公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制探索

陸志鵬

(中國電子信息產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司，廣東 深圳 518000)

0 引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息技術(shù)日新月異，行政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位等在履行公共管理與服務(wù)職能過程中積累了規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)資源。這些數(shù)據(jù)資源兼具“治理要素”與“生產(chǎn)要素”雙重屬性，具有極大的公共效用和市場價(jià)值。前者通過公共數(shù)據(jù)開放的可信治理，向社會公眾開放內(nèi)容更為多樣、應(yīng)用價(jià)值更高的數(shù)據(jù)；后者則通過公共數(shù)據(jù)增值性挖掘利用，進(jìn)一步盤活公共數(shù)據(jù)資源，探索出公共數(shù)據(jù)市場化配置的可行路徑。2021年3月，中共中央、國務(wù)院出臺的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2023年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡稱“十四五”規(guī)劃)明確提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”，顯示出黨和國家對公共數(shù)據(jù)增值性開發(fā)利用的高度重視，并提出以授權(quán)運(yùn)營為手段的解決思路。本文將以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營為核心，在理清其法律邏輯與公共數(shù)據(jù)開放關(guān)系等基礎(chǔ)性和客觀性問題的同時，結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐探索，創(chuàng)新性地提出以數(shù)據(jù)元件為流通形態(tài)的新型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營路徑，以期對未來各地推動公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供借鑒意義。

1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律邏輯與政策表達(dá)

當(dāng)前，國家機(jī)構(gòu)及中央立法機(jī)關(guān)對公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵未予界定[1]，公共數(shù)據(jù)的法律屬性不清導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營缺少必要的法理基礎(chǔ)。從各地陸續(xù)出臺的法規(guī)規(guī)章中對公共數(shù)據(jù)的定義來看，公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵的擴(kuò)張已成為主要趨勢[2]，公共數(shù)據(jù)不再局限于政府機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)，其主體還涵蓋了事業(yè)單位和提供公共服務(wù)的企業(yè)等。針對公共數(shù)據(jù)的法律屬性及其授權(quán)運(yùn)營的法律邏輯，主要存在兩種解釋路徑：其一是將公共數(shù)據(jù)作為公共資源[3-5]，全體人民均可基于公共利益對其進(jìn)行非競爭性與非排他性的使用。在此前提下，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營構(gòu)成對公物的特別使用[3]。這種特別使用行為不會對公眾的一般使用產(chǎn)生妨害[6]，并且不應(yīng)排斥通過公物使用獲取正當(dāng)收益的可能[7]。作為公物的提供者，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)享有公法意義上的國家所有權(quán)。其二是將公共數(shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)來看待，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營構(gòu)成國有資產(chǎn)運(yùn)營行為[8]。而通過行使私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值性開發(fā)利用。盡管傳統(tǒng)司法意義上的所有權(quán)強(qiáng)調(diào)對所有權(quán)客體的排他性權(quán)利，但仍然可以通過施加法律約束，來實(shí)現(xiàn)公用目的與營利目的的并行不悖[8]。

盡管公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律邏輯尚未明晰，但國家和地方政府通過出臺相關(guān)政策，積極鼓勵開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐探索。國家層面出臺的相關(guān)政策最早可追溯到2004年出臺的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，提到“對具有經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)信息資源，應(yīng)鼓勵社會力量進(jìn)行增值開發(fā)利用。有關(guān)部門要按照公平、公正、公開的原則，制定政策措施和管理辦法，授權(quán)申請者使用相關(guān)政務(wù)信息資源，規(guī)范政務(wù)信息資源使用行為和社會化增值開發(fā)利用工作”。該文件對公共數(shù)據(jù)中政務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)使用率先進(jìn)行了政策性探索。2020年國家出臺的“十四五”規(guī)劃，明確提出開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，并明確了第三方利用公共數(shù)據(jù)的政策合理性。此后，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也被寫入地方陸續(xù)出臺的公共數(shù)據(jù)管理辦法中。2021年11月出臺的《上海市數(shù)據(jù)條例》在全國范圍內(nèi)首次以地方立法形式提出建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制。2022年1月浙江省出臺了全國首部公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)《浙江公共數(shù)據(jù)條例》，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)做出了一定程度的界定。

