固安縣水源置換工程特許經(jīng)營項目BOOT 融資模式及運作效果

曹 宇

2011 年中央1 號文件指出，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設(shè)，鼓勵社會資本參與到各種基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域中?，F(xiàn)通過對固安縣水源置換工程特許經(jīng)營項目BOOT融資模式的探索，對農(nóng)村生活水源江水置換工程融資模式提供思路。

1.基本情況

固安縣位于京津冀都市圈，是“京津保金三角”的核心位置，目前固安縣宮村鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)只有一座水廠，供水范圍有限，不能滿足6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水需求，為解決用水問題，進一步推動我省農(nóng)村生活水源江水置換工作，推進地下水超采治理，合理配置和利用水資源，提升農(nóng)村供水保障水平，解決供水設(shè)施不足的問題，滿足固安縣社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展需要，建設(shè)固安縣水源置換工程勢在必行。固安縣水源置換工程將新建溫泉園區(qū)水廠、固安縣宮村水廠，采取BOOT 融資模式向社會融資進行建設(shè)，項目建成后將滿足馬莊、禮讓等附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾用水需求。

2.特許經(jīng)營模式

農(nóng)村生活水源江水置換工程是重要公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域大多采用特許經(jīng)營模式開展，即政府采用競爭的方式依法授權(quán)中國境內(nèi)、外的法人或者其他組織，通過協(xié)議的方式明確各方的權(quán)利、義務(wù)及風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資、建設(shè)及運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

特許經(jīng)營模式起源于西方發(fā)達國家的工業(yè)化大發(fā)展時代。20 世紀80 年代在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵺`運用。目前，特許經(jīng)營模式在污水、垃圾處理、燃氣、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，如北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)（廊坊片區(qū)）供水特許經(jīng)營項目、西兆通再生水廠和地上公園項目、隆堯縣東方食品城污水處理廠再生水處理及回用工程等。多年來，我國通過引進外資，學(xué)習(xí)發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，并進行本土化改進，已經(jīng)建立了較完善的特許經(jīng)營制度體系，給政府和企業(yè)帶來的益處良多。特許經(jīng)營項目運作模式見圖1。

3.特許經(jīng)營融資模式的必要性

我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年需要投入3000 億元到5000 億元人民幣，財政資金難以企及，政府負擔(dān)過重，近年間政府出臺一系列政策要求各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，政府不再承擔(dān)舉債融資，政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)等。越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)項目政府主導(dǎo)并積極尋求社會資本進行合作，特許經(jīng)營模式作為一種融資工具，能夠為政府解決項目資金問題。

固安縣農(nóng)村生活水源江水置換工程總投資金額為12.71 億元，包含固安縣溫泉園區(qū)水廠工程、固安縣宮村水廠工程及配套管道工程。固安縣溫泉園區(qū)水廠工程新建供水廠1 座，供水規(guī)模5.0 萬m3/d,向東灣水廠供水。固安縣宮村水廠工程新建供水廠1 處，供水規(guī)模5.0 萬m3/d，工程規(guī)模較大，適合采用特許經(jīng)營模式來進行相關(guān)建設(shè)。這不僅能緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施財政壓力，同時增強了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平。政府方作為監(jiān)管者，通過績效管理方式對項目公司進行評價，并按評價結(jié)果付費，有效轉(zhuǎn)變政府職能。發(fā)揮國有資產(chǎn)的作用，通過市場化手段激活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

4.BOOT 融資模式的內(nèi)容和構(gòu)想

特許經(jīng)營模式在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域已廣泛應(yīng)用，其融資模式多樣，如建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）、改建—運營—移交（ROT）等模式。在實踐中，特許經(jīng)營運作模式的選擇可根據(jù)項目收費情況，結(jié)合政府和社會資本項目合作范圍來確定，最長不得超過30 年。

農(nóng)村生活水源江水置換工程可據(jù)項目收費情況劃分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目。固安縣水源置換工程的主要收益結(jié)構(gòu)來源于政府對項目運營績效的核定，具有明確的收費基礎(chǔ)，且其經(jīng)營收費完全能夠覆蓋自身的投資成本?？赏ㄟ^縣政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

圖1 特許經(jīng)營項目運作模式

固安縣水源置換工程特許經(jīng)營項目建設(shè)用地以土地出讓形式獲得，項目公司擁有使用權(quán)，并支付土地出讓金，辦理相關(guān)用地手續(xù)。政府方保障項目公司無障礙使用項目場地，并在特許經(jīng)營期內(nèi)為項目的合法獨占的使用場地。特許經(jīng)營期滿按照合同約定處置土地相關(guān)權(quán)益事項。特許經(jīng)營期間土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)為項目公司所有，為企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營提供穩(wěn)定場所。因此，此項目適合采用建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）模式推進。

固安縣水源置換工程由固安縣人民政府授權(quán)固安縣水務(wù)局組織社會投資方的選擇，通過公開招投標后，社會資本在固安縣設(shè)立項目公司，固安縣水務(wù)局與項目公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司按照協(xié)議要求及時籌措資本金及融資資金、辦理項目開工手續(xù)、組織進行項目建設(shè)、竣工驗收及運營維護。項目建設(shè)期為3 年，運營期為27 年。項目實施過程中實施機構(gòu)即固安縣水務(wù)局履行監(jiān)管、績效考核，并按照績效考核結(jié)果付費。固安縣水務(wù)局可委托第三方機構(gòu)對項目公司的出資、設(shè)立、建設(shè)等工作進行監(jiān)督，并確保項目列入財政預(yù)算并按照績效評估結(jié)果足額支付相應(yīng)的費用。項目公司可優(yōu)化融資方式和結(jié)構(gòu)。此項目收入來源于項目運營績效的核定，具有明確穩(wěn)定的收入來源，價值金融機構(gòu)加大對水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸支持力度，通過延長貸款期限，降低貸款利率等一系列優(yōu)惠政策，服務(wù)水利高質(zhì)量發(fā)展。水利工程建設(shè)項目貸款期限可達30 年，國家重大水利工程項目貸款期限可達45 年。項目公司可利用相關(guān)政策選擇融資方式。確保項目順利實施。運營期滿后特許經(jīng)營者與固安縣水務(wù)局進行資產(chǎn)移交，需將項目資產(chǎn)及土地使用權(quán)無償移交給縣政府指定機構(gòu)。

5.特許經(jīng)營項目的效果與展望

固安縣水源置換工程特許經(jīng)營項目引入優(yōu)良社會資本，現(xiàn)項目公司按照特許經(jīng)營協(xié)議完成注資，建設(shè)工作如火如荼進行中。項目預(yù)計2024 年完成建設(shè)并投入使用，屆時讓老百姓實實在在的享受良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

固安縣水源置換工程特許經(jīng)營項目實施過程中涉及政府部門較多，需要及時協(xié)調(diào)各職能部門，同時項目中可能存在的金融風(fēng)險、工程建設(shè)風(fēng)險、管理風(fēng)險、運營風(fēng)險等，需要項目實施者挑選經(jīng)驗豐富的社會資本，引入先進的運營管理經(jīng)驗和長期優(yōu)質(zhì)的服務(wù)可由優(yōu)質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體，以有效規(guī)避風(fēng)險，發(fā)揮各方優(yōu)勢，節(jié)約政府投資，提高資金使用效率，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，為農(nóng)村生活水源江水置換工程融資模式提供新思路。