醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政監(jiān)管的現(xiàn)狀檢視及其制度構(gòu)建
——基于193份判決書的實(shí)證分析

謝可涵 李棠潔

廣州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院 廣東廣州 511495

1 問題的提出

醫(yī)療廢物是指醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在醫(yī)療、預(yù)防、保健以及其他相關(guān)活動(dòng)中產(chǎn)生的具有直接或者間接感染性、毒性以及其他危害性的廢物[1]。醫(yī)療廢物處置須經(jīng)產(chǎn)生、收集、暫存、交接、運(yùn)輸、后續(xù)處理等多個(gè)環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)處置不當(dāng)都有可能給公共環(huán)境造成廣泛且難以彌補(bǔ)的損失。但因違法成本低、利潤(rùn)高，近年來涉醫(yī)療廢物環(huán)境污染案件在全國(guó)各地涌現(xiàn)。這暴露出醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在醫(yī)療垃圾管理、處置方面的漏洞以及環(huán)保行政部門在醫(yī)療廢物處置的多個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)督管理缺位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年來，我國(guó)涉醫(yī)療廢物污染環(huán)境案件中刑事案件約占50.7%,民事案件約占30.2%,行政案件僅占19.1%[2]。相較于個(gè)人和社會(huì)組織而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)安全的監(jiān)管職能且有國(guó)家強(qiáng)制力支撐。加強(qiáng)行政監(jiān)管是解決醫(yī)療廢物污染環(huán)境問題的重中之重。

然而從司法實(shí)踐來看行政訴訟占比少，可知治理非法處置醫(yī)療廢物環(huán)境污染的問題，往往重視的是個(gè)人責(zé)任的追究，卻忽視行政監(jiān)管對(duì)于遏制此類污染的關(guān)鍵性作用。本文將研究視角聚焦于行政司法領(lǐng)域，通過裁判文書的研究分析，發(fā)現(xiàn)醫(yī)療廢物行政監(jiān)管中存在的問題并探尋解決之策。

2 醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政訴訟二元路徑的實(shí)證考察

本文資料主要來源于北大法寶，以“醫(yī)療廢物”“醫(yī)療垃圾”為關(guān)鍵字，以“案由：行政”“專題：環(huán)境保護(hù)”為基本限定條件，進(jìn)行全文檢索，檢索出212份裁判文書，經(jīng)篩選，剔除重復(fù)的文書，共獲得涉醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政訴的193份訟裁判文書。其中165份涉普通行政訴訟,28份屬于行政公益訴訟。

2.1 醫(yī)療廢物環(huán)境污染普通行政訴訟的實(shí)證分析

2.1.1 醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政案件遍布全國(guó) 經(jīng)統(tǒng)計(jì)，涉醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政案件遍布全國(guó)26個(gè)省份。位居第一、二位的山東省和湖北省的涉案數(shù)也僅17～18件，其余省份的案件數(shù)在3～7件之間，案件的地區(qū)分布較平均(圖1)?？梢?，醫(yī)療廢物環(huán)境行政糾紛與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無明顯相關(guān)性。原因可能是醫(yī)療廢物處置規(guī)范上存在缺陷，且醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)于規(guī)范醫(yī)療廢物處置普遍不夠重視，導(dǎo)致各地醫(yī)療廢物環(huán)境污染事件頻發(fā)，相應(yīng)的環(huán)境行政訴訟隨之產(chǎn)生。

圖1 2008 年—2021年醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政案件地區(qū)分布

2.1.2 醫(yī)療廢物行政糾紛案件數(shù)量猛增 截止至統(tǒng)計(jì)時(shí)，2017年的環(huán)境行政訴訟案件數(shù)量較2016年翻了一番，近三年呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)(圖2)。在黨的十九大將美麗中國(guó)寫入了社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，加大環(huán)境維權(quán)與治理的司法強(qiáng)度的背景下，2016年湖南省高院率先對(duì)全國(guó)首例非法處置醫(yī)療廢物案進(jìn)行裁判，使人們認(rèn)識(shí)到醫(yī)療廢物的非法加工利用、傾倒填埋等不當(dāng)處置方式對(duì)大氣、水資源、土壤等生態(tài)環(huán)境要素產(chǎn)生不利影響，從而加強(qiáng)了行政主體在批準(zhǔn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立、監(jiān)管醫(yī)療廢物處置公司運(yùn)轉(zhuǎn)等與醫(yī)療廢物相關(guān)的處置行為的合法性審查。