2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與開放的關(guān)系

公共數(shù)據(jù)開放是當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主要方式。而授權(quán)運(yùn)營作為對公共數(shù)據(jù)的增值性利用方式勢必會在利益驅(qū)動下對公共數(shù)據(jù)開放帶來一定的沖擊。因此，為兼顧公共數(shù)據(jù)的公共效用和市場價(jià)值，有必要厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與開放之間的關(guān)系。

2.1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是對公共數(shù)據(jù)開放的市場化補(bǔ)充

公共數(shù)據(jù)開放是基于服務(wù)公共利益的目的對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用，是以政府機(jī)構(gòu)為主體面向社會公眾開展數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的活動，其本質(zhì)是對公共信息資源配置產(chǎn)生根本性變革，不僅對政府現(xiàn)代化治理影響深遠(yuǎn)，而且有效回應(yīng)了社會公眾在大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)化生存需求。但實(shí)際上公共數(shù)據(jù)開放對公共數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放往往停留在表層，由于其背后涉及的巨大運(yùn)營成本需要長久強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐，多地的公共數(shù)據(jù)開放已呈現(xiàn)停滯、下行甚至倒退的困頓局面[9]。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營則在此基礎(chǔ)上引入市場主體參與，擴(kuò)展了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的空間和深度。通過引入市場主體為社會公眾提供更加高質(zhì)量和個性化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，充分釋放公共數(shù)據(jù)的市場價(jià)值。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是帶有營利目的對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用，一方面運(yùn)營主體可以彌補(bǔ)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對市場需求了解不足，或不擅長提供專業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的缺陷；另一方面“運(yùn)營”獲取的利益可以反哺“開放”。通過授權(quán)市場主體對公共數(shù)據(jù)的價(jià)值進(jìn)行深度挖掘和利用，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)將日益成為數(shù)據(jù)要素市場的重要組成部分。

2.2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的“特殊利用”與公共數(shù)據(jù)開放的“平等利用”之間存在矛盾

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相較于公共數(shù)據(jù)開放更容易產(chǎn)生顯著的價(jià)值反饋，公共數(shù)據(jù)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在履行“開放”和“授權(quán)運(yùn)營”的職責(zé)間可能無法保持公正，造成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的“特殊利用”與公共數(shù)據(jù)開放的“平等利用”之間的矛盾[8]。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營激發(fā)了公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值空間，不僅能為市場主體自身創(chuàng)造收益，也為公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)帶來利益，包括不局限于稅收、某類公共數(shù)據(jù)治理的公權(quán)力上升等。由于被授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)應(yīng)是被列為開放（無論是無條件還是有條件）的數(shù)據(jù)，其中屬于有條件開放類別的公共數(shù)據(jù)應(yīng)是授權(quán)運(yùn)營的核心對象。為此，市場主體對公共數(shù)據(jù)的增值性“特殊利用”將影響公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對公共數(shù)據(jù)開放的優(yōu)先級排序，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)可能會為了獲取更大利益，優(yōu)先治理納入授權(quán)運(yùn)營范圍的公共數(shù)據(jù)，拖緩用于開放的公共數(shù)據(jù)處理運(yùn)行效率[10]，進(jìn)而影響社會公眾對公共數(shù)據(jù)的“平等利用”。

3 國內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的現(xiàn)狀分析

雖然公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在實(shí)踐層面存在“規(guī)制缺位”的問題，但現(xiàn)階段數(shù)據(jù)的傳輸和交換已經(jīng)能夠獲得相對成熟的大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)保障。因此，在中央層面的政策引導(dǎo)和鼓勵下，各地相繼開展了諸多探索。從驅(qū)動因素的角度分析，當(dāng)前國內(nèi)開展的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐可以劃分為兩種模式，如表1所示。

表1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式對比

3.1 場景驅(qū)動模式

該模式通常由公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)管理部門牽頭，以某一或幾類場景為突破口，著力推動垂直領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。公共數(shù)據(jù)管理部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)管理制度，統(tǒng)籌建設(shè)特色化公共數(shù)據(jù)管理平臺，并通過一次或多次分類授權(quán)引入垂直領(lǐng)域高質(zhì)量數(shù)據(jù)運(yùn)營方。數(shù)據(jù)運(yùn)營方基于公共數(shù)據(jù)管理平臺開展相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)。例如通過與中國航信集團(tuán)簽訂協(xié)議的方式，航旅縱橫獲得民航數(shù)據(jù)的運(yùn)營資格，一方面將被授權(quán)運(yùn)營的航空公司、機(jī)場、分銷渠道等各類數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用，形成專業(yè)化產(chǎn)品或服務(wù)；另一方面基于自身在數(shù)據(jù)獲取渠道和實(shí)效性方面的天然集聚優(yōu)勢，打造不局限于航班管理、機(jī)場保障、群智機(jī)場三大場景的產(chǎn)品和服務(wù)，有效提高民航領(lǐng)域公共服務(wù)效能。

