(shí)期，通過建立健全的機(jī)構(gòu)管理體系，可以有效地為教育改革提供領(lǐng)導(dǎo)和管理。兩種政策工具在各自的適用場景都能發(fā)揮最佳的作用。

第三，在教育能力建設(shè)方面使用更豐富的政策工具組合。教育能力建設(shè)是教師隊(duì)伍建設(shè)最重要的環(huán)節(jié)，在教師教育發(fā)展過程中具有較高的戰(zhàn)略地位。目前，教育能力建設(shè)使用的政策工具較為單一，主要為能力建設(shè)工具，國家通過能力建設(shè)工具為教師培訓(xùn)提供財(cái)政和技術(shù)支持。為了更全面地進(jìn)行教育能力建設(shè)，可以多運(yùn)用象征和勸誡工具、激勵(lì)工具培養(yǎng)教師積極向上的意識，鼓勵(lì)教師運(yùn)用自身的力量進(jìn)行教育能力建設(shè)。同樣，可以通過系統(tǒng)變革工具建立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，對教育能力建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)與管理。

第四，在師德師風(fēng)建設(shè)方面應(yīng)更多地使用能力建設(shè)工具。教師承擔(dān)著立德樹人的育人使命，教師隊(duì)伍的師德師風(fēng)建設(shè)是教師教育的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前的教師教育政策文本在師德師風(fēng)建設(shè)方面主要以引導(dǎo)為主，較少使用能力建設(shè)提供相關(guān)的設(shè)備工具和具體的培訓(xùn)教育。為了確保實(shí)現(xiàn)提高教師隊(duì)伍素質(zhì)和修養(yǎng)的政策目標(biāo)，未來的教師教育政策可以加大資源投入，開展更多的教師道德素質(zhì)培訓(xùn)，采用更多的能力建設(shè)工具和手段提高師風(fēng)道德建設(shè)水平。