我國農(nóng)業(yè)面源污染總體態(tài)勢及治理建議

□文/姜譯涵 馬千蕙 孫兆明

（青島農(nóng)業(yè)大學 山東·青島）

［提要］農(nóng)業(yè)面源污染已成為阻礙我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)消費升級的重要因素?，F(xiàn)代環(huán)境治理要求建立政府、農(nóng)業(yè)社會化服務機構、農(nóng)戶等多元主體合作共治的農(nóng)業(yè)面源污染治理體系。但是，我國農(nóng)戶普遍存在經(jīng)營規(guī)模小、地塊分散、效益低等特征，這加劇了農(nóng)戶追求利益最大化而忽視環(huán)境利益的傾向，對政府環(huán)境政策往往響應遲鈍或沒有反應。本文在分析我國農(nóng)業(yè)面源污染總體態(tài)勢基礎上，從農(nóng)戶個人資源稟賦和心理層面探究其污染行為動機，有利于構建更加完善的農(nóng)業(yè)面源污染政策機制，引導農(nóng)戶自覺進行清潔生產(chǎn)和主動參與污染治理。

長期以來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式相對于城市模式較為粗放，突出表現(xiàn)在化肥、農(nóng)藥的大量濫用，農(nóng)業(yè)面源污染日益加劇，土壤污染、水體污染和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等問題頻發(fā)，激化了人們對安全綠色農(nóng)產(chǎn)品的需求和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高、產(chǎn)品參差不齊之間的突出矛盾。黨的十八大提出“五位一體”的發(fā)展總布局，將生態(tài)建設放在與經(jīng)濟、政治、社會、文化建設同等重要的位置，必須從國家戰(zhàn)略層面上進行謀劃和具體政策上行政規(guī)制。2017年中央一號文件提出推行綠色生產(chǎn)方式，實施化肥農(nóng)藥減施增效，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力；2018年中央一號文件提出必須加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動，實現(xiàn)生產(chǎn)清潔化、投入品減量化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化。這些政策和農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》（2015）、《2020年化肥與農(nóng)藥使用量零增長行動方案》以及2021年生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合出臺的《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導實施方案（試行）》提出的政府、農(nóng)業(yè)社會化服務機構、農(nóng)戶等多元主體合作，推進構建農(nóng)業(yè)面源污染治理體系和能力現(xiàn)代化，這表明我國正在形成微宏觀政策聯(lián)動、政策創(chuàng)新和機制創(chuàng)新相結合的農(nóng)業(yè)面源污染防治機制。

農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程和方式與農(nóng)業(yè)面源污染休戚相關，是農(nóng)業(yè)面源污染的“罪魁禍首”和直接“受害者”。由于農(nóng)業(yè)面源污染成因復雜，具有污染的隨機性、時空范圍大、影響周期長、監(jiān)管困難等特征，農(nóng)戶作為排污者，更應該是農(nóng)業(yè)面源污染的參與者、治理者。而現(xiàn)有的政策多是針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的主體，而作為農(nóng)業(yè)面源直接污染者和治理的受益者的農(nóng)戶多數(shù)停留在政策指導方面。重要原因之一是農(nóng)戶作為“理性經(jīng)濟人”，其生產(chǎn)經(jīng)營的最大驅(qū)動力是追求經(jīng)濟利益最大化。我國農(nóng)戶普遍存在經(jīng)營規(guī)模小、地塊分散、效益低的特征，加劇了農(nóng)戶追求利益最大化而忽視環(huán)境利益，對政府環(huán)境政策往往響應遲鈍或沒有反應；地方政府在提高農(nóng)民收入和環(huán)境利益之間也難以平衡，往往會“睜只眼、閉只眼”。農(nóng)戶追求利益最大化的理性行為和地方政府監(jiān)管的“失效”，形成了我國很多地區(qū)農(nóng)業(yè)點源污染和面源污染并存的惡疾，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程和鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。因此，明確我國目前農(nóng)業(yè)面源污染的總體態(tài)勢，從農(nóng)戶個人資源稟賦和心理層面探究其污染行為動機，有利于構建更加完善的農(nóng)業(yè)面源污染政策機制，引導農(nóng)戶自覺進行清潔生產(chǎn)和主動參與污染治理。