場景驅(qū)動模式的優(yōu)勢在于通過“場景找授權(quán)”，一方面數(shù)據(jù)運(yùn)營方在業(yè)務(wù)場景中的數(shù)字化程度較高，不僅積累了海量的高價(jià)值數(shù)據(jù)，而且支持人工智能等技術(shù)在該領(lǐng)域的深度應(yīng)用；另一方面授權(quán)主體通過控制公共數(shù)據(jù)供給，分行業(yè)授權(quán)給不同的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營方，既可有效保障各細(xì)分領(lǐng)域數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量，還有利于降低數(shù)據(jù)運(yùn)營方單一帶來的“數(shù)據(jù)壟斷”風(fēng)險(xiǎn)。但該模式主要適用于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營起步階段的小范圍、單一業(yè)務(wù)場景的情形，無法適應(yīng)大規(guī)模交叉場景應(yīng)用的需求。

3.2 數(shù)據(jù)驅(qū)動模式

該模式主要出現(xiàn)在政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營中，由地方政府指定的數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃公共數(shù)據(jù)授權(quán)工作。數(shù)據(jù)主管部門依托政務(wù)信息資源共享平臺，將匯聚起來的各部門數(shù)據(jù)集中授權(quán)給一家國有(控股)企業(yè)。該企業(yè)承擔(dān)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺的建設(shè)與運(yùn)營，通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，對外提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。成都市政府授權(quán)成都市大數(shù)據(jù)集團(tuán)股份有限公司開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營是該模式下的典型案例[11]。成都市政府指定市網(wǎng)絡(luò)理政辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)匯聚各部門和有關(guān)單位的數(shù)據(jù)；市政府各部門和有關(guān)單位負(fù)責(zé)確認(rèn)數(shù)據(jù)運(yùn)營需求，并基于風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果對可以運(yùn)營的數(shù)據(jù)進(jìn)行授權(quán)確認(rèn)；市大數(shù)據(jù)集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺，該平臺主要提供數(shù)據(jù)報(bào)告和數(shù)據(jù)核驗(yàn)服務(wù)，并通過可信云平臺為數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)提供安全可信的開發(fā)環(huán)境。

該模式的主要特征是通過“數(shù)據(jù)找需求”，其并非為了適配單一的應(yīng)用場景而發(fā)起授權(quán)，并且通常是在未出現(xiàn)明確需求的情況下發(fā)起，通過被授權(quán)主體的市場化運(yùn)作發(fā)現(xiàn)市場需求并予以響應(yīng)。該模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在運(yùn)營主體能夠以較低的成本和較少限制獲取公共數(shù)據(jù)資源，降低了公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營成本，同時由于只存在單一運(yùn)營方，政府的監(jiān)管壓力減小。但該模式面臨壟斷運(yùn)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

4 新型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)

綜上兩種模式的利弊，結(jié)合公共數(shù)據(jù)的公共屬性與作為生產(chǎn)要素的價(jià)值屬性，需要探索出一條兼具公共數(shù)據(jù)的高效利用與公平配置的新型授權(quán)運(yùn)營之路。

4.1 基于新型權(quán)利分割，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化授權(quán)

鑒于上位法尚未對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬予以明確界定，而明晰的權(quán)屬是數(shù)據(jù)安全高效流通的基本保障，故本方案在借鑒清華大學(xué)與中國電子聯(lián)合提出的數(shù)據(jù)要素“三階”確權(quán)方案的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了適用于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的權(quán)屬方案。在公共數(shù)據(jù)采集階段，為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生主體配置公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)，而公共數(shù)據(jù)的持有主體即公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)享有公共數(shù)據(jù)的用益權(quán)[12]。涉及個人信息的公共數(shù)據(jù)采集需要征得個人授權(quán)同意，即數(shù)據(jù)產(chǎn)生主體將數(shù)據(jù)的用益權(quán)授予公共數(shù)據(jù)采集和持有主體。當(dāng)公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營單位時，公共數(shù)據(jù)的用益權(quán)從公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至運(yùn)營主體。在這一過程中，公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)需要再次獲得涉及個人信息的數(shù)據(jù)主體的授權(quán)。進(jìn)入數(shù)據(jù)開發(fā)利用階段后，數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)商基于公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品。數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)商對于其開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品享有財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。通過上述對數(shù)據(jù)所有權(quán)與用益權(quán)的分割，實(shí)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的精準(zhǔn)授權(quán)，為公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用奠定了法理基礎(chǔ)。