圖2 2008年—2021年案件審理年份

2.1.3 行政監(jiān)管主體不統(tǒng)一 行政訴訟中被告稱謂五花八門，有衛(wèi)生局、衛(wèi)生與計(jì)劃生育局、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、衛(wèi)生健康局以及衛(wèi)生與健康委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境局、環(huán)保局、環(huán)保廳。上述名稱是不同時(shí)期的行政主體職能變更的結(jié)果，也暴露我國(guó)醫(yī)療廢物監(jiān)管實(shí)踐中存在的行政管理主體不統(tǒng)一，各主體間的職權(quán)重疊的弊病。以涉案最多的衛(wèi)生健康部門和環(huán)保部門為例，兩者均有對(duì)于非法處置醫(yī)療廢物的行為的行政處罰權(quán)，但同一違法行為由多個(gè)部門負(fù)責(zé)處罰，不免產(chǎn)生過度執(zhí)法、重復(fù)處罰的憂慮(表1)。

表1 主要行政部門涉訴行政行為 n(%)

2.1.4 涉訴醫(yī)療廢物處置主體多元 我國(guó)推行醫(yī)療廢物分類收集、集中處置制度。處置醫(yī)療廢物需具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)。數(shù)據(jù)顯示，違法處置醫(yī)療廢物行為的行政相對(duì)人共有13種，占比較大的主要有基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(包括衛(wèi)生院、衛(wèi)生所、衛(wèi)生室，合計(jì)占比21.0%)、醫(yī)療廢物處置公司(占比23.2%)、公立綜合醫(yī)院(占比19.1%)、私營(yíng)醫(yī)院(占比12.7%)。

2.2 醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政公益訴訟的實(shí)證分析

在193份環(huán)境行政訴訟案件中，只有28件是由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，占比僅為15%。行政公益訴訟是維護(hù)公共生態(tài)利益的重要武器，但其較低的適用率說明在醫(yī)療廢物處置領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管治理行為受到司法監(jiān)督的不足與隱憂。

2.2.1 檢察機(jī)關(guān)是唯一的起訴主體 行政公益訴訟的顯著特征是起訴主體單一，即全部的行政公益訴訟案件均由檢察院起訴。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟唯一起訴主體體現(xiàn)了社會(huì)公共利益保護(hù)的國(guó)家內(nèi)在化趨勢(shì)[3]。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，將公民排除在行政公益訴訟之外，抑制了公民監(jiān)督行政權(quán)保護(hù)環(huán)境公益的意愿，也減少了公益訴訟案件的來源，難以實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟制度的社會(huì)效益。

2.2.2 行政機(jī)關(guān)全面敗訴且無一上訴 醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)“是否全面履職”成為爭(zhēng)訟焦點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，案件全都以行政機(jī)關(guān)的敗訴告終。且一審敗訴后行政機(jī)關(guān)無一上訴。這顯然打破了訴訟理論中兩造“各有勝負(fù)”的經(jīng)驗(yàn)法則。

