浙江分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯與建議

文/趙英軍 孫豪 毛豐付

順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化

今年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），對(duì)推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)作出全面部署。浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣數(shù)量約占全國(guó)的20%。2021年浙江縣域（縣和縣級(jí)市，以下統(tǒng)稱為“縣城”）經(jīng)濟(jì)約占全省的43.5%。浙江縣城類型豐富，有些屬于大城市周邊縣城，如嘉善縣、德清縣等；有些屬于專業(yè)功能縣城，如桐廬縣、義烏市等，需要分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。

浙江城鎮(zhèn)化體系格局

“二特六大三中”的城市格局。城市格局是決定城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。浙江現(xiàn)設(shè)杭州、寧波2個(gè)副省級(jí)城市，溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、舟山、臺(tái)州、麗水9個(gè)設(shè)區(qū)市，37個(gè)市轄區(qū)、53個(gè)縣城（包括20個(gè)縣級(jí)市和33個(gè)縣），縣城占全省縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的58.9%。根據(jù)2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》對(duì)城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)，以及第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，杭州和寧波2市為特大城市，其中，杭州全市常住人口約1193萬(wàn)人、市區(qū)常住人口約874萬(wàn)人，寧波全市常住人口數(shù)量約940萬(wàn)人、市區(qū)常住人口約506萬(wàn)人；溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、臺(tái)州6市為大城市；衢州、麗水、舟山3市為中等城市。在城市規(guī)模上，浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市形成“二特六大三中”的城市格局，并在一定程度上決定了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和格局。

“平分秋色”的城鎮(zhèn)化體系。市轄區(qū)和縣城是城鎮(zhèn)化的基本單元和主要載體，縣城是浙江城鎮(zhèn)化的重要載體。浙江37個(gè)市轄區(qū)和53個(gè)縣城共同承載城鎮(zhèn)化進(jìn)程，市轄區(qū)與縣城在浙江城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基本上各占一半，平分秋色。2021年末，全省常住人口6540萬(wàn)人、城鎮(zhèn)人口4755萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為72.7%。其中，市轄區(qū)人口3133萬(wàn)人，占全省的47.9%，市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口2548萬(wàn)人，占全省城鎮(zhèn)人口的53.6%，市轄區(qū)城鎮(zhèn)化率為81.3%；縣城人口3408萬(wàn)人，占全省的52.1%，縣城城鎮(zhèn)人口2207萬(wàn)人，占全省城鎮(zhèn)人口的46.4%，縣城城鎮(zhèn)化率為64.7%。

浙江仍處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2010-2021年，浙江全省常住人口從5443萬(wàn)人增加至6540萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口從3354萬(wàn)人增加至4755萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率從61.6%提高至72.7%。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率處于80%以上，浙江特別是縣城，仍有較大的城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?。浙江是全?guó)人口凈流入的主要省份之一，具備快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展條件。

浙江53個(gè)縣城在資源稟賦、地理區(qū)位、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面，存在巨大差異，需要“因縣制宜”，分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。

浙江縣城功能類型分類

《意見(jiàn)》指出，要科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。浙江53個(gè)縣城在資源稟賦、地理區(qū)位、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面，存在巨大差異，需要“因縣制宜”，分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)?！兑庖?jiàn)》依據(jù)功能定位將縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五類?？蓞⒖肌兑庖?jiàn)》分類標(biāo)準(zhǔn)，將浙江縣城進(jìn)行分類。

對(duì)縣城進(jìn)行分類評(píng)價(jià)，應(yīng)遵循以下原則和標(biāo)準(zhǔn)：第一，優(yōu)先評(píng)價(jià)縣城是否臨近大城市。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，臨近大城市是縣城發(fā)展最大的優(yōu)勢(shì)。臨近大城市的縣城，可定位為大城市周邊縣城，積極融入大城市發(fā)展，承接大城市的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，疏解大城市一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)等功能，形成與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。第二，如果縣城不屬于大城市周邊縣城，再評(píng)價(jià)該縣城是否在特色經(jīng)濟(jì)、支柱產(chǎn)業(yè)等方面具有專業(yè)特長(zhǎng)。具有專業(yè)特長(zhǎng)的縣城，可定位為專業(yè)功能縣城，通過(guò)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐，提升人口集聚，發(fā)展縣城專業(yè)特長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)，比如，發(fā)展先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等。第三，如果縣城不屬于大城市周邊縣城和專業(yè)功能縣城，再評(píng)價(jià)縣城是否屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城或人口流失縣城。

臨近大城市的縣城，可定位為大城市周邊縣城，積極融入大城市發(fā)展，承接大城市的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

