政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建*

彭向剛 馬 冉

一、引言

企業(yè)產(chǎn)品的附加價(jià)值體現(xiàn)了特定營(yíng)商環(huán)境對(duì)企業(yè)的影響。在投入——產(chǎn)出的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，企業(yè)售出產(chǎn)品價(jià)格高于其成本價(jià)格的附加價(jià)值部分，主要受技術(shù)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的影響。但在現(xiàn)實(shí)情形中，擁有同等技術(shù)水平、處于相似競(jìng)爭(zhēng)程度市場(chǎng)的企業(yè)卻可能呈現(xiàn)出生產(chǎn)率水平的極大差異。這種差異一方面可能源于企業(yè)的內(nèi)部因素，包括管理者的管理能力，員工的積極性等等，另一方面可能受到外部環(huán)境的影響，例如政策的頻繁變動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)的不公平等。而所有可能影響一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)率的外部因素都可以稱作營(yíng)商環(huán)境。廣義上，一個(gè)國(guó)家的營(yíng)商環(huán)境就是一系列可能制約企業(yè)達(dá)到其最高生產(chǎn)率的外部影響因素的總和。2018年1月3日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第196次常務(wù)會(huì)議上明確提出，要“抓緊建立營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步在全國(guó)推行”。營(yíng)商環(huán)境內(nèi)涵豐富，外延廣泛，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著循環(huán)促進(jìn)的關(guān)系，難以進(jìn)行全口徑的評(píng)估和測(cè)度?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，將營(yíng)商環(huán)境分為市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境和人文環(huán)境四個(gè)大類。政務(wù)營(yíng)商環(huán)境作為其中的一大要素，指的是制約企業(yè)達(dá)到其最高生產(chǎn)率的政府服務(wù)能力及水平的總和。

構(gòu)建政務(wù)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，優(yōu)化政務(wù)營(yíng)商環(huán)境，對(duì)降低企業(yè)制度性交易成本，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。一是體現(xiàn)了深化“放管服”改革的要求。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下，是推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境改善的組合拳，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，有利于地方政府對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)有效的進(jìn)行自我修正和自我提升，破除阻礙發(fā)展的體制機(jī)制因素，更好發(fā)揮政府的作用。二是體現(xiàn)了構(gòu)建新型政商關(guān)系的要求。優(yōu)化政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的實(shí)質(zhì)是重塑政府與企業(yè)之間的關(guān)系。以“親”“清”為核心的新型政商關(guān)系，是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系：政府積極熱忱、依法依規(guī)為企業(yè)辦事，企業(yè)遵紀(jì)守法經(jīng)營(yíng)、主動(dòng)表達(dá)訴求、積極建言獻(xiàn)策。以服務(wù)為橋梁，政府與企業(yè)各盡其責(zé)，攜手發(fā)展良好的政商關(guān)系，有利于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。三是體現(xiàn)了降低企業(yè)制度性交易成本的要求。制度性交易成本本質(zhì)上是政府的制度安排給企業(yè)帶來(lái)的無(wú)法內(nèi)化的外部成本，通過(guò)創(chuàng)新政府服務(wù)企業(yè)的體制機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)企業(yè)的思路舉措，提升服務(wù)企業(yè)的能力水平，為企業(yè)設(shè)立和開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造便利條件，能有效降低企業(yè)為公共制度支付的成本，提升企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。四是體現(xiàn)了提升政府競(jìng)爭(zhēng)力的要求。經(jīng)濟(jì)全球化本質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)規(guī)則的全球擴(kuò)張，是生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的優(yōu)化配置和優(yōu)化組合。在新的全球生產(chǎn)體系之下，政府如何通過(guò)優(yōu)化服務(wù)職能，提升服務(wù)能力來(lái)創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，爭(zhēng)奪資源、市場(chǎng)和世界經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)，這個(gè)問(wèn)題對(duì)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)尤為重要。

二、政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的目標(biāo)要求：服務(wù)型政府的視角分析