敗訴理由主要是行政機(jī)關(guān)未能按照檢察建議履職，具體表現(xiàn)為：未在履職期限內(nèi)完成整改、未按照檢察建議要求整改、整改不徹底等。但在不少案例中，行政機(jī)關(guān)反映未能按照檢察建議履職屬于“客觀不能”。通過總結(jié)歸納，行政機(jī)關(guān)的答辯理由有：①檢察機(jī)關(guān)限定的整改時(shí)間過短，行政機(jī)關(guān)已積極履職但無法在檢察建議期限內(nèi)完成工作。有些地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)購(gòu)置醫(yī)療廢物處理設(shè)備屬于政府采購(gòu)內(nèi)容，且涉及設(shè)施的后續(xù)維護(hù)與管理，需組織進(jìn)行招投標(biāo)、合同商務(wù)談判等工作，所需時(shí)間周期較長(zhǎng)[4]。還有些地方各衛(wèi)生院沒有專門的廢水處理設(shè)施，是歷史遺留問題，涉及場(chǎng)地、資金等一系列問題需要論證處理，絕非一朝一夕就能解決的[5]。②醫(yī)療廢物處置問題復(fù)雜，被告行政機(jī)關(guān)的履職需其他部門的履職加以配合。其他部門的拖延導(dǎo)致本機(jī)關(guān)無法完成整改任務(wù)。③被訴行政機(jī)關(guān)的人員配備、執(zhí)法資源少，而轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)多，工作量大，因此未能在檢察建議期限內(nèi)全面履職[6]。④被告行政單位沒有監(jiān)管醫(yī)療廢物處置的職責(zé)，不是該行政公益訴訟的合理被告。如雙遼市人民檢察院訴雙遼市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政公益訴訟案中，雙遼市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局便沒有監(jiān)管醫(yī)療廢物處置的法定職責(zé)，也沒有政府授權(quán)，因此不構(gòu)成行政不作為[7]。⑤行政機(jī)關(guān)完全履職受到自然條件限制。如赫章縣可樂彝族苗族鄉(xiāng)人民政府認(rèn)為，“將生活垃圾和醫(yī)療垃圾傾倒在新民村多宣組河灘上”是無奈之舉，因?yàn)榭蓸粪l(xiāng)屬于國(guó)家文物保護(hù)區(qū)，受地理水文的限制，在轄區(qū)內(nèi)無法選擇一個(gè)符合標(biāo)準(zhǔn)的垃圾處理點(diǎn)[8]。

行政機(jī)關(guān)的“未完全履職”原因是多方面的，由于客觀原因未能在指定期限內(nèi)完成的情況不在少數(shù)。實(shí)踐中法院忽視其中的微觀因素，將敗訴的不利后果完全由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不免有裁判“一邊倒”之嫌。

2.2.3 訴前程序具體操作規(guī)范不統(tǒng)一 統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，只有2份案例中檢察院發(fā)出2次檢察建議，行政機(jī)關(guān)履職仍不達(dá)標(biāo)后才向法院提起環(huán)境公益訴訟，其余26份案例中檢察院在提起公益訴訟前均只發(fā)出1次檢察建議。發(fā)出檢察建議后提起公益訴訟的期限至少為3個(gè)月，最長(zhǎng)達(dá)3年，其中以半年和一年居多。在履行標(biāo)準(zhǔn)上，檢察建議的詳略也不盡相同。以醫(yī)療廢水處置的行政公益訴訟為例，有的檢察院的檢察建議較為籠統(tǒng)，僅要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)“對(duì)衛(wèi)生院直接排放醫(yī)療污水的違法行為依法全面履行監(jiān)管職責(zé)”[9]，而有的檢察建議則明確了諸如制定過渡性處置方案、監(jiān)督醫(yī)療污水凈化處理設(shè)施的建設(shè)、對(duì)逾期不整改、排放未達(dá)標(biāo)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰等履職要求[10]。行政訴訟法的修改與《檢察建議工作規(guī)定》中均提及訴前程序，但都只做了原則性的規(guī)定，缺乏法定的操作流程，導(dǎo)致訴前程序與訴訟程序的銜接不暢，不利于及時(shí)恢復(fù)生態(tài)。

3 對(duì)醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政監(jiān)管實(shí)踐的反思

