論高管雙重角色在政府投融資平臺轉(zhuǎn)型中的作用

丁文斌

(鎮(zhèn)江市高校投資建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司 董事長辦公室，江蘇 鎮(zhèn)江 212100)

隨著我國城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的大力實(shí)施，作為特殊的國企，政府投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。2009年以來，政府投融資平臺發(fā)展迅猛，與此同時(shí)，亦出現(xiàn)違規(guī)擔(dān)保屢屢發(fā)生、市場化經(jīng)營優(yōu)勢不明顯等問題，亟需對政府投融資平臺進(jìn)行規(guī)范管理。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)將政府投融資平臺定義為“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，并明確表示堅(jiān)決制止地方政府融資違規(guī)擔(dān)保承諾行為。2020年，國家推進(jìn)實(shí)施《國企改革三年行動方案(2020—2022年)》，要求進(jìn)一步增強(qiáng)國有企業(yè)活力，做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國有經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。

政府投融資平臺在新時(shí)期加速轉(zhuǎn)型發(fā)展，除政府方面應(yīng)做好頂層方案設(shè)計(jì)外，也應(yīng)充分發(fā)揮高管雙重角色的積極作用。筆者結(jié)合理論界研究成果和工作實(shí)際，分析高管雙重角色在政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的作用，提出加強(qiáng)國企高管管理的對策建議，以保障政府投融資平臺成功轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1 政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 性質(zhì)

政府投融資平臺的本質(zhì)屬性是國企。很多學(xué)者對國有企業(yè)的性質(zhì)問題進(jìn)行過探討，認(rèn)為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國企具有雙重屬性，即以營利為目標(biāo)的商業(yè)屬性、作為社會主體承擔(dān)社會責(zé)任的公益屬性。張連城[1]認(rèn)為國有企業(yè)不僅具有營利職能，而且具有克服市場失靈、彌合市場功能缺陷、服務(wù)其他重要政策目標(biāo)等社會職能。王自然、孟慶春[2]認(rèn)為國有企業(yè)是特殊企業(yè)，其特殊性在于提高稀缺資源的利用效率、在追求利潤最大化的同時(shí)產(chǎn)生正面社會效應(yīng)。依據(jù)國有企業(yè)所具有的經(jīng)濟(jì)屬性和社會屬性偏倚程度不同，可將國有企業(yè)分為競爭類國有企業(yè)、特殊性國有企業(yè)、其他國有企業(yè)。政府投融資平臺作為政府職能直接延伸而存在，符合學(xué)界認(rèn)為的特殊性國有企業(yè)的定性。

1.2 存在的問題

由于政企不分、風(fēng)險(xiǎn)防控不到位、項(xiàng)目投入產(chǎn)出核算不精細(xì)等原因，政府投融資平臺的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)增長較快，個(gè)別地區(qū)甚至已實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃。許珂[3]研究發(fā)現(xiàn)，2014年以后有學(xué)者專注于政府投融資平臺轉(zhuǎn)型研究，這種研究趨勢與政府投融資平臺貸款規(guī)模和擔(dān)保規(guī)模日益擴(kuò)大、投融資風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)的背景相對應(yīng)。目前，政府投融資平臺存在的主要問題包括：

1) 經(jīng)營優(yōu)勢不明顯，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。主要表現(xiàn)在舉債融資規(guī)模膨脹迅速，資金融通壓力較大。吳辛愚[4]認(rèn)為政府投融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率過高，債務(wù)規(guī)模面臨失控。根據(jù)Wind(萬得信息技術(shù)股份有限公司)地方債統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(見圖1)，截至2021年12月31日，全國城投債余額達(dá)到130 112億元，比2008年12月31日當(dāng)日全國城投債余額(1 823億元)增長71.35倍，年均增幅為38.86%。羅慶慶[5]認(rèn)為政府投融資平臺營利能力弱、賬面資產(chǎn)多、缺乏實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的有效資產(chǎn)，在缺乏合理補(bǔ)償機(jī)制情況下，融資將難以為繼。