4.2 構(gòu)建多元組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)、管、運(yùn)”協(xié)同

建立多元的組織架構(gòu)是確保公共數(shù)據(jù)運(yùn)營體系安全高效運(yùn)行的重要前提。公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)限雖然相對集中，但從行政層面看，有省市縣等多個級別；從行業(yè)劃分看，涵蓋金融、醫(yī)療、交通、財(cái)政、稅收、安全等多個行業(yè)；從技術(shù)角度看，授權(quán)運(yùn)營服務(wù)平臺的搭建需要長期的迭代完善，涉及到的區(qū)塊鏈、隱私計(jì)算、數(shù)據(jù)沙箱等多項(xiàng)創(chuàng)新技術(shù)門檻更高、更新、更快；從市場需求角度看，跨行政級別、跨行業(yè)領(lǐng)域的需求日益成為主流趨勢，因此要構(gòu)建覆蓋公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營各階段各環(huán)節(jié)的多元化權(quán)責(zé)分工體系，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)、管、運(yùn)”的高效協(xié)同，如圖1所示。

圖1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營組織架構(gòu)圖

一是設(shè)立決策機(jī)構(gòu)，落實(shí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，牽頭建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營負(fù)面清單制度，劃清底線。其中包括明確公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營的邊界，禁止未列入開放目錄的公共數(shù)據(jù)納入授權(quán)運(yùn)營范疇，避免公共數(shù)據(jù)在增值利用過程中出現(xiàn)政治邏輯壓倒經(jīng)濟(jì)邏輯，或是經(jīng)濟(jì)邏輯壓倒政治邏輯的傾向[13]。二是成立公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)(第三類事業(yè)單位)作為公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營方，負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸集、編目、管理等，并為公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用提供平臺支撐和基礎(chǔ)性服務(wù)。避免運(yùn)營企業(yè)在利益驅(qū)動下阻隔公眾對公共數(shù)據(jù)開放享有的正當(dāng)用益，并避免出現(xiàn)運(yùn)營權(quán)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)通過政府的數(shù)據(jù)歸口管理部門獲取政務(wù)數(shù)據(jù)，通過具有公共服務(wù)業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位獲取其他公共數(shù)據(jù)。三是引入國資網(wǎng)信企業(yè)為公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支撐，負(fù)責(zé)建設(shè)并維護(hù)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺，對接數(shù)據(jù)交易門戶，有效彌補(bǔ)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在專業(yè)性、技術(shù)性、安全性等方面的缺陷。四是引入數(shù)據(jù)元件開發(fā)商，以數(shù)據(jù)元件代替原始數(shù)據(jù)，為大規(guī)模授權(quán)運(yùn)營、交叉業(yè)務(wù)場景的創(chuàng)新應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。五是設(shè)立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，著力實(shí)現(xiàn)全鏈?zhǔn)虑?、事中、事后監(jiān)管溯源全覆蓋。六是引入數(shù)據(jù)治理專家組、數(shù)據(jù)研究咨詢機(jī)構(gòu)和第三方評估機(jī)構(gòu)，就公共數(shù)據(jù)運(yùn)營、價(jià)值評估、質(zhì)量評估、技術(shù)決策、制度迭代等提供共性服務(wù)和智囊支持。

4.3 實(shí)現(xiàn)基于“中間態(tài)”的規(guī)?；魍ê推栈菪屠?/h3>

相比其他數(shù)據(jù)類型，公共數(shù)據(jù)除了具備無形性、非稀缺性和可重復(fù)利用等基本屬性外，還具備了外部性和公共性等特殊屬性[3]。基于公共數(shù)據(jù)的共有屬性和獨(dú)特屬性，通過引入適合大規(guī)模高效、安全流通的數(shù)據(jù)“中間態(tài)”數(shù)據(jù)元件，可以真正實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)從供給側(cè)到需求側(cè)、從數(shù)據(jù)到應(yīng)用的規(guī)模化流通和普惠型利用。