（一）服務(wù)理念更新。服務(wù)理念更新是服務(wù)效能提升的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和思想保障。基于政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的客觀需求，政府應(yīng)當(dāng)秉持“公開(kāi)、公正、法治、誠(chéng)信、便利、廉潔、擔(dān)當(dāng)、平等”八大服務(wù)理念。公開(kāi)理念，指政府要完善和規(guī)范信息公開(kāi)機(jī)制，致力于服務(wù)過(guò)程的公開(kāi)透明，保證信息公開(kāi)的及時(shí)性和有效性、可信度和含金量、實(shí)用性和完整度，保證交流互動(dòng)的回應(yīng)性和靈敏性，保證服務(wù)過(guò)程的透明化和標(biāo)準(zhǔn)化。公正理念，指政府在服務(wù)過(guò)程中對(duì)所有企業(yè)一視同仁，同等對(duì)待，不因企業(yè)所有制性質(zhì)、規(guī)模大小、是否本地企業(yè)而有所區(qū)別。法治理念，指政府在服務(wù)企業(yè)過(guò)程中要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，不濫用自由裁量權(quán)，做到依法辦事、按章服務(wù)，不借服務(wù)之機(jī)吃拿卡要，也不以行政命令干涉企業(yè)具體運(yùn)營(yíng)。誠(chéng)信理念，指政府要保證政策的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，及時(shí)高效兌現(xiàn)給予企業(yè)的承諾；政府政策與管理規(guī)定要保持相對(duì)穩(wěn)定，政府改革和政策變動(dòng)要符合企業(yè)的預(yù)期；政府應(yīng)重信守諾，積極落實(shí)優(yōu)惠政策；政府不得拖欠企業(yè)工程款項(xiàng)；完善對(duì)政府失信的懲戒和糾錯(cuò)機(jī)制。便利理念，指政府服務(wù)要以企業(yè)需求為導(dǎo)向，通過(guò)流程優(yōu)化和手續(xù)精簡(jiǎn)，便利企業(yè)辦事，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。廉潔理念，指政府及其工作人員在服務(wù)過(guò)程中，堅(jiān)持公心，恪守本職，公正廉潔，不借服務(wù)謀私利，不仗權(quán)力尋租金。擔(dān)當(dāng)理念，指政府工作人員要履行好自己的崗位職責(zé)，勇于承擔(dān)法定責(zé)任，政府工作人員要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，具備履職擔(dān)當(dāng)?shù)哪芰λ刭|(zhì)、職業(yè)技能。平等理念，指政府及其工作人員在提供服務(wù)的過(guò)程中，克服“官僚主義”的行事作風(fēng)，明確自己與企業(yè)是平等的主體，是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府要建立正式的官商交往渠道，暢通多樣化的信息溝通機(jī)制。