一、我國農(nóng)業(yè)面源污染總體態(tài)勢

（一）化肥污染態(tài)勢?；视懈纳仆寥罈l件和土壤肥力的作用，在提高糧食產(chǎn)量、解決世界糧食危機中發(fā)揮了重要作用，但同時也是農(nóng)業(yè)面源污染重要來源之一。從中國全域看，化肥使用不合理之處主要有：一是施用量過大。改革開放后，中國化肥施用總量快速增長，從2000年的4，164萬噸增長到2016年6，005萬噸，占世界耕地總面積1/10的中國消費的化肥卻占世界化肥消費總量的30%以上。二是施用強度大?；适┯脧姸确从车氖菃挝徊シN面積的化肥使用量。中國化肥施用強度在2000年達到峰值，2015年后，隨著化肥使用零增長和減施增效目標的提出，化肥消費總量和施用強度都開始下降。三是化肥利用率低，這是化肥造成農(nóng)業(yè)面源污染的一個重要原因。王則宇（2018）通過技術測算得出，中國糧食生產(chǎn)過程中化肥利用率僅為31%，遠低于發(fā)到國家60%～80%的平均水平，大量的高養(yǎng)分物質(zhì)通過地表徑流等途徑白白流失浪費。（圖1；數(shù)據(jù)來源于中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒，下同）

圖1 2000～2019年中國化肥施用量及施用強度趨勢圖

（二）農(nóng)藥污染態(tài)勢。農(nóng)藥作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要的保障要素之一，在減少病蟲害的發(fā)生、增加糧食產(chǎn)量中發(fā)揮了重要作用。目前，我國農(nóng)藥施用量居世界首位，同時也是農(nóng)藥殘留物污染最嚴重的國家之一。圖2呈現(xiàn)出中國農(nóng)藥施用量及增長趨勢，從圖中可看出，2000～2014年中國農(nóng)藥施用量處于快速增長階段，2014年達到峰值180.77萬噸；2015年，農(nóng)業(yè)部提出農(nóng)藥使用零增長行動后，我國農(nóng)藥施用量先穩(wěn)后降，2019年我國農(nóng)藥施用量為145.6萬噸。（圖2）

圖2 2000～2019年中國農(nóng)藥使用量及增長率趨勢圖

（三）農(nóng)膜污染。農(nóng)膜可以有效克服自然條件的限制，在提高農(nóng)作物產(chǎn)量和突破農(nóng)產(chǎn)品時空限制等方面發(fā)揮了重要作用，是繼化肥、農(nóng)藥后的第三大農(nóng)資消耗品?！吨袊r(nóng)村統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年中國農(nóng)膜使用量達252.8萬噸，其中地膜使用143.7萬噸，農(nóng)膜覆蓋面積約占我國耕地面積的12%；農(nóng)膜使用量較2000年增加了3.5倍，覆蓋面積增加了近兩倍，地膜施用強度從2000年68千克/公頃增長到2017年的80千克/公頃。種種數(shù)據(jù)說明，我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)膜的使用量和土地覆蓋面積均屬世界首位，地膜容易破損、老化的特性使“白色污染”成為農(nóng)業(yè)面源污染的重要方面。（圖3）