數(shù)據(jù)元件是對原始數(shù)據(jù)脫敏處理后，根據(jù)需要由若干字段形成的數(shù)據(jù)集或由數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)字段通過建模形成的數(shù)據(jù)特征[14]。作為數(shù)據(jù)流通的中間形態(tài)，數(shù)據(jù)元件具有可控制、可計(jì)量、可定價(jià)且風(fēng)險(xiǎn)可控的特點(diǎn)[14]，因此數(shù)據(jù)元件可以支撐大規(guī)模的流通與應(yīng)用。引入數(shù)據(jù)元件作為公共數(shù)據(jù)的流通形態(tài)，一方面可以突破以往公共數(shù)據(jù)運(yùn)營產(chǎn)品只適用于單一業(yè)務(wù)場景的局限，有利于實(shí)現(xiàn)大規(guī)模交叉場景集群的應(yīng)用。另一方面通過引入多家數(shù)據(jù)元件開發(fā)商，有利于繁榮公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用的市場生態(tài)。由國資網(wǎng)信企業(yè)承建運(yùn)維的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺為元件開發(fā)商提供安全的開發(fā)環(huán)境，通過隱私保護(hù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見，數(shù)據(jù)不動程序動”，為不同開發(fā)商提供多租戶隔離手段，在確保公共數(shù)據(jù)安全的前提下，充分挖掘公共數(shù)據(jù)價(jià)值，并最終使公共數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)元件的形式應(yīng)用于不同數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開發(fā)過程中，從而實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的全面釋放。

5 結(jié)論

公共數(shù)據(jù)是全社會數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，蘊(yùn)含與國計(jì)民生相關(guān)的重要信息，對公共數(shù)據(jù)價(jià)值的開發(fā)程度決定了數(shù)據(jù)要素在多大程度上影響和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。然而，受到專業(yè)分工和技術(shù)水平的限制，掌握大量公共數(shù)據(jù)的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對公共數(shù)據(jù)的增值性利用程度并不高，難以充分發(fā)掘公共數(shù)據(jù)所蘊(yùn)藏的巨大潛能。通過導(dǎo)入專業(yè)化的開發(fā)能力與實(shí)現(xiàn)市場化的資源配置，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營將有助于拓寬數(shù)據(jù)應(yīng)用范圍，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值紅利，有效推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

當(dāng)前，盡管在中央規(guī)劃文件和地方法規(guī)中均出現(xiàn)了對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的政策部署，但尚未能從實(shí)現(xiàn)機(jī)制上給出明確的操作指引。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營面臨法律邏輯不清、與數(shù)據(jù)開放關(guān)系不明等困境。從各地已經(jīng)展開的實(shí)踐探索來看，當(dāng)前的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主要存在兩種模式：一是在場景驅(qū)動模式下，憑借運(yùn)營商在細(xì)分行業(yè)里的數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，快速實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放，但該模式卻無法適應(yīng)交叉場景的應(yīng)用需求，不能完全釋放數(shù)據(jù)融合應(yīng)用所帶來的巨大價(jià)值；二是在數(shù)據(jù)驅(qū)動模式下，公共數(shù)據(jù)被集中授權(quán)給單一運(yùn)營商，盡管可以大大降低監(jiān)管難度，但該模式會面臨數(shù)據(jù)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。

為此，本研究構(gòu)建了以“數(shù)據(jù)元件”為流通載體的新型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營路徑。通過引入數(shù)據(jù)元件可以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模交叉場景的應(yīng)用，突破以往數(shù)據(jù)只應(yīng)用于單一業(yè)務(wù)場景的局限。通過設(shè)立事業(yè)單位性質(zhì)的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)(即被授權(quán)主體)，選擇國資背景的信創(chuàng)頭部企業(yè)為公共數(shù)據(jù)運(yùn)營提供技術(shù)支撐，并引入多家數(shù)據(jù)元件開發(fā)商，既避免數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)壟斷風(fēng)險(xiǎn)，又實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)安全、高效、公平的流通與應(yīng)用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是推動我國數(shù)據(jù)要素市場化配置的關(guān)鍵一環(huán)，通過授權(quán)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分釋放，將為推動我國經(jīng)濟(jì)社會健康與高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)勁動力。