（二）服務(wù)設(shè)施完善。必要的基礎(chǔ)設(shè)施是政府開(kāi)展服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和硬件保障。政務(wù)服務(wù)大廳和電子政務(wù)平臺(tái)是政務(wù)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中最重要的兩大服務(wù)設(shè)施，是政府服務(wù)企業(yè)的前端窗口和主要渠道，也是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要載體。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《全國(guó)綜合性實(shí)體政務(wù)大廳普查報(bào)告》，截至2017年4月，全國(guó)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立政務(wù)大廳的覆蓋率達(dá)到94.3%，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。①國(guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室：《全國(guó)綜合性實(shí)體政務(wù)大廳普查報(bào)告》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/23/content_5241582.htm, 2017年11月23日。目前，政務(wù)大廳在落實(shí)“放管服改革”、構(gòu)建服務(wù)型政府、監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行等方面效果明顯。同時(shí)，在某些方面還存在服務(wù)不到位的現(xiàn)象，比如窗口設(shè)置不科學(xué)，地理位置不便利，服務(wù)功能不完善，信息公開(kāi)不到位、不全面，辦事指南不實(shí)用、不易懂等等。2018年3月，原國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布了三項(xiàng)政務(wù)大廳服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，①三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)分別是《政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)駐事項(xiàng)服務(wù)指南編制規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)管理規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)投訴處置規(guī)范》并于7月1日起實(shí)施，相信這將有利于提升政務(wù)服務(wù)大廳的便利性、規(guī)范性和服務(wù)水平。但由于各地認(rèn)識(shí)水平不統(tǒng)一、發(fā)展水平不均衡，對(duì)上述政策的貫徹落實(shí)程度可能會(huì)存在很大差異，而且隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅猛發(fā)展，新的政務(wù)服務(wù)方式不斷涌現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)大廳隨時(shí)面臨著新的任務(wù)和挑戰(zhàn)。實(shí)體政務(wù)大廳囿于自身屬性的限制，無(wú)法解決流程優(yōu)化、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同等影響行政效能的根本問(wèn)題，因而需要構(gòu)建“線上線下”相融合的一體化政務(wù)服務(wù)體系。電子政務(wù)平臺(tái)以網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)、移動(dòng)客戶端、自助終端、服務(wù)熱線等為載體，由政府服務(wù)門(mén)戶、服務(wù)管理平臺(tái)、業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)和政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)等四個(gè)部分組成。根據(jù)《2017年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告》來(lái)看，電子政務(wù)平臺(tái)普遍存在建設(shè)率較低、覆蓋范圍不夠廣、集約化程度低、可用性不足、實(shí)用性低、規(guī)范性不足、缺乏嚴(yán)格準(zhǔn)入規(guī)則等問(wèn)題，這些問(wèn)題都需要改革的深入和技術(shù)的發(fā)展來(lái)加以解決和完善。

（三）服務(wù)制度創(chuàng)新。服務(wù)制度創(chuàng)新是推動(dòng)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的必要途徑和主要?jiǎng)恿?。政府治理過(guò)程中內(nèi)蘊(yùn)著兩個(gè)彼此沖突的目標(biāo)——既要使統(tǒng)治者的租金最大化，又要降低交易費(fèi)用使社會(huì)總產(chǎn)值最大化以增加國(guó)家稅收。②趙世義：《經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)——憲法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論交融的歷史啟迪》，《法律科學(xué)》1997年第3期?；谶@一邏輯，政府效能就體現(xiàn)在建立合理的制度并有效執(zhí)行。無(wú)論是何種形式的服務(wù)制度創(chuàng)新，都必須遵循以下三點(diǎn)基本要求。第一，建立規(guī)范化的政商關(guān)系。政商關(guān)系實(shí)質(zhì)反映的是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。制度安排是政府引導(dǎo)政商關(guān)系變革、構(gòu)建“親”“清”型政商關(guān)系的規(guī)則體系。服務(wù)制度創(chuàng)新就是要通過(guò)新的服務(wù)制度安排，提供更穩(wěn)定的、更合理的、更有效率的、更可持續(xù)的行為模式，以此規(guī)范政府和企業(yè)的行為，促進(jìn)兩者形成良性互動(dòng)的局面。第二，回應(yīng)企業(yè)的制度需求。制度創(chuàng)新是制度需求與制度供給共同作用的結(jié)果，政府制度創(chuàng)新與變遷的動(dòng)力不僅來(lái)源于自身對(duì)目標(biāo)的追求，也受到外部壓力的驅(qū)動(dòng)。③李漢林、魏欽恭：《嵌入過(guò)程中的主體與結(jié)構(gòu)——對(duì)政企關(guān)系變遷的社會(huì)分析》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第17頁(yè)?；貞?yīng)企業(yè)實(shí)際需求的制度供給是政府在構(gòu)建良好政務(wù)營(yíng)商環(huán)境中的重要任務(wù)。服務(wù)制度創(chuàng)新就是要搭建起具有市場(chǎng)回應(yīng)靈活性和自由裁量合理性的服務(wù)制度框架，用差異化的服務(wù)有效回應(yīng)企業(yè)的多樣化訴求。 第三，重構(gòu)政府責(zé)任。責(zé)任“通過(guò)自身的聯(lián)結(jié)作用凝聚社會(huì)，為制度提供存在和發(fā)展的土壤”，④張賢明、張力偉：《論責(zé)任政治》，《政治學(xué)研究》2018年第2期。制度通過(guò)構(gòu)建穩(wěn)定的行為模式，為責(zé)任的落實(shí)提供保障。重構(gòu)政府責(zé)任基礎(chǔ)上的服務(wù)制度創(chuàng)新，就是要通過(guò)制度安排將責(zé)任整合到政府服務(wù)企業(yè)的過(guò)程中，遵循權(quán)責(zé)對(duì)等原則，理順政府間和政府部門(mén)間的關(guān)系，減少內(nèi)部的推諉扯皮，增加彼此的協(xié)調(diào)配合，提高服務(wù)效率，改善服務(wù)效果。