圖3 2000～2019年中國農(nóng)用地膜使用量及施用強度趨勢圖

二、農(nóng)業(yè)面源污染生成機理——基于農(nóng)戶的視角

（一）農(nóng)戶的個體理性和污染激勵。作為具備獨立生產(chǎn)與決策能力的農(nóng)戶個體必然符合理性經(jīng)濟人特征，某種意義上講，農(nóng)戶做出的生產(chǎn)決策是成本-收益最大化的結果。農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在多種決策，選用化肥時，農(nóng)戶可以選擇有機肥和各種化肥，農(nóng)戶清楚有機肥不僅能提高土壤肥力，同時對土壤也不構成污染，但大多數(shù)的理性農(nóng)民依然會選擇化肥，原因是有機肥價格昂貴且費時費力，化肥能夠滿足增產(chǎn)增收的需求且省時省力，化肥產(chǎn)生的污染的負外部性一般轉(zhuǎn)嫁給政府和社會，不由農(nóng)戶直接承擔污染責任。因此，在農(nóng)戶有限的認知水平下，選擇施用化肥是農(nóng)民的理性選擇。農(nóng)戶在施用農(nóng)藥的決策中也是如此，農(nóng)戶對于生物農(nóng)藥和化學農(nóng)藥的選擇往往會選擇后者，因為化學農(nóng)藥見效快、價格便宜，但污染比較嚴重，尤其是過量施用對人體健康危害巨大，但過量施用的后果往往由消費者承擔，為了追求利益最大化，環(huán)境利益和消費者健康往往不在農(nóng)戶考慮范圍，選擇增產(chǎn)增收是理性的選擇。

（二）農(nóng)戶生存約束和兼業(yè)驅(qū)動。農(nóng)戶的行為是在特定的環(huán)境下為了實現(xiàn)自身利益最大化而做出的外部反應。農(nóng)戶的親環(huán)境行為成本高且需要自己承擔，污染的外部性行為節(jié)省了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，通過私人成本外部化轉(zhuǎn)嫁給社會實現(xiàn)自身利益的最大化。很顯然，在農(nóng)戶環(huán)境保護意識有限的前提下，后者更符合農(nóng)戶的理性特征。除了農(nóng)戶的理性行為特征因素外，誘發(fā)農(nóng)戶做出污染行為的因素還有：第一，農(nóng)戶面臨生存的壓力。目前種地的農(nóng)戶多是孤寡老人，生活比較貧困，農(nóng)業(yè)剪刀差的長期存在，使農(nóng)戶不得不增加化肥、農(nóng)藥的投入去獲取更高的經(jīng)濟收入，個人利益和社會利益產(chǎn)生沖突時，收入的局限性迫使農(nóng)戶不得不做出污染環(huán)境的行為。第二，土地產(chǎn)權不完善和農(nóng)戶的兼業(yè)化引發(fā)農(nóng)戶生產(chǎn)行為的短視化。目前，伴隨著城市化進程，很多農(nóng)戶的土地都實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，短期的流轉(zhuǎn)行為同樣刺激了承包戶的短期生產(chǎn)行為，農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地沒有長期利用的預期，不愿意進行長期的投資和維護，導致大量使用化肥農(nóng)藥追求短期利益行為產(chǎn)生。同時，農(nóng)民的兼業(yè)化也能誘發(fā)粗放經(jīng)營。有研究顯示，目前中國的農(nóng)地兼業(yè)化嚴重，農(nóng)戶進城打工的同時進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，兼業(yè)化的農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時伴隨著隨意性，引發(fā)農(nóng)業(yè)面源污染也就在所難免。

（三）環(huán)境道德忽視與風險規(guī)避。難以否認，農(nóng)戶種種有違環(huán)境責任和道德的污染行為卻是個體理性下做出的群體性選擇。環(huán)境道德確實可以約束人民的環(huán)境行為，但發(fā)揮作用是有條件的，當農(nóng)戶在面臨環(huán)境道德和個人利益的雙重考驗時，如果經(jīng)濟收益遠大于違反環(huán)境道德成本，那么農(nóng)戶往往會忽視環(huán)境道德，做出環(huán)境污染行為。農(nóng)戶本質(zhì)上并沒有污染環(huán)境的強烈動機，究其原因，一是農(nóng)戶受小農(nóng)意識所限，環(huán)境價值觀發(fā)育得并不完善，很多農(nóng)戶并沒有意識到過量施用化肥、農(nóng)藥會對農(nóng)業(yè)環(huán)境造成污染；二是農(nóng)戶的路徑依賴思想比較嚴重，使用化肥農(nóng)藥往往是根據(jù)以往的種植經(jīng)驗，缺乏外力作用對農(nóng)戶環(huán)境道德觀的樹立或改變。