3.1 醫(yī)療廢物處置監(jiān)管的法律制度尚需修改和完善

3.1.1 行政監(jiān)管與市場(chǎng)自行調(diào)控分界存在立法空白 不同性質(zhì)的醫(yī)療廢物處置主體面臨的困難各有其特殊性。對(duì)于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)而言，其面臨的問題主要是，由于等級(jí)較低，缺乏專門的政府財(cái)政資金補(bǔ)助醫(yī)療廢物處置費(fèi)用，沒有資金保障醫(yī)療廢物處理設(shè)施的投入與建設(shè)[11]。為了節(jié)省開支，將醫(yī)療污水直接排入城市生活污水管道，將針管、輸液包裝等醫(yī)療固體廢棄物未經(jīng)消毒直接填埋的情況在偏僻的鄉(xiāng)村衛(wèi)生室并不鮮見。

而醫(yī)療廢物處置公司的違法行為，則多源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利性。許多涉訴的醫(yī)療廢物處置公司為節(jié)省醫(yī)療廢物處置成本，即使設(shè)備陳舊不符合醫(yī)療廢物處置條件，仍繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，成噸的醫(yī)療廢渣、醫(yī)療廢水達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)便對(duì)外排放；再者，在醫(yī)療廢物處置過程中，不僅要關(guān)注技術(shù)手段的專業(yè)性，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)重視處置機(jī)構(gòu)專業(yè)資質(zhì)的具備[12]。大多數(shù)地方政府都采用招標(biāo)投標(biāo)方式引入醫(yī)療廢物處置企業(yè)，而有些醫(yī)療廢物處置公司為獲得經(jīng)營(yíng)許可偽造處置資質(zhì)參加競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后又未能合規(guī)處置醫(yī)療廢物，必然會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。

而公立綜合醫(yī)院相較于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的處置經(jīng)費(fèi)問題，其內(nèi)部缺乏醫(yī)療廢物處置監(jiān)管機(jī)制的問題更加突出。從本次案例統(tǒng)計(jì)看來，公立綜合醫(yī)院在醫(yī)療廢物環(huán)境行政訴訟中的涉訴率占比19%，其中不乏中山大學(xué)腫瘤防治中心高級(jí)別的醫(yī)療單位，后者因醫(yī)療廢水處置不達(dá)標(biāo)被處以70萬的天價(jià)罰款[13]。這些事實(shí)都暴露出我國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部醫(yī)療廢物處置行為監(jiān)管機(jī)制的缺失。而醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為醫(yī)療廢物產(chǎn)生的源頭，其處置醫(yī)療廢物的任意性不僅會(huì)以隱秘的方式污染環(huán)境，更可能使醫(yī)療廢物經(jīng)過倒賣、加工各種塑料制品，流入市場(chǎng)，滲透進(jìn)千家萬戶，成為傳播病毒和細(xì)菌的重要污染源和醫(yī)療廢物黑色產(chǎn)業(yè)鏈的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

針對(duì)以上不同主體不當(dāng)處置醫(yī)療廢物的行為，在《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》中行政部門具體應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)哪部分、市場(chǎng)需要自行調(diào)配哪部分，并沒有詳細(xì)的規(guī)定，因此極易出現(xiàn)因監(jiān)管空白而出現(xiàn)處置亂象的情況發(fā)生。

3.1.2 疾病和污染防治的行政管理權(quán)分離的制度設(shè)計(jì)不科學(xué) 我國(guó)將醫(yī)療廢物管理過程中的疾病防治和污染防治分而治之。依據(jù)《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》第三十四條至三十六條的規(guī)定，醫(yī)療廢物處置中的疾病防治工作和衛(wèi)生防護(hù)等情況是由衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)，而醫(yī)療廢物處置中的環(huán)境污染防治工作則是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)。但對(duì)于如何監(jiān)管、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、監(jiān)管沖突卻沒有進(jìn)一步具體規(guī)定。事實(shí)上，對(duì)醫(yī)療廢物的監(jiān)管應(yīng)貫穿在收集、貯存、運(yùn)輸、處置每個(gè)階段。這種制度設(shè)計(jì)使得各部門對(duì)醫(yī)療廢物管理的各個(gè)階段似乎都有權(quán)監(jiān)管，但又難以完全監(jiān)管，環(huán)境處于極大污染風(fēng)險(xiǎn)之中。