（四）服務(wù)流程再造。流程再造是落實(shí)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的主要手段。服務(wù)流程再造，指政府以企業(yè)需求為核心，對(duì)服務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的改造，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部部門(mén)之間的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，增加服務(wù)供給的便捷度和精準(zhǔn)度，以更好的適應(yīng)高速變化的市場(chǎng)環(huán)境對(duì)政府服務(wù)提出的要求。目前，政府服務(wù)流程中存在的問(wèn)題集中表現(xiàn)為流程冗長(zhǎng)、運(yùn)行遲緩；流程復(fù)雜、高成本運(yùn)行；流程阻塞、運(yùn)行斷裂；流程一維、單向運(yùn)行；流程模糊、暗箱操作；流程不順、運(yùn)行低效；流程變軌、運(yùn)行扭曲等七個(gè)方面。再造服務(wù)流程，需要對(duì)政府服務(wù)企業(yè)的范圍和事項(xiàng)進(jìn)行清理和歸類，并調(diào)查政府工作人員和企業(yè)對(duì)現(xiàn)有流程的意見(jiàn)和建議，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)具體情況選擇廢除、簡(jiǎn)化、合并、優(yōu)化等多種再造方式，對(duì)梳理過(guò)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的業(yè)務(wù)流程建構(gòu)，形成新的業(yè)務(wù)流程圖，并根據(jù)新流程進(jìn)行必要的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整。同時(shí)，服務(wù)流程的有效運(yùn)轉(zhuǎn)還需要明確責(zé)任、跟蹤督查、績(jī)效管理、實(shí)時(shí)反饋、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面的保障。流程再造不僅能簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)、促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)、提升服務(wù)質(zhì)量，還能推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)向縱深發(fā)展。

（五）服務(wù)效率提升。服務(wù)效率提升是政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要目標(biāo)之一。服務(wù)效率，主要是從成本——效益的角度衡量，指政府在既定的成本約束下服務(wù)更多的企業(yè)或耗費(fèi)更少的財(cái)政支出服務(wù)既定數(shù)量的企業(yè)。在經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩的大背景下，財(cái)政收入轉(zhuǎn)入低速增長(zhǎng)甚至部分省份出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，伴隨著部分財(cái)政支出的固化，財(cái)政收支的矛盾愈加凸顯。另一方面，根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局稅收科研所的研究，我國(guó)宏觀稅負(fù)以企業(yè)為繳稅主體，約占總稅負(fù)的90%。①吳曉華、易信：《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本面臨七大結(jié)構(gòu)性矛盾》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2017年第7期。在經(jīng)濟(jì)下行周期，企業(yè)本身對(duì)成本更為敏感，提升服務(wù)效率不僅能縮減不必要的政府開(kāi)支、節(jié)約財(cái)政資源，對(duì)降低企業(yè)制度性交易成本、激發(fā)市場(chǎng)主體活力的意義更為重大。