圖1 2018—2021年末全國城投債余額

2) 主營業(yè)務(wù)以城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目為主，缺乏多元化市場項(xiàng)目。劉紈廷[6]認(rèn)為政府投融資平臺以金融機(jī)構(gòu)作為融資主體，圍繞政府目標(biāo)要求，以基建為主要投資方面，促進(jìn)了區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)。但政府投融資平臺主營業(yè)務(wù)以所在城市的公益性城建項(xiàng)目居多，且主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目現(xiàn)金流較差，應(yīng)收賬款規(guī)模較大，市場化項(xiàng)目較少，人才儲備不多。

3) 資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以重資產(chǎn)為主，發(fā)展轉(zhuǎn)型困難。絕大部分政府投融資平臺充當(dāng)了地方政府投融資載體，通過資產(chǎn)整合重組，積累了較多的重資產(chǎn)，且該部分資產(chǎn)主要為市政工程項(xiàng)目，盤活難度較大。李翼[7]認(rèn)為政府投融資平臺收入來源對地方政府補(bǔ)貼和土地出讓金依賴性較強(qiáng)，同時(shí)部分政府投融資平臺只負(fù)責(zé)融資，不參與直接投資，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)型發(fā)展困難。

1.3 現(xiàn)階段政府投融資平臺轉(zhuǎn)型目標(biāo)

王麗莎[8]總結(jié)了1978年以來至2013年前國企改革經(jīng)歷的3個(gè)階段：第1階段是1978—1992年，國企改革在“摸著石頭過河”中推進(jìn)；第2階段是1993—2001年，以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)；第3階段是2002—2013年，目標(biāo)是建立中央政府和地方政府分別履行出資人職責(zé)、享有所有者權(quán)益、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。十八屆三中全會(2013年)以來，混合所有制經(jīng)濟(jì)逐步推進(jìn)，國企改革進(jìn)入第4階段。2020年國務(wù)院政府工作報(bào)告中提出“提升國資國企改革成效，實(shí)施國企改革三年行動”[9]。

依據(jù)《國企改革三年行動方案(2020—2022年)》，現(xiàn)階段國企改革要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力[10]。

政府投融資平臺按照“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”要求，改革的重點(diǎn)應(yīng)是聚焦主責(zé)主業(yè)，依托政府化解存量債務(wù)，面向市場開拓創(chuàng)新業(yè)務(wù)，補(bǔ)足營利性短板；轉(zhuǎn)型的方向轉(zhuǎn)為充分認(rèn)識投融資平臺的社會性功能，處理好雙重屬性關(guān)系；剝離一般社會職能，由承接政府公益項(xiàng)目向承接市場經(jīng)營性項(xiàng)目轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變企業(yè)制度，提升市場信用；強(qiáng)化資本回報(bào)率，提升市場競爭能力。

2 政府投融資平臺高管發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 高管的雙重角色及其構(gòu)成分析

政府投融資平臺作為特殊性質(zhì)的國有企業(yè)，在我國現(xiàn)有體制下，其管理者承擔(dān)著政治和經(jīng)濟(jì)的雙重角色，他們不僅是企業(yè)的管理者，而且是行政體制下的國家公職人員。作為公務(wù)人員，他們肩負(fù)實(shí)現(xiàn)國家意志的責(zé)任，而作為經(jīng)理人員，他們必須領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)在市場競爭中持續(xù)營利和勝出。