3.1.3 醫(yī)療廢物處置監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性不足 不同的行政規(guī)章對(duì)同一醫(yī)療廢物處置違法行為進(jìn)行重復(fù)性規(guī)定，極易造成執(zhí)法混亂。比如，對(duì)于違法排放醫(yī)院污水的行為，《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》第四十八條將處罰權(quán)交給城市管理行政部門，而《醫(yī)療廢物管理行政處罰辦法》第七條則規(guī)定該違法行為由衛(wèi)生健康行政部門負(fù)責(zé)處理。這不僅會(huì)因重復(fù)監(jiān)管造成行政資源浪費(fèi)，因重復(fù)性規(guī)定造成司法判決依據(jù)不統(tǒng)一，也更可能因職權(quán)沖突導(dǎo)致“三個(gè)和尚沒水喝”的懶政怠政現(xiàn)象。

3.2 行政公益訴訟制度具體制度設(shè)計(jì)尚需商榷

3.2.1 起訴主體資格過于單一 將檢察院設(shè)為環(huán)境公益行政訴訟的唯一適格主體值得商榷。首先，公益訴訟突破傳統(tǒng)理論對(duì)原告資格的限制目的在于最大程度地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。然而，現(xiàn)行的行政公益訴訟制度只確認(rèn)了檢察院的起訴地位，這無疑打擊了社會(huì)力量參與環(huán)境監(jiān)督的積極性。

其次，將其他適合的起訴主體排除在外不利于將環(huán)境權(quán)真正落實(shí)為實(shí)體權(quán)利。依照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定:“任何人享有在良好的環(huán)境下生存的權(quán)利”；而對(duì)于檢察院不履行起訴職能時(shí)公民的環(huán)境權(quán)該如何救濟(jì)，立法上卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。從法理上講,權(quán)利只有被賦予法律上的救濟(jì)手段,才能得到切實(shí)的保障[14]。申言之，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)怠于履行起訴職能時(shí)，公民沒有相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑，則環(huán)境權(quán)就只是立法上的概念。因此，要使環(huán)境權(quán)由公民的應(yīng)有權(quán)利真正落實(shí)為實(shí)體權(quán)利，它還應(yīng)具有可訴性。

最后，一元訴訟主體的制度設(shè)計(jì)亦阻礙了行政公益訴訟本身的發(fā)展。我國(guó)憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，有權(quán)監(jiān)督行政行為的實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)作為“最高法律秩序的代表者”和訴訟原告的“雙重身份”無疑會(huì)打破訴訟雙方的平等對(duì)抗。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中常常過于強(qiáng)勢(shì)，混淆了行政監(jiān)督職能和訴訟職能，這一點(diǎn)從本次實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)的第二個(gè)特點(diǎn)“行政機(jī)關(guān)全面敗訴”得到了印證。如果過度強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的特殊身份，不認(rèn)同其訴訟原告資格，就意味著對(duì)現(xiàn)行訴訟制度體系的根本改變[15]。在公眾的眼里,行政公益訴訟更像是兩個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)“權(quán)力的對(duì)抗”，而“公益”性質(zhì)則相對(duì)淡化了。而頻繁的敗訴也易打擊行政機(jī)關(guān)履職的積極性，使得環(huán)境公益訴訟制度落空。

3.2.2 訴前程序過于粗疏 檢察建議本質(zhì)上是一種程序性行為，作為行政公益訴訟的前置程序，最根本的目的是督促行政機(jī)關(guān)采取一定的行為制止侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為繼續(xù)發(fā)生[16]。但無論是2018年12月25日最高檢發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》還是《兩高關(guān)于檢查公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》檢察院發(fā)出檢察建議以幾次為限、發(fā)出檢察建議后行政機(jī)關(guān)多久沒有回復(fù)可以提起公益訴訟、環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否履職到位的具體認(rèn)定程序等問題均沒有具體規(guī)定。導(dǎo)致實(shí)踐中檢察建議的使用較為混亂，監(jiān)督功能大為削弱。