（六）服務(wù)效果改善。服務(wù)效果改善是政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的另一重要目標(biāo)。服務(wù)效果主要從顧客滿意度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)要以企業(yè)的需求為前提，以追求企業(yè)滿意為目標(biāo)。一方面，企業(yè)很難通過(guò)市場(chǎng)化的方式表達(dá)自己的意愿和想法，需要政府主動(dòng)去了解企業(yè)需求。另一方面，政府對(duì)效果的理解與企業(yè)對(duì)效果的理解存在一定的差異。服務(wù)效果改善，一方面要關(guān)注企業(yè)滿意度較高的情況，分析其中的關(guān)鍵影響因素，優(yōu)化資源配置策略，通過(guò)卓越服務(wù)為企業(yè)創(chuàng)造更好的體驗(yàn)；另一方面要聚焦企業(yè)不滿意的案例，了解企業(yè)不滿意的內(nèi)容和原因，有針對(duì)性的加以改進(jìn)。

（七）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)。服務(wù)效能評(píng)價(jià)是推進(jìn)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化的重要?jiǎng)恿Γ?wù)效能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的前置程序和關(guān)鍵步驟?？己藰?biāo)準(zhǔn)能否準(zhǔn)確衡量政府在服務(wù)企業(yè)過(guò)程中的表現(xiàn)，將直接決定反饋的考核信息能否真實(shí)有效的反映存在的問(wèn)題，指導(dǎo)政府優(yōu)化服務(wù)的實(shí)踐。營(yíng)商環(huán)境語(yǔ)境下的政府服務(wù)評(píng)價(jià)，與一般的政府公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)存在著多方面的差異。首先，強(qiáng)調(diào)服務(wù)主體為企業(yè)而非廣義的公眾，將評(píng)價(jià)范圍限定在與企業(yè)相關(guān)的服務(wù)環(huán)節(jié)和服務(wù)事項(xiàng)中；第二，以追求企業(yè)滿意為目標(biāo)，了解企業(yè)需求，關(guān)注企業(yè)感受；第三，強(qiáng)調(diào)成本——效益原則，優(yōu)化投入產(chǎn)出比，追求公共資源的優(yōu)化配置和服務(wù)效率的有效提升；第四，強(qiáng)調(diào)結(jié)果與過(guò)程并重，糾正過(guò)去重過(guò)程、重形式的偏差，更加重視服務(wù)的內(nèi)容與結(jié)果的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)過(guò)程與結(jié)果并重、形式與內(nèi)容共舉，關(guān)注政府服務(wù)的真實(shí)供給水平和每個(gè)企業(yè)能夠享有的公共服務(wù)的多少；第五，強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體多元化，引入第三方評(píng)估主體，避免政府自我改革的乏力；第六，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)完善，積極適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，考核標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)新形勢(shì)和新發(fā)展做動(dòng)態(tài)的完善和調(diào)整。

三、政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)維度：一個(gè)整合性的分析

如前文將政務(wù)營(yíng)商環(huán)境定義為制約企業(yè)達(dá)到其最高生產(chǎn)率的政府服務(wù)能力及水平的總和。這一定義強(qiáng)調(diào)：服務(wù)供給是政府的職責(zé)，服務(wù)以企業(yè)需求為導(dǎo)向、以政府責(zé)任為依據(jù)、以優(yōu)化公共資源配置為策略，要根據(jù)動(dòng)態(tài)的企業(yè)需求不斷調(diào)整。在這一定義之下，圍繞前文的七點(diǎn)目標(biāo)要求，本文從可操作性和可檢驗(yàn)性的角度出發(fā)，提出四個(gè)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的測(cè)量維度：企業(yè)需求的識(shí)別，服務(wù)職能的履行，服務(wù)供給的能力和服務(wù)供給的結(jié)果。這四個(gè)維度是前述政務(wù)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)的概括、提升和整合，能夠有效涵蓋并實(shí)質(zhì)性檢驗(yàn)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的真實(shí)水平。

