雙向嵌入：社會組織參與社區(qū)警務路徑研究

李田瑞，張 楠

（1.中國人民公安大學，北京 100038；2.陜西警官職業(yè)學院，陜西 西安 710021）

我國社區(qū)警務戰(zhàn)略自全面實施以來，有效提升了社區(qū)居民安全感，進一步鞏固了基層社會治理工作，為推進平安中國、法治中國建設發(fā)揮了重要作用。社區(qū)警務本質(zhì)上是公安機關通過激發(fā)社區(qū)各種力量，實現(xiàn)多元主體協(xié)同維護社區(qū)治安的活動，因此有效調(diào)動社區(qū)力量是社區(qū)警務的關鍵。但同時我們也應該看到，目前在推進社區(qū)警務戰(zhàn)略進程中，還存在參與主體少、警民互動效率低、居民參與積極性不高等問題，這些問題嚴重阻礙了社區(qū)警務治理水平的提高。

十九大以來，伴隨著黨中央對基層治理規(guī)律的認識深化，國家與社會的良性互動日益增多，客觀上提供了檢視基層社會治理的經(jīng)驗樣板。其中社會組織正以有別于國家權力規(guī)劃的模式參與基層社會治理，通過“雙向嵌入”激活多元參與，形塑有效治理。[1]本文受此啟發(fā)意在探求社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的參與模式，并就其可行性、運行機理和參與路徑進行初步探索。

一、研究問題闡釋

社會組織“雙向嵌入”作為一種引入社區(qū)警務的組織技術，首先應對行為主體“社會組織”和行為模式“雙向嵌入”進行概念界定和分析，意在整合當前研究成果，明確研究范圍。

（一）“社會組織”的概念辨析

通過梳理已有資料，當前學界普遍將“社會組織” 的概念界定為介于國家—政府體系和市場—企業(yè)體系之間，由公民自愿組成的，具有非政府性、非營利性和社會性特征的各種組織形式。[2]24-25社會組織自身具有性質(zhì)、功能和范圍上的多元化特征，這極易導致人們對這類組織概念的差異性認識。下面筆者嘗試對幾種易混淆概念進行初步區(qū)分與界定：

1.社會組織與民間組織。兩者所蘊含的價值取向不同，社會組織是一個與政府、企業(yè)組織相對應的概念，它的價值取向是國家、市場和社會的三方分離；而民間組織則是一個與政府組織相對應的概念，它體現(xiàn)了傳統(tǒng)國家政治秩序“官民二分”的特征。[2]26-29

2.社會組織與社會團體。兩者在所屬范圍上不同，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會等類別的非營利性組織。

3.社會組織與非政府組織。兩者的側重點不同，非政府組織是舶來詞，與社會組織相比明顯強調(diào)的是組織的非官方性，而社會組織強調(diào)的是社會性。

通過以上分析比較，筆者認為，“社會組織”較之其他概念，更符合社會治理的改革取向和公民民主意識增強的趨勢，與本文立意最為貼合。同時考慮到國家認同、責任承擔、專業(yè)能力等多重因素，本文研究對象主要指在登記管理機關登記的法人社會組織。

（二）“雙向嵌入”的概念探析

“雙向嵌入” 是基于嵌入性理論提出的概念，近些年來在諸多領域得到廣泛應用。嵌入性理論最先在卡爾·波蘭尼的著作《大轉型：我們時代的政治經(jīng)濟起源》中提出，用來表達和分析經(jīng)濟行為與社會關系之間的關聯(lián)。馬克·格蘭諾維特將“嵌入”的概念具體化，把“嵌入”解構為關系性嵌入和結構性嵌入兩種形式，他認為“人們所研究的各種組織及其組織行為都受到社會關系的制約”。[3]目前該理論已成為社會學、經(jīng)濟學等領域的重要理論工具。