風險規(guī)避是農(nóng)戶為了免受或降低某種風險對其造成影響而做出的系列行為選擇。小農(nóng)戶的生產(chǎn)規(guī)模較小，抵御風險的能力較弱，規(guī)避風險的意識更強，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中往往難以做出利益最大化的選擇。農(nóng)戶種植綠色、有機的農(nóng)產(chǎn)品往往能獲取更大的經(jīng)濟收益，但很多農(nóng)戶并沒有做出這樣的生產(chǎn)選擇，原因是綠色、有機的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本更高，農(nóng)戶難以承擔滯銷的后果，往往還是做出“高投入、低產(chǎn)出、高外部性、低風險”的行為選擇。因此，農(nóng)戶的風險規(guī)避傾向也加重了農(nóng)業(yè)面源污染的程度。

三、農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)面源污染治理建議

（一）加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展與參與同權。農(nóng)戶的經(jīng)濟理性導向和農(nóng)戶收入息息相關，農(nóng)戶之所以不惜污染土地去獲取增產(chǎn)收益，就是因為“剪刀差”的存在，農(nóng)戶增收乏力，就業(yè)渠道狹窄，農(nóng)戶污染行為本質(zhì)上也是經(jīng)濟問題。只有優(yōu)先保障農(nóng)戶的發(fā)展權益，才能提高農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的主動性和能力。當農(nóng)戶的收入多元化并達到一定水平時，長期存在的小農(nóng)理性自然會土崩瓦解，好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為才能逐漸養(yǎng)成，這時候的農(nóng)戶從參與的邊緣化、被動化、形式化向主體化、主動化、實質(zhì)化轉(zhuǎn)型，發(fā)展權和環(huán)境參與權互動提升。

（二）“三治合一”構建農(nóng)戶行為約束體系

1、法治維度：以立法、執(zhí)法促農(nóng)戶守法。防治面源污染最有效的手段就是從法律層面規(guī)制，但當前我國農(nóng)業(yè)面源污染方面相關的立法工作嚴重滯后于發(fā)達國家，僅有的法律條文未形成體系且寬泛空洞，缺乏實際可操作性，難以應對錯綜復雜的農(nóng)業(yè)面源污染的形勢。因此，治理面源污染需從法律層面加強立法，嚴格執(zhí)法，通過執(zhí)法樹立法律的權威，以規(guī)制農(nóng)戶的污染行為。

2、德治維度：重塑村規(guī)民約，強化生態(tài)理念。思想是行動的指南，價值是實踐的檢驗標準。農(nóng)戶的思想意識和生態(tài)價值觀念在鄉(xiāng)村治理中具有定向調(diào)節(jié)和指導作用，能夠影響自我認知和行為規(guī)范，個體的行為進而影響整個鄉(xiāng)村環(huán)境，保護整體風氣的形成。在農(nóng)業(yè)面源污染治理中，將建立以社會主義核心環(huán)境價值觀為核心的村規(guī)民約嵌入到環(huán)境治理實踐體系中，推動生態(tài)文明建設，使農(nóng)業(yè)面源污染治理在德治的浸潤中走向善治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的不二選擇。德治，就是以環(huán)境道德來規(guī)范和約束農(nóng)戶的生產(chǎn)生活行為，進而形成鄉(xiāng)村社會普遍認同并遵守的環(huán)境村規(guī)民約。

3、自治維度：強化基層自治?！懊駷榘畋?，本固邦寧”，權是農(nóng)業(yè)面源污染治理的前提，環(huán)境治理的本質(zhì)是治權，先有治權，才有治人，終有行為。農(nóng)業(yè)面源污染的農(nóng)業(yè)地域?qū)傩詻Q定了治理必須從基層發(fā)力，強化基層自治制度，給予農(nóng)戶充分的自我管理、自我教育、自我服務的制度空間。目前，基層自治弱化的現(xiàn)狀導致過度行政化，村民委員會實際上成為政府的派出組織和執(zhí)行機關，行政壓力傳導下村兩委難以真正地代表農(nóng)民的利益，由此導致農(nóng)民的信任危機，喪失了參與環(huán)境治理的熱情。因此，強化基層自治，捋順自治權和行政權之間的互動關系，成為農(nóng)業(yè)面源污染治理中的重要一環(huán)。 （通訊作者：孫兆明）