需求識(shí)別是指政府主動(dòng)、及時(shí)的了解企業(yè)的真實(shí)需求并予以滿足。外部的市場(chǎng)環(huán)境不同、企業(yè)的發(fā)展階段不同，企業(yè)需求的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所差異，只有針對(duì)企業(yè)需求進(jìn)行改革，才更容易切中企業(yè)的痛點(diǎn)和敏感點(diǎn)。標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)更多集中在實(shí)現(xiàn)企業(yè)基本層面的價(jià)值需要，而要想有效提升企業(yè)對(duì)營(yíng)商環(huán)境的滿意度，就必須提供更有針對(duì)性的差異化服務(wù)和個(gè)性化服務(wù)。本文借鑒《中國(guó)城市政府公共服務(wù)能力評(píng)估報(bào)告》，將需求識(shí)別操作化為渠道的多元性、識(shí)別的及時(shí)性、覆蓋的完備性三個(gè)維度。渠道的多元性，主要考察企業(yè)能否方便順暢的表達(dá)自己的意見(jiàn)和需求；識(shí)別的及時(shí)性，主要考察政府能否及時(shí)察覺(jué)到企業(yè)需求并做出有效的回應(yīng)；覆蓋的完備性，主要考察企業(yè)對(duì)政府需求識(shí)別方式的滿意程度。

服務(wù)職能是指政府積極、有效的履行服務(wù)企業(yè)的相關(guān)職責(zé)和功能。政府服務(wù)企業(yè)，主要有兩大類職能，一是為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，二是為企業(yè)發(fā)展提供必需的要素資源。為企業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境，一方面要加強(qiáng)水、電、暖、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)生存發(fā)展提供必需的硬件保障；另一方面，要推行服務(wù)政府、效能政府、責(zé)任政府、法治政府,通過(guò)“放管服”改革降低企業(yè)制度性交易成本，為企業(yè)松綁減負(fù)，形成激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造的政務(wù)環(huán)境。為企業(yè)提供發(fā)展要素，主要包括減負(fù)服務(wù)、審批服務(wù)、資金服務(wù)、人才服務(wù)、科技服務(wù)等五大方面。

服務(wù)能力是指政府服務(wù)企業(yè)的資源投入和認(rèn)識(shí)水平。構(gòu)成服務(wù)能力的基本組成要素包括人力資源、信息資源、財(cái)政資源、資產(chǎn)資源、思想觀念等。人力資源即提供服務(wù)的主體條件，指公務(wù)員為企業(yè)提供滿足其需求的服務(wù)所必須具備的本領(lǐng)，包括體能、技能、技術(shù)、觀念等因素。信息資源主要指政府及其工作人員對(duì)市場(chǎng)信息、科技信息、企業(yè)需求的了解程度、速度和準(zhǔn)確度。財(cái)政資源主要指政府能有效支配的用于服務(wù)企業(yè)的財(cái)政收入的多寡。資產(chǎn)資源主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備工具等，其中，基礎(chǔ)設(shè)施指容納設(shè)備工具、公務(wù)員、辦事企業(yè)的場(chǎng)所，主要包括實(shí)體的政務(wù)服務(wù)大廳和虛擬的電子政務(wù)平臺(tái)；設(shè)備工具指與基礎(chǔ)設(shè)施相配套的物質(zhì)設(shè)備。認(rèn)識(shí)水平包括服務(wù)主體的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、公仆意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、法治意識(shí)的高低和是否具備權(quán)利觀念、群眾觀念、勤政觀念、成本效率觀念等多個(gè)向度。