筆者在知網(wǎng)上以“雙向嵌入”為關鍵詞共檢索到56 篇相關論文，其中與“基層治理”相關的有13篇，與“社會組織”相關的有8 篇。例如：張緊跟以南海義工聯(lián)為例，分析其“雙向嵌入”國家與社會對其自主性的影響；[4]劉芳等學者以煙臺市某社區(qū)為例，對城市社區(qū)雙向嵌入式協(xié)同治理進行了研究。[5]本文基于社會組織參與基層社會治理的實踐經(jīng)驗，認為“雙向嵌入”指的是：社會組織在國家與社會互動關系中發(fā)揮雙向深度融合作用的新型參與模式。將此概念放置于社區(qū)警務場域中理解，其具體含義是指社會組織在法定界域內(nèi)參與社區(qū)警務，開展雙向融合工作，既承接基層政府的目的和意志，能動的獲取行政性資源和合法性認可；又充分發(fā)揮專業(yè)能力，增加與社區(qū)居民的情感聯(lián)結，助力公安機關與社區(qū)居民重建聯(lián)系。這種自上而下和自下而上的循環(huán)支持實現(xiàn)了制度場域的相對平衡，使得社會組織既贏得行政信任，又取得群眾支持。這種“雙向嵌入”本質(zhì)特征是互惠性的“警民共同體”，具有某種意義上的“雙向借力”的特點，追求的是平等、共贏的目標。

二、社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的可行性分析

（一）國家與社會互塑的理論邏輯

國家與社會之關系問題，歷來就存在“社會中心論”和“國家中心論”的二元對立，進入20 世紀90 年代以來，國家與社會間復雜的互動關系引發(fā)學術界的重新思考。在雙向嵌入視角下，國家與社會的互動是這樣一種狀態(tài)：國家運用多元策略將目標和意志嵌入到社會空間，社會在需求表達過程中對國家實施反向嵌入作用，最終實現(xiàn)雙方力量共同增強。這種狀態(tài)得以持續(xù)存在的原因是國家與社會之間存在互塑的邏輯：一方面，國家治理現(xiàn)代化要求擴展服務內(nèi)容，推進社會參與，回應民眾異質(zhì)性、多方位的需求；另一方面，公眾需要反饋主體意愿的渠道，從而使國家政策的制定更符合民意。[6]因此，國家與社會之間應是一種“你中有我，我中有你”的互嵌關系。

然而國家與社會的互動是一套龐雜的體系，宏觀的制度設計難以周全考慮微觀的互動行為，存在著國家“勞而無功”、公眾“欲訴無門”的狀況，二者之間缺乏協(xié)作的紐帶。伊文斯認為國家在保持自主性的同時，可以通過由制度化渠道和社會網(wǎng)絡共同構建的中介途徑與社會群體相關聯(lián)，從而“嵌入”于社會之中。[7]這為社會組織作為有效中介參與基層社會治理提供了理論可能。通過社會組織上下交互、雙向傳遞的中介作用，國家與社會在微觀層面實現(xiàn)有效互動。這種良性互動一方面能提高社會滿意度，激活社會參與的熱情；另一方面能減少行政力量運行的阻礙和消耗，為實現(xiàn)長效治理提供可持續(xù)路徑。

（二）社會組織的自身優(yōu)勢

黨的十九屆四中全會提出：“發(fā)揮群團組織、社會組織作用……實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎?！痹凇半p向嵌入”視角下，社會組織參與社區(qū)警務具有以下優(yōu)勢：

1.群眾動員優(yōu)勢。群眾動員優(yōu)勢是社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的基礎。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，社會組織源于基層，長在民間，能夠較為深入地了解社區(qū)居民的實際需求，與居民達成意愿共識，因而能夠較好地凝聚社區(qū)力量參與社區(qū)警務工作,實現(xiàn)“集中力量辦大事” 等行動目標。其次，社會組織植根基層，通過增強與社區(qū)居民的私人聯(lián)系，可有效發(fā)揮情感式動員的作用，增強居民的社區(qū)歸屬感，提高居民的共治意識，有助于源頭化解矛盾，打造有溫度的社區(qū)警務環(huán)境。最后，靈活的體制機制賦予了社會組織敏銳的嗅覺，能夠根據(jù)社區(qū)居民的意愿機動的調(diào)整和創(chuàng)新服務理念，制定個性化的社區(qū)警務產(chǎn)品，滿足多元化訴求，更容易取得社區(qū)居民的信任，增強動員能力。