邊燕杰、雷鳴[11]總結(jié)了改革開放以來關(guān)于企業(yè)管理者身份變化的3種論點(diǎn)：一是精英替代論。該觀點(diǎn)主要由倪志偉等提出，認(rèn)為從再分配經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場化經(jīng)濟(jì)時(shí)代的轉(zhuǎn)型過程中，精英逐步替代了原管理者。在市場化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由國家官員和國企領(lǐng)導(dǎo)者組成的政治精英的權(quán)利和地位相對下降，有營銷能力、有技術(shù)能力、懂市場規(guī)律的民營企業(yè)主成為新的經(jīng)濟(jì)精英，逐步成為轉(zhuǎn)型中市場經(jīng)濟(jì)的主角。二是二元路徑論。該觀點(diǎn)主要由魏昂德等提出，認(rèn)為政治精英和市場精英屬于不同的精英范疇，升遷渠道也不盡相同，政治精英晉升依賴于其對國家的忠誠與貢獻(xiàn)，市場精英的晉升憑借其專業(yè)能力。三是精英持續(xù)論。中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是在社會主義制度下的有計(jì)劃、有秩序的逐步轉(zhuǎn)變，是在基本政治制度保持不變的條件下形成和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，保護(hù)既得利益與培育市場成長是并行的兩套社會運(yùn)行邏輯，權(quán)力精英持續(xù)發(fā)揮作用是漸進(jìn)性體制改革的必然結(jié)果。目前我國政府投融資平臺更多體現(xiàn)其社會性功能，其核心管理者產(chǎn)生于政治精英，部分由組織部門從公務(wù)員中選任，符合上述“精英持續(xù)論”的觀點(diǎn)，即由權(quán)力精英持續(xù)對市場產(chǎn)生作用。

經(jīng)查詢Wind(萬得信息技術(shù)股份有限公司)融資平臺數(shù)據(jù)，截止到2021年12月31日，全國范圍內(nèi)出資人為市政府或市國資委或市財(cái)政局(含縣級市)的政府投融資平臺(一級企業(yè))444家。通過百度查詢方式，獲得其中90家政府投融資平臺的114位董事長(或總經(jīng)理)個(gè)人履歷信息，對其進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，61人以上擁有本科學(xué)士學(xué)位，23人以上擁有碩士及以上學(xué)位，14人學(xué)歷不詳。分析其任職經(jīng)歷，其中不低于81.58%的主要負(fù)責(zé)人有政府工作經(jīng)歷；不低于56.14%的主要負(fù)責(zé)人有企業(yè)工作經(jīng)歷；不低于37.72%的主要負(fù)責(zé)人兼有政府和企業(yè)工作經(jīng)歷。

以上統(tǒng)計(jì)分析表明，我國有城投債發(fā)債余額的市級政府投融資平臺(一級企業(yè))主要負(fù)責(zé)人較多具有政府部門從業(yè)經(jīng)歷，這也與政府投融資平臺主要承擔(dān)城市建設(shè)項(xiàng)目、具有融資功能的設(shè)立初衷及背景相一致。

2.2 高管雙重角色對政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的積極影響

政府投融資平臺作為管理公共財(cái)產(chǎn)的法人機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)政府公共產(chǎn)品供給的載體之一，承載著政治使命和社會責(zé)任。國企高管政治和經(jīng)濟(jì)雙重角色定位總體上有利于政府投融資平臺業(yè)務(wù)發(fā)展，具有積極的影響。

1) 有利于政府投融資平臺平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。政府投融資平臺高管具有政治和經(jīng)濟(jì)的雙重角色，這意味著高管受到雙重約束，既包括來自政府的約束，又包括來自市場的約束。在現(xiàn)階段黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，政府投融資平臺高管更偏重于政治角色作用發(fā)揮，更關(guān)注于在轉(zhuǎn)型過程中社會效益和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，因而有利于政府投融資平臺平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)型過程中的社會穩(wěn)定。

2) 有利于協(xié)調(diào)投融資平臺與政府良好的政商關(guān)系。政府投融資平臺從誕生之日起，其歷史使命即為推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展，其發(fā)展過程必然與政府有著或多或少的聯(lián)系，一定程度上影響其市場化轉(zhuǎn)型。平臺高管很多來自行政系統(tǒng)，對政府運(yùn)作方式較為熟悉，有利于協(xié)調(diào)平臺與政府之間的關(guān)系，解決影響改革的相關(guān)問題。

3) 有利于協(xié)調(diào)資源化解政府投融資平臺債務(wù)。政府投融資平臺工作重點(diǎn)之一即為化解債務(wù)和保障資金的流動性。政府投融資平臺大部分債務(wù)是地方政府在城市建設(shè)發(fā)展過程中形成的歷史欠賬，少量債務(wù)是其自身發(fā)展中形成的經(jīng)營性債務(wù)。因城市發(fā)展形成的債務(wù)靠政府投融資平臺自身經(jīng)營性利潤來化解難度較大，高管雙重角色有利于政府投融資平臺與政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌資源化解相關(guān)債務(wù)。