服務(wù)供給是指政府向企業(yè)提供服務(wù)的過(guò)程和結(jié)果。服務(wù)過(guò)程指政府提供服務(wù)的組織機(jī)制、人員安排、業(yè)務(wù)流程、操作標(biāo)準(zhǔn)以及與企業(yè)的互動(dòng)交流等。服務(wù)流程是考核服務(wù)過(guò)程的核心環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容，現(xiàn)階段需要重點(diǎn)關(guān)注的是流程運(yùn)行的時(shí)間、成本、質(zhì)量以及工作人員對(duì)流程的熟悉和掌握程度。服務(wù)結(jié)果可以分為直接產(chǎn)出和綜合效果兩個(gè)主要部分。直接產(chǎn)出指能直接測(cè)量的客觀的服務(wù)產(chǎn)出，主要包括服務(wù)數(shù)量、服務(wù)效率、服務(wù)便利性和公平性；綜合效果指需要間接測(cè)度的服務(wù)相關(guān)者的主觀認(rèn)知和感受，主要包括服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量、服務(wù)企業(yè)對(duì)服務(wù)的滿意度、上級(jí)政府部門(mén)對(duì)本級(jí)政府部門(mén)所提供服務(wù)的滿意程度等?？陀^產(chǎn)出與主觀效果的綜合，能更清晰全面的度量服務(wù)的真實(shí)水平和效果。

四、政務(wù)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：一個(gè)基本框架的構(gòu)想

（一）對(duì)既有營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的分析。優(yōu)化政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的實(shí)質(zhì)是從政府服務(wù)入手提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，特別是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)際上現(xiàn)行的衡量國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要分兩類：一類以營(yíng)商便利度為評(píng)價(jià)主體，主張減少國(guó)家干預(yù)，將政府的角色限定為致力于營(yíng)造有吸引力的營(yíng)商環(huán)境。另一類以政府質(zhì)量為評(píng)價(jià)主體，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之外，政府質(zhì)量也不容忽視，政府能力的高低會(huì)顯著影響資源配置與使用效率，推動(dòng)或阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

國(guó)際上以政府質(zhì)量為評(píng)估主體的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系包括WGI、WCR、GCI和QoG①WGI：Worldwide Governance Indicators，由世界銀行（Word Bank）發(fā)布的全球治理指標(biāo)，詳見(jiàn)www.worldbank.org；WCR：World Competitiveness Ranking，由瑞士洛桑國(guó)際管理學(xué)院（the International Institute for Management Development）世界競(jìng)爭(zhēng)力中心發(fā)布的世界競(jìng)爭(zhēng)力排名，詳見(jiàn)www.imd.org；GCI：Global Competitiveness Index，由世界經(jīng)濟(jì)論壇（the World Economic Forum）發(fā)布的全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告，詳見(jiàn)reports.weforum.org；QoG：Quality of Government，由哥德堡大學(xué)（University of Gothenburg）政府質(zhì)量研究中心（Quality of Government Institute）發(fā)布的政府質(zhì)量報(bào)告，詳見(jiàn)www.qog.pol.gu.se。等。這四個(gè)指標(biāo)普遍關(guān)注政府效能、政府監(jiān)管、政府法治化水平和腐敗控制等四大方面。但大多存在著一些問(wèn)題：概念界定不夠清晰，概念差異度和辨識(shí)度不足問(wèn)題；自行開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)庫(kù)導(dǎo)致測(cè)量誤差和可比性障礙問(wèn)題；偏向新自由主義的意識(shí)形態(tài)使得中立性欠缺的問(wèn)題；缺少對(duì)因果機(jī)制的探討導(dǎo)致解釋力不足的問(wèn)題；缺乏對(duì)不同情境的考量帶來(lái)的適用性問(wèn)題以及關(guān)注對(duì)過(guò)去的評(píng)估導(dǎo)致對(duì)未來(lái)缺乏有價(jià)值的指導(dǎo)等問(wèn)題。國(guó)內(nèi)政府服務(wù)效能方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要面向公眾考量政府科教文衛(wèi)等方面職能的履行情況，缺少面向企業(yè)的政府服務(wù)效能評(píng)價(jià)。而國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境方面的指標(biāo)體系建構(gòu)才剛剛起步，目前比較具有借鑒意義的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院于2018年2月發(fā)布的《中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜（2017）》。該指標(biāo)體系從政商關(guān)系的“親”“清”兩個(gè)方面入手，構(gòu)建了政商關(guān)系健康指數(shù)，具有開(kāi)創(chuàng)性，但也存在指標(biāo)比較單一，沒(méi)有全面的反映政府在政商關(guān)系中的職能、角色和行為等問(wèn)題。