2.專業(yè)組織優(yōu)勢。專業(yè)組織優(yōu)勢是社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的關鍵。其專業(yè)性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是高效的管理制度。社會組織內(nèi)部管理制度呈現(xiàn)“職責明確、管理規(guī)范、運作順暢、監(jiān)督有力”的組織特點，保證了其較高的工作效率。[8]二是專業(yè)的技術手段。近些年來社會組織在基層社會治理實踐中取得了有力的技術支撐和尖端的人才儲備，針對不同的治理難題能夠及時作出反應。面對社區(qū)警務中治理問題的考察與認定，居民訴求的數(shù)據(jù)分析等諸多工作，社會組織利用專業(yè)鑒定、大數(shù)據(jù)分析等技術優(yōu)勢可以高質(zhì)量完成。

3.橋梁傳遞優(yōu)勢。橋梁傳遞優(yōu)勢是社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的鮮明優(yōu)勢。從公安機關到社區(qū)居民的角度看，社會組織從政府相關部門以及公安機關處獲取相應治理資源，利用專業(yè)治理能力聯(lián)結社區(qū)居民，推行精細化服務；同時將公安政策傳遞給民眾，促進社區(qū)居民和公安機關的相互理解，最終在雙向理性互動的作用下實現(xiàn)矛盾的源頭治理。從社區(qū)居民到公安機關的角度看，社會組織可將社區(qū)居民的訴求以恰當?shù)姆绞絺鬟_給公安機關，讓公安機關聽到民眾的聲音，由此形成的利益表達渠道能夠很大程度上避免社區(qū)警務工作中的“信息孤島”現(xiàn)象。這種上下互通的需求應答，能夠促進群眾參與轉化為慣性生活方式，變被動為主動，化配合為融合。

4.資源整合優(yōu)勢。資源整合優(yōu)勢是社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的有力保障。在社區(qū)警務中，治理資源存在兩方面問題，一方面，公安機關面對日益多元的居民訴求，治理資源較為匱乏；另一方面社區(qū)警務“漏斗式”的工作下放模式使得社區(qū)民警工作任務繁重，治理資源得不到精細化分配，從而導致矛盾激化的惡性循環(huán)。社會組織具有自身機構靈活、程序規(guī)范、涉足公共服務領域廣泛等特性，可有效整合多方資源，為社區(qū)警務注入豐富多元的公共服務。同時，社會組織通過專業(yè)化能力更高效、準確地收集社區(qū)利益訴求，精細化分配治理資源，將矛盾解決在基層，扼殺在萌芽。

三、社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的運作機理及自主性參與困境

（一）社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的運作機理

筆者通過對當前社會組織“雙向嵌入”基層社會治理案例的歸納總結，按照層層深入的實踐邏輯，大致將其運作理路概括為：“組織耦合—服務供給—意識內(nèi)化”三階段，可以以此為經(jīng)驗框架分析社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的運作機理（見圖1）。

圖1 社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的運作機理示圖

1.組織耦合階段。社會組織通過組織耦合獲得入場條件。在社區(qū)警務治理現(xiàn)場，組織耦合體現(xiàn)為治理需求驅動下社會組織與基層公安機關（基層政府了解社區(qū)治安和民意反饋的觸角）、社區(qū)居民自治組織的有機融合。社會組織以承接政府及公安機關意志獲取相關資源，以專業(yè)服務應答居民訴求，從而與雙方建立長效聯(lián)系。其中，社區(qū)治理的迫切需求是組織耦合的重要前提條件，這要求社會組織對社區(qū)警務開展情況做到高度熟悉和持續(xù)追蹤，準確把握公安機關尤其是社區(qū)居民的客觀需求，從而達到搭建關系網(wǎng)絡并扎根于治理的嵌入目標。