3.2.3 對(duì)醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政訴訟二元路徑的思辯

現(xiàn)階段我國(guó)將行政公益訴訟定位是代表國(guó)家意志的“特別訴訟”。行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟的差異促使筆者在本次研究中采用分類研究的方法。但研究中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟在實(shí)踐中并未很好地發(fā)揮監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行的功能。筆者認(rèn)為醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政公益訴訟實(shí)踐中的混亂源于理論認(rèn)識(shí)上的迷霧。

學(xué)術(shù)界對(duì)于環(huán)境公益訴訟是否是完全獨(dú)立于行政訴訟和民事訴訟的新的訴訟類型存在激烈爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為在理論和立法上都為行政公益訴訟“另起爐灶”的做法，使得行政公益訴訟和行政訴訟之間訴訟流程、原告資格、主體地位等方面銜接困難重重，反而讓司法面臨尷尬。環(huán)境行政訴訟以“民告官”的方式實(shí)現(xiàn)私權(quán)監(jiān)督公權(quán)。而行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力源于公民的讓渡，行政公益訴訟的基本功能也是對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。公權(quán)力的來源與其基本功能決定了行政公益訴訟主體間的關(guān)系性質(zhì)仍符合行政訴訟的基本屬性——私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督，而非公權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督。因此，將行政公益訴訟視為行政訴訟法下的子制度不存在理論障礙。如此，行政公益訴訟參照傳統(tǒng)行政訴訟確定訴訟主體資格、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位等司法實(shí)踐問題也可迎刃而解。

4 我國(guó)醫(yī)療廢物環(huán)境污染行政訴訟及配套制度的構(gòu)建與完善

4.1 完善行政公益訴訟制度

為發(fā)揮司法權(quán)對(duì)行政環(huán)境治理權(quán)的監(jiān)督功能，環(huán)境公益訴訟制度本身應(yīng)加以完善。

4.1.1 擴(kuò)大起訴主體資格 我國(guó)將檢察院確立為行政公益訴訟的唯一適格主體，有利于確保環(huán)境公益訴訟的專業(yè)化，但不利于公民環(huán)境權(quán)由應(yīng)有權(quán)利向?qū)嶓w權(quán)利轉(zhuǎn)換。在實(shí)踐中給檢察院造成過重的工作負(fù)擔(dān)，若檢察院沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染線索，則公共環(huán)境就處于持續(xù)被侵害的狀態(tài)。鑒此，我國(guó)可以借鑒西方的利害關(guān)系學(xué)說，將行政公益訴訟的主體擴(kuò)大到環(huán)保公益組織和符合特定要求的個(gè)人。公益組織作為行政公益訴訟的原告的合理性在于它能在一定范圍內(nèi)整合公民的利益訴求和意愿；擁有一定的人力和財(cái)力資源，具備基本的調(diào)查取證能力，能夠承擔(dān)行政公益訴訟的成本；同時(shí)，公益組織作為原告，能夠避免當(dāng)事人過多和公民濫訴的現(xiàn)象。國(guó)家可以通過行政許可的方式授予專業(yè)知識(shí)過硬、有良好職業(yè)道德和和強(qiáng)烈公益心的律師以“公益律師”身份，賦予他們行政公益訴訟原告資格。

4.1.2 延長(zhǎng)履職期限 實(shí)證研究反映出，兩個(gè)月的履職期限對(duì)部分醫(yī)療廢物污染案件而言過短，忽略了諸多制約行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)的客觀因素，如氣候、水文、地形等自然條件，多部門協(xié)調(diào)工作所需的必要時(shí)間，環(huán)保部門的人力、資金、設(shè)備條件，以及醫(yī)療廢物污染問題的專業(yè)性、復(fù)雜性等。鑒此，建議在醫(yī)療廢物環(huán)境污染領(lǐng)域引入專家輔助人制度，采取履職期限階梯制。一般情況2個(gè)月，根據(jù)環(huán)境整改難度可適當(dāng)延長(zhǎng)。專家輔助人可對(duì)具體履職時(shí)間提出專業(yè)建議。