4) 有利于為政府投融資平臺帶來壟斷資源。我國是社會主義國家，政府掌握著龐大的資源，政府投融資平臺高管的政治角色，有利于其與政府交流，爭取包括燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)、停車特許經(jīng)營權(quán)、污水處理特許經(jīng)營權(quán)等在內(nèi)的眾多政府特許經(jīng)營權(quán)資源。

2.4 高管雙重角色對政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的消極影響

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，政府投融資平臺在性質(zhì)上符合經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)，即用最小投入獲得最大產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)利益最大化。而目前政府投融資平臺高管的雙重角色為平臺業(yè)務(wù)開展發(fā)揮積極作用的同時(shí)，由于其側(cè)重作為社會主體承擔(dān)社會責(zé)任的社會性作用發(fā)揮，對其商業(yè)屬性要求的營利性重視程度不夠，因而從戰(zhàn)略上、業(yè)務(wù)執(zhí)行上均不利于政府投融資平臺參與市場化競爭。

1) 雙重角色兼顧了平衡性而不利于平臺市場化轉(zhuǎn)型。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)型中和轉(zhuǎn)型后的政府投融資平臺對營利性要求逐步提高，但管理者的政治角色定位決定了管理者在某些特殊事項(xiàng)決策時(shí)，更強(qiáng)調(diào)政治意義，譬如在一些重大公共事件中，國企都不惜放棄部分經(jīng)濟(jì)利益，主動承擔(dān)其政治任務(wù)。

2) 雙重角色導(dǎo)致部分政府投融資平臺行政化色彩濃厚。政府投融資平臺的作為社會主體承擔(dān)社會責(zé)任的公益屬性和國企高管的政治角色定位，導(dǎo)致部分政府投融資平臺內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政化色彩濃厚，機(jī)制相對僵化，相較于純市場競爭企業(yè)，在市場競爭中處于劣勢地位。特別是在投資項(xiàng)目的選擇上，往往缺乏嚴(yán)密的投資收益回報(bào)測算論證，導(dǎo)致許多項(xiàng)目市場化競爭性較弱，營利預(yù)期得不到保證。

3 發(fā)揮政府投融資平臺高管雙重角色積極作用的建議

3.1 強(qiáng)化高管專業(yè)知識培訓(xùn)

現(xiàn)有政府投融資平臺高管主要來源于行政組織，相對缺乏經(jīng)濟(jì)專業(yè)知識，對企業(yè)市場化運(yùn)營管理知識儲備不夠，導(dǎo)致其企業(yè)經(jīng)營者作用未能得到充分發(fā)揮。主管部門應(yīng)把好入口關(guān)，國資、組織管理部門可參照商業(yè)銀行行長任用管理思路，將政府投融資平臺高管作為專門經(jīng)濟(jì)人才進(jìn)行管理，要求高管任職前或任職后一定時(shí)間內(nèi)必須通過專門考試方可正式任職；同時(shí)，應(yīng)做好高管任職期間專業(yè)知識培訓(xùn)工作，建立高管培訓(xùn)和輪訓(xùn)制度，重點(diǎn)培訓(xùn)企業(yè)管理、財(cái)務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)專業(yè)知識。

3.2 充分發(fā)揮高管雙重角色的協(xié)調(diào)優(yōu)勢

市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府投融資平臺高管兼有企業(yè)營利的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和服從政府意志的政治責(zé)任，受到市場和國家的雙重約束，同時(shí)該雙重約束又為其提供發(fā)展動力。主要表現(xiàn)在兩方面：首先，政府投融資平臺由于需配合政府完成特定的社會發(fā)展目標(biāo)，有利于其從政府處爭取有關(guān)經(jīng)濟(jì)資源，形成經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢；其次，政府投融資平臺高管受到黨委紀(jì)檢部門與監(jiān)察部門、政府主管部門的強(qiáng)力約束，有利于政府放心將涉及社會穩(wěn)定發(fā)展的事務(wù)交給政府投融資平臺運(yùn)作。要進(jìn)一步充分發(fā)揮其雙重角色帶來的政治優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)政府投融資平臺市場化、業(yè)務(wù)多元化，特別是發(fā)揮其與政府的協(xié)調(diào)優(yōu)勢，以爭取更多的市場化政府項(xiàng)目。