2.服務供給階段。社會組織通過組織耦合進入社區(qū)警務現(xiàn)場后，通過貫通對話渠道、發(fā)揮專業(yè)治理能力、提供協(xié)商場域三個方面進行服務供給，從而回應居民需求，獲得社區(qū)認同。

（1）貫通對話渠道。警民互動失語很大程度上源于雙方理念上的差異，社區(qū)民警主要是在公共秩序層面看待問題，居民則是以自身或家庭為中心理解問題，但二者在根本上都是為了維護社區(qū)治安。社會組織需要充分挖掘這種共性，貫通對話渠道，例如，將公安機關的反詐政策轉化為生動的標語：“騙子不高明，專騙財迷人”，與居民切身利益相關往往起到更好的宣傳效果。

（2）發(fā)揮專業(yè)治理能力。并非所有社會組織都有能力進行“嵌入性”活動，社會組織“雙向嵌入”得以持續(xù)推進和不斷深化，關鍵在于自身具備良好的專業(yè)性，如專業(yè)的溝通能力，先進的技術加持，完整的組織架構等。社會組織利用自身專業(yè)性能，提供高效、優(yōu)質(zhì)的便民服務，進一步提高社區(qū)認可度。

（3）提供協(xié)商場域。社會組織代表著一種利益表達渠道和社會整合機制，為社區(qū)警務各方主體提供協(xié)商場域是構成社區(qū)協(xié)商民主所不可或缺的重要手段。當前已有諸多社區(qū)利用信息技術搭建互助便民平臺并取得了較好成效，如建立微信群、公眾號，開發(fā)智能App 等，[9]這為群眾參與和群策群議提供了操作框架，為多元主體之間平等協(xié)商、增進聯(lián)系提供了檢視的直觀場景。

3.意識內(nèi)化階段。在這一階段，社會組織通過意識內(nèi)化深層喚醒社區(qū)居民的參與自覺性。意識內(nèi)化是對組織耦合與服務供給的進一步深化，表現(xiàn)為社區(qū)警務各方主體在參與行為方面的深刻改變，目的是從根本上化解社區(qū)警務中社區(qū)力量動員不足的困境。一方面，社會組織基于認同感建構與公安機關的“類伙伴關系”，促使自身從社區(qū)治理“失靈”的補充者向更加具有主動性的“合作者”轉化，讓雙方在彼此的功能邊界劃分清晰的前提下，協(xié)作打通社區(qū)警務治理堵點，這種意識上的深刻改變?yōu)殡p方的長期合作打下了堅實的基礎。同時制度層面的有效建構，為二者合作關系由意識到落地提供了規(guī)范的操作流程。另一方面，社會組織通過與社區(qū)居民良好互動，如開展社區(qū)治安問題研討會、社區(qū)安全宣傳活動、社區(qū)警務知識問答等，增加私人聯(lián)系，促使雙方交換彼此的社會資源，建立相互信任、相互認同的互動關系網(wǎng)絡，使社區(qū)公眾在互動交流中主動或被動地激活認知模式，無形中實現(xiàn)對社區(qū)公眾認知框架的建構塑造，起到“潤物細無聲”的作用。

社會組織通過 “組織耦合—服務供給—意識內(nèi)化”三個階段，激發(fā)社區(qū)居民的集體認知，重建公安機關與社區(qū)居民的聯(lián)系，將社區(qū)警務參與培養(yǎng)成為居民理性的生活方式。從某種意義上來說，社區(qū)警務治理過程轉化為社區(qū)居民的自我發(fā)展、自我調(diào)整以及自我約束，實現(xiàn)了參與社區(qū)警務的意識“自由”。

（二）社會組織“雙向嵌入”的自主性參與困境

霍普金斯大學的薩拉蒙教授認為在社會組織的諸多特征中，自主性是其主要特征。社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務承接著“國家”和“社會”的雙向壓力，其參與的自主性不可避免地受到抑制。影響其自主性的因素主要有三個：