4.1.3 明確履職標(biāo)準(zhǔn) 研究發(fā)現(xiàn)訴前檢察建議的主要問題是，訴前檢察建議細(xì)致程度不同、執(zhí)行的可行性過小。原因是國(guó)內(nèi)的行政公益訴訟制度缺乏具體的立法條例，造成法律法規(guī)不健全，訴前檢察建議的運(yùn)行缺少了實(shí)際的指導(dǎo)[17]。對(duì)此，一是，要完善落實(shí)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)人員的交流與溝通機(jī)制。人員交流機(jī)制可盡快解決檢察機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)水平不高的問題，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)專業(yè)能力建設(shè)。二是，建議在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置醫(yī)療廢物污染環(huán)境評(píng)估委員會(huì)。由專家輔助人對(duì)遭遇的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其問題進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估并提出建議，以細(xì)化檢察建議內(nèi)容，提高檢查建議的針對(duì)性和可行性。

4.2 完善醫(yī)療廢物處置行政監(jiān)管制度

4.2.1 整合醫(yī)療廢物污染防治的行政管理權(quán) 鑒于醫(yī)療廢物處置的專業(yè)性，建議設(shè)立專門的醫(yī)療廢物處置監(jiān)管部門。通過相關(guān)立法，將醫(yī)療廢物的執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)從衛(wèi)生健康行政主管部門分離出來；設(shè)置專門的執(zhí)法人員編制，招收具有環(huán)境法學(xué)、公共衛(wèi)生知識(shí)背景的復(fù)合型人才，確保醫(yī)療廢物處置監(jiān)管行之有效；設(shè)立用于處置醫(yī)療費(fèi)的專門財(cái)政款項(xiàng)，保證地方醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)處置醫(yī)療廢物的資金支持。將醫(yī)療廢物的監(jiān)管職權(quán)從其他污染類型的監(jiān)管職權(quán)中獨(dú)立出來，明晰了部門的權(quán)限和職責(zé)，提高監(jiān)管效率；明確了醫(yī)療廢物污染監(jiān)管的行政主體，避免檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)醫(yī)療廢物污染現(xiàn)象發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)以“無法定監(jiān)管職責(zé)”為由怠于規(guī)制污染行為，而使公共環(huán)境處于持續(xù)受侵害狀態(tài)。

4.2.2 修訂完善行政監(jiān)管法律依據(jù) 現(xiàn)行醫(yī)療廢物管理法律制度主要問題是：①《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》將疾病和污染防治的行政管理權(quán)分離，不符合醫(yī)療廢物污染風(fēng)險(xiǎn)管控要求。其次，不同行政規(guī)對(duì)同一醫(yī)療廢物處置違法行為進(jìn)行重復(fù)性規(guī)定，導(dǎo)致行政監(jiān)管主體不清，出現(xiàn)互相推諉的情形。②行政監(jiān)管和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的界限并無詳細(xì)的規(guī)定，行政監(jiān)管職權(quán)的邊界模糊。對(duì)此，建議在立法上賦予專門的醫(yī)療廢物處置監(jiān)管部門以行政管理權(quán)，并明晰其職權(quán)范圍。在法律條文中還應(yīng)明確各級(jí)部門間的各自職責(zé)范圍，以實(shí)現(xiàn)部門實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)合作。同時(shí)，進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，使其他部門可及時(shí)監(jiān)督和制衡。