（二）面向未來(lái)的政務(wù)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。綜上所述，在建構(gòu)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的過(guò)程中，首先需要明確政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的概念及其特質(zhì)，以便對(duì)概念進(jìn)行合理的操作化，提升指標(biāo)的效度。其次，明確政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的服務(wù)對(duì)象是企業(yè)，關(guān)注政府服務(wù)企業(yè)的職能、角色和行動(dòng)，增加指標(biāo)體系的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。再次，要明確合理、適當(dāng)?shù)恼深A(yù)并不會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用。之后，在建構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)要將定量數(shù)據(jù)和定性數(shù)據(jù)有機(jī)結(jié)合，豐富指標(biāo)體系蘊(yùn)含的信息，提高指標(biāo)體系的信度。再次，要充分考慮到各地區(qū)在多方面存在的差異，以便更準(zhǔn)確的衡量當(dāng)?shù)卣?wù)效能的真實(shí)水平，增加指標(biāo)體系的解釋力。最后，要明確指標(biāo)體系的建構(gòu)是為進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)營(yíng)商環(huán)境提供政策建議，評(píng)估不是目的，只是手段，要擺脫為評(píng)估而評(píng)估的怪圈，注重評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用和反饋。

表1 政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

*交通網(wǎng)的結(jié)構(gòu)，用于衡量交通網(wǎng)便捷度，其主要指標(biāo)有通達(dá)指數(shù)、貝塔指數(shù)、分散指數(shù)等。通達(dá)指數(shù)是指網(wǎng)絡(luò)中從一個(gè)點(diǎn)到其他所有頂點(diǎn)的最短路徑。分散指數(shù)是用來(lái)衡量網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中總的通達(dá)程度與聯(lián)系水平的指標(biāo)，其計(jì)算方法是在某網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部點(diǎn)的通達(dá)指數(shù)的總和。貝塔指數(shù)用來(lái)衡量交通網(wǎng)的連結(jié)度，其計(jì)算方法是交通網(wǎng)中邊的數(shù)量與頂點(diǎn)數(shù)量之比。

本文選取需求識(shí)別、服務(wù)能力、服務(wù)職能、服務(wù)供給作為關(guān)鍵評(píng)價(jià)維度，遵循指標(biāo)易操作化和數(shù)據(jù)易取得的原則，構(gòu)建了一個(gè)包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、14個(gè)二級(jí)指標(biāo)、49個(gè)三級(jí)指標(biāo)的遞階層次的面向未來(lái)的中國(guó)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，詳見(jiàn)表1。需要說(shuō)明的是，這只是一個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系的基本構(gòu)想，具體的指標(biāo)權(quán)重、專家咨詢和指標(biāo)檢驗(yàn)等，期待以后做進(jìn)一步的研究。也即，本文從政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)要求出發(fā)，通過(guò)分析政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)內(nèi)容，探索性地建構(gòu)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要著眼于普遍性的評(píng)價(jià)框架搭建，在后續(xù)的使用中還需要針對(duì)具體部門(mén)和服務(wù)作進(jìn)一步的修正和細(xì)化，以方便取得更具代表性和操作性的數(shù)據(jù)。此外，指標(biāo)體系的建構(gòu)是為了對(duì)政務(wù)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行有效的評(píng)估，并作針對(duì)性的改進(jìn)，因而下一步的研究應(yīng)集中在采集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、得出并運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果以及根據(jù)反饋完善指標(biāo)體系等方面。