1.基層政府服務購買機制的影響?；鶎诱畬τ谏鐣M織的服務購買往往圍繞政府需求展開，在社區(qū)警務實踐中，社會組織有可能會成為政府或基層公安機關直接下達任務的機構，最終與社區(qū)需求漸行漸遠，失去原有的自主性。

2.科層化體制滲入的可能。這種體制滲入一方面可以在不增加行政成本的前提下保證政府工作的順利完成，另一方面可以帶給社會組織更多的發(fā)展資源，對于各主體都具有很強的路徑吸引力。但社會組織在體制結構上的科層化趨勢使其逐漸偏離靈活自主的優(yōu)勢，進而降低其公共服務能力。在社區(qū)警務工作中，社會組織在治安資源的獲取和運用上都離不開基層政府和公安機關的支持，在這種長期的合作中，極易形成“政府主導，社會協(xié)助”的發(fā)展理念，在相當程度上會限制社會組織的發(fā)展空間。

3.本土化文化結構的反向形塑危機。在基層社區(qū)，因親疏關系形成的“差序格局”是客觀存在的，熟人社會的“人情”“面子”往往使社會組織出現(xiàn)與本土文化不適應的現(xiàn)象，以致陷入“地域文化”的控制之中。這種被動式入場和依附性關系會對社會組織參與社區(qū)警務相關活動的自主性產(chǎn)生極大影響。

四、社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務的參與路徑構想

（一）構建政府權力資源接納體系

社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務需要基層政府在做好宏觀設計的前提下，構建制度化的扶持接納環(huán)境，給社會組織讓渡自主發(fā)展的空間，逐步釋放社會活力。這其中要注意兩方面的問題，一方面，要進一步加強社會組織項目制運行的制度建設，保證制度的長效施行，給予社會組織足夠的關懷和信心；另一方面，要更多地引入市場競爭機制，嘗試構建一種相對平衡的政社關系，進而有效動員和激發(fā)社會組織在社區(qū)治理中的主動性和專業(yè)勢能。

同時，主管部門在選擇社會組織時應注意避免資源傾斜現(xiàn)象，例如：部門推薦的社會組織往往具有資源獲取優(yōu)先權。有效措施是在充分考量社會組織專業(yè)性的基礎上公開招標，對社會組織的自主性給予充分尊重和積極拓展，在保證政府的適度干預下購買服務。還要建立完善的績效評估考核機制，從政府和公眾兩個維度把握考核標準，內(nèi)容既包括社會組織對治理資源的利用情況，也包括社區(qū)居民對其“嵌入”效果的認可度，這是提高社區(qū)警務建設質(zhì)量的必然要求。

（二）開拓本土資源利用空間

在社區(qū)警務的參與中，能否對本土資源進行合理利用決定了社會組織生命力的強弱?；鶎诱突鶎由鐓^(qū)這兩個“嵌入”客體具有豐厚的本土資源積累，社會組織應考慮從以下幾個方面開拓資源空間：

首先，社會組織應進一步加強與居民自治組織的緊密聯(lián)系。例如：與社區(qū)“互助會”的骨干組建共治議事會、成立社區(qū)志愿者服務隊，依托關系式動員，激活社區(qū)居民的公共意識、參與能力，立足社區(qū)問題促進社區(qū)警務多元主體的良性互動。[10]

其次，社會組織應加強與基層政府黨委的良好合作。例如：充分利用部分社區(qū)民警在社區(qū)兼任黨組織副書記的優(yōu)勢，與其簽訂《平安共建協(xié)議》，用契約的形式來固化雙方在維護社區(qū)平安方面的權利和義務。[11]

再次，還要不斷拓展獲得資源支持的途徑，例如，邀請當?shù)仄髽I(yè)參與公益事業(yè)，倡導熱心企業(yè)對社會組織進行資金支持，提升自身發(fā)展的自主性能力。