4.2.3 醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管體制制度化 俗話說治標(biāo)先治本，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是醫(yī)療廢物產(chǎn)生的源頭。不少醫(yī)療機(jī)構(gòu)上線了醫(yī)療廢物信息系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療廢物從產(chǎn)生到消毒毀形全過程追溯閉環(huán)管理[18]。技術(shù)上的監(jiān)管加以重視，行政上的監(jiān)管也不容忽視。建立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制也尤為重要。筆者認(rèn)為各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以成立獨(dú)立的部門，由專門人員對(duì)醫(yī)療廢物的收集、暫時(shí)性存儲(chǔ)等流程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，同時(shí)，確定醫(yī)療廢物集中處置工作監(jiān)管的首要負(fù)責(zé)人，由其統(tǒng)籌醫(yī)療廢物處置工作，確保醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部的有序性。在資金允許的情況下，還可以設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，最大程度地調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員規(guī)范處置醫(yī)療廢物的積極性。

4.3 建立醫(yī)療廢物風(fēng)險(xiǎn)基金制度

醫(yī)療廢物病毒性和高傳染性的物理特征使得其具有極強(qiáng)的環(huán)境破壞力，在儲(chǔ)存、運(yùn)輸、處置任一環(huán)節(jié)處理不當(dāng)便極易對(duì)環(huán)境造成難以修復(fù)的污染事故。這就要求建立科學(xué)高效的醫(yī)療廢物應(yīng)急處置管理機(jī)制，及時(shí)治理醫(yī)療垃圾造成的環(huán)境污染，防止污染范圍擴(kuò)大和污染物質(zhì)復(fù)雜化，實(shí)現(xiàn)危害最小化。但在實(shí)踐中因監(jiān)管制度尚不完善，相關(guān)主體權(quán)責(zé)不清，部分行政相對(duì)人對(duì)行政監(jiān)管及行政處罰的合法性、合理性存在質(zhì)疑，雙方爭(zhēng)訟期間污染行為得不到有效制止，醫(yī)療廢物擱置，公共環(huán)境利益處于持續(xù)受侵害狀態(tài)。對(duì)于此種情況，我國(guó)可效仿美國(guó)建立風(fēng)險(xiǎn)基金制度，當(dāng)發(fā)生醫(yī)療廢物污染事故而責(zé)任主體不明或責(zé)任主體無力承擔(dān)污染治理費(fèi)用時(shí)，由政府劃撥風(fēng)險(xiǎn)基金來組織清理環(huán)境污染。針對(duì)責(zé)任主體不明的情況，政府可以在責(zé)任主體明確后要求其支付清理費(fèi)用。如果責(zé)任主體明確但其無力承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，則在其獲得財(cái)產(chǎn)后政府有權(quán)優(yōu)先劃撥。該項(xiàng)制度的建立可以妥善解決醫(yī)療廢物處理不能的問題，將環(huán)境損害和治理成本降到最低。

5 結(jié)語(yǔ)

醫(yī)療廢物致環(huán)境污染案件頻發(fā)，歸根到底在于監(jiān)管制度尚有缺陷。內(nèi)部歸因，醫(yī)療廢物處置監(jiān)管制度設(shè)計(jì)不合理，相關(guān)法律法規(guī)之間存在重復(fù)性規(guī)定，行政監(jiān)管與市場(chǎng)自行調(diào)控分界存在立法空白等問題使得醫(yī)療廢物處置的監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)不明確。這一方面導(dǎo)致醫(yī)療廢物處置行為的行政規(guī)制不足，另一方面則使檢察院難以確定行政公益訴訟的適格被告，行政公益維護(hù)公益的效能未能充分實(shí)現(xiàn)。而外部歸因，我國(guó)的行政公益訴訟制度尚處于摸索階段，部分制度設(shè)計(jì)爭(zhēng)議四起，許多細(xì)節(jié)誠(chéng)待完善。只有內(nèi)外制度齊頭并進(jìn)，相輔相成，才能真正實(shí)現(xiàn)醫(yī)療廢物處置的有效監(jiān)管。最后，監(jiān)管不是目的，生態(tài)修復(fù)才是根本。以醫(yī)療廢物風(fēng)險(xiǎn)基金制度兜底，在責(zé)任主體不明確、無力或不愿承擔(dān)管理污染的費(fèi)用時(shí)，及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境，將環(huán)境損害后果降到最小，還給人們一個(gè)潔凈的生存空間。