3.3 建立與企業(yè)發(fā)展周期及特點(diǎn)相匹配的高管任期制度

企業(yè)發(fā)展有其特殊的發(fā)展周期和規(guī)律，企業(yè)生命周期理論認(rèn)為，企業(yè)從產(chǎn)生到消亡經(jīng)歷初創(chuàng)期、發(fā)展期、穩(wěn)定期、衰敗期4個(gè)階段。政府投融資平臺具有政府信用支撐、資產(chǎn)規(guī)模大等特點(diǎn)，但仍適用企業(yè)生命周期理論。程安林、劉暢冰兒[12]通過研究2009—2019年我國滬深兩市A股公司核心管理者CEO任期與企業(yè)融資約束間關(guān)系，認(rèn)為CEO任期長度對企業(yè)融資約束具有緩解作用。國資管理部門要針對政府投融資平臺的各個(gè)發(fā)展階段和改革轉(zhuǎn)型需要，建立與企業(yè)發(fā)展階段及特點(diǎn)相匹配的高管任期制度，并制定合理的評價(jià)指標(biāo)體系和目標(biāo)責(zé)任制考核制度，調(diào)動高管推動政府投融資平臺改革轉(zhuǎn)型的積極性，確保政府投融資平臺改革轉(zhuǎn)型工作落到實(shí)處。

3.4 建立職業(yè)經(jīng)理人制度

政府投融資平臺轉(zhuǎn)型并不是簡單放棄原業(yè)務(wù)，而是在原有基礎(chǔ)上的資源重組整合，這些離不開原有業(yè)務(wù)體系和人才儲備的支撐。政府投融資平臺業(yè)務(wù)側(cè)重于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資建設(shè)方面，積累了大量的優(yōu)秀人才資源。但由于原有的行政思維和工作慣性，政府投融資平臺很多人員缺乏參與市場競爭的信心、知識、能力儲備，轉(zhuǎn)型難度較大。可通過建立職業(yè)經(jīng)理人制度，引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人方式，盤活現(xiàn)有資源，逐步開拓新的市場增長點(diǎn)。具體方式包括：采取“混合所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)+專業(yè)化業(yè)務(wù)”的子公司經(jīng)營模式，單獨(dú)考核績效，為職業(yè)經(jīng)理人打造專門發(fā)展平臺；也可引入國內(nèi)外投資界普遍采用的“智力+資本”分享模式，設(shè)置一定的資產(chǎn)收益門檻，對超門檻收益的凈利潤，職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)享受10%至50%的分成，將其納入工資總額進(jìn)行管理，剩余部分再按照股權(quán)比例進(jìn)行分享。

3.5 完善激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)措施包括文化激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)，文化激勵(lì)包括職業(yè)規(guī)劃激勵(lì)、精神激勵(lì)、興趣愛好激勵(lì)等；物質(zhì)激勵(lì)包括薪酬激勵(lì)、股權(quán)收益激勵(lì)等[13]。嚴(yán)漢民、李莎、孫樂冰[14]研究認(rèn)為，高管薪酬激勵(lì)在國企能帶來更高的長、短期績效，增強(qiáng)經(jīng)理人提高公司效益的積極性。寧向東、高文瑾[15]通過對638家發(fā)行內(nèi)部職工股的上市公司的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，有職工股的公司在財(cái)務(wù)業(yè)績上顯著優(yōu)于沒有職工股的公司，并且職工股的持股比例與公司財(cái)務(wù)業(yè)績顯著正相關(guān)。宋慧[16]等人構(gòu)建了系統(tǒng)化的國企員工參與公司治理的“基于虛擬股份的和諧共決制”模式。政府投融資平臺可根據(jù)其自身特點(diǎn)和具體情況，一企一策，對企業(yè)管理者建立具有競爭力的激勵(lì)機(jī)制。