最后，社會組織還需要加強對社區(qū)警務工作的本土化參與，即外來組織獲得國家和社會兩方面認同所要做出的適應性改變，但同時應注意避免被本土文化反向牽制，這其中的關鍵是找到組織自身與本土文化的契合點，保持相對自主性。比如：浙江“紅楓義警”的組織名稱既明確表明了組織維護社會治安的性質(zhì)，又順承當?shù)亍俺绶ㄉ辛x、積安向善”的民間傳統(tǒng)，獲得了當?shù)卣兔癖姷囊恢潞迷u，民眾參與熱情極高。[12]

（三）提高專業(yè)能力建設銜接度

社會組織“雙向嵌入”作為一種組織技術雖然具有改善公共服務供給格局的顯著優(yōu)勢，但同時還具有嵌入后實踐效果的環(huán)境差異性。因此，與既有體制更好銜接的專業(yè)能力建設對于推進社會組織“雙向嵌入”社區(qū)警務至關重要。

社會組織專業(yè)治理能力建設需要綜合考慮諸多要素：“雙向嵌入”的時間、地域、環(huán)節(jié)以及策略等。首先，社會組織應細致了解社區(qū)的治理背景，對時空要素進行總體把握，利用專業(yè)的技術加持，發(fā)掘公安機關和社區(qū)居民的需求痛點，如“本外沖突”“設施老化”“服務盲區(qū)”等問題，進而通過解決方案設計推動政策議程，以專業(yè)化服務回應相關訴求。其次，在參與環(huán)節(jié)上要注意由于社區(qū)警務工作的特殊性，社會組織不能全方位參與社區(qū)警務工作。當前社會組織可以在法律法規(guī)宣傳、社區(qū)輿情收集、矛盾糾紛化解、困難群眾幫扶等領域有序參與社區(qū)警務活動。社會組織應在符合有關法律規(guī)定以及公安機關主導下明確自身參與范圍，并以此為前提逐步拓展治理空間。

（四）推進長效治理平臺搭建

平臺搭建是社會組織 “雙向嵌入” 的重要途徑，為多元主體的協(xié)商對話提供了利益表達渠道。但當前社會組織的平臺建設存在生命周期短、行政色彩濃、形式主義強的問題，應在以下幾個方面完善平臺建設機制：

1.建立長效機制。區(qū)別于松散的聯(lián)席會議形式，平臺內(nèi)部應具有完整的組織管理體制，增強自我調(diào)節(jié)的能力，從而增強平臺的生命力。[13]

2.淡化行政背景，強調(diào)群眾作用，重視“參與者”的身份以及多元主體之間的平等地位，提高社會組織親和力。

3.實體化的運作。平臺應具有獨立的組織形態(tài)和專門的工作人員，從而確保多元主體的線上線下共同參與，提高平臺自身的公信力。在社區(qū)建立實體化組織機構，深處社區(qū)警務實景之中，把握社區(qū)警務工作覆蓋淺層次的實施領域，以此為切入點開展“雙向嵌入”工作。[14]

五、結語

在國家權力收縮與市民社會日漸成熟的當下，有效動員社會力量是社區(qū)警務良性發(fā)展的必要一環(huán)，反思當前社區(qū)警務社會力量動員不足的一個重要原因在于公安機關與社區(qū)居民缺乏高效的互動機制，雙方的對話成本較高導致社區(qū)居民參與積極性不高?！半p向嵌入”的概念整合了“公安機關—社會組織—社區(qū)居民”三方的互動關系，彌補了在研究社區(qū)警務的傳統(tǒng)觀點當中僅僅側重于警民兩方互動的情況，是經(jīng)實踐檢驗過的、有效的基層治理問題解決方案，符合理論邏輯和現(xiàn)實需求，為社區(qū)警務建設提供了新的范本。

本文通過引用“雙向嵌入”為社會組織參與社區(qū)警務的研究提供了一個新的分析視角，并對其自主性困境進行回應，以期形成較為完善的 “嵌入”路徑。當前主要側重從理論方面對該模式進行架構，具體的操作流程如社會組織服務的購買標準，居民參與后的反饋機制等，還需要未來進一步通過實證予以研究。