依據(jù)上述評(píng)價(jià)策略，可將浙江53個(gè)縣城分為9個(gè)大城市周邊縣城、31個(gè)專業(yè)功能縣城、12個(gè)生態(tài)功能區(qū)縣城和1個(gè)人口流失縣城。

大城市周邊縣城。就當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，特大城市或超大城市對(duì)周邊縣城產(chǎn)生了顯著的溢出效應(yīng)。影響浙江縣城發(fā)展的特大城市或超大城市除了杭州和寧波外，還有上海和蘇州。依據(jù)縣城地理區(qū)位和受溢出效應(yīng)影響的大小，安吉縣、德清縣等9個(gè)縣城屬于大城市周邊縣城。

專業(yè)功能縣城。浙江許多縣城具有自身的特色經(jīng)濟(jì)或支柱產(chǎn)業(yè)，例如，桐廬的物流產(chǎn)業(yè)、義烏的電商特色、永康的五金集群等，這些縣城屬于專業(yè)功能縣城。依據(jù)縣城經(jīng)濟(jì)專業(yè)特長(zhǎng)，長(zhǎng)興縣、桐廬縣等31個(gè)縣城屬于專業(yè)功能縣城。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。浙江有些縣城屬于產(chǎn)糧大縣，但從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，并沒(méi)有農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。盡管如此，浙江部分縣城在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面奠定了前期基礎(chǔ)。比如，慶元縣（食用菌全產(chǎn)業(yè)鏈）、仙居縣（楊梅全產(chǎn)業(yè)鏈）入選全國(guó)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)鏈和典型縣建設(shè)名單，玉環(huán)市入選全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)重點(diǎn)縣。在遵循專業(yè)功能縣城發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，部分縣城可以適當(dāng)延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

生態(tài)功能區(qū)縣城。淳安縣、泰順縣等12個(gè)縣城，是浙江重要的生態(tài)安全屏障，適宜貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，屬于生態(tài)功能區(qū)縣城。

人口流失縣城。依據(jù)全國(guó)第六次和第七次人口普查數(shù)據(jù)，浙江省僅嵊泗縣（-12.09%）、淳安縣（-2.34%）、嵊州市（-0.6 7%）、平湖市（-0.0 8%）、蒼南縣（-0.44%）、龍游縣（-0.59%）6個(gè)縣城常住人口出現(xiàn)減少，考慮到嵊州市、平湖市、蒼南縣、龍游縣四縣人口流失較少和淳安縣典型的生態(tài)功能區(qū)特征，浙江僅嵊泗縣屬于人口流失縣城。

分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

浙江縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、縣城功能類型多、資源稟賦差異大，需要順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化。

提升縣城公共服務(wù)質(zhì)量吸引人口流入。

人口是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)要素。吸引人口流入縣城，需要堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，在人口自由流動(dòng)的原則下推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化。通過(guò)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、營(yíng)造制度環(huán)境等，提升居民在縣城定居和生活的品質(zhì)，吸引外來(lái)人口流入和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城。

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)人口流動(dòng)趨勢(shì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

人口流動(dòng)趨勢(shì)決定城鎮(zhèn)化體系格局。分類推進(jìn)浙江縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)人口流動(dòng)動(dòng)態(tài)，識(shí)別人口在大城市與中小城市以及人口在市轄區(qū)與縣城的流動(dòng)方向，把握人口在不同縣城的分布規(guī)律。建議借助大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)測(cè)人口流動(dòng)動(dòng)態(tài)，比如，充分利用手機(jī)信令數(shù)據(jù)輔助人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查，利用百度地圖出行大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)人口流動(dòng)等。

發(fā)揮縣城資源稟賦條件下的比較優(yōu)勢(shì)。

縣城資源稟賦是形成比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，也是分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)。縣級(jí)地方政府需要準(zhǔn)確識(shí)別自身資源稟賦及比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)?？h城資源稟賦條件下的比較優(yōu)勢(shì)，可能是臨近大城市區(qū)位條件優(yōu)勢(shì)或產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展優(yōu)勢(shì)，也可能是歷史文化優(yōu)勢(shì)或生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)。充分把握自身資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，是分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

遵循公共資源配置與常住人口規(guī)模匹配規(guī)律。分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的核心要義在于公共資源配置與常住人口規(guī)模匹配。在準(zhǔn)確把握人口流動(dòng)情況的基礎(chǔ)上，縣級(jí)地方政府需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，做好縣城發(fā)展規(guī)劃。在人口集聚度高、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的縣城，增加公共資源投入，完善市政設(shè)施，提升人居環(huán)境；在人口流失縣城，要嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，防止大拆大建、貪大求洋，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移。

依據(jù)縣城功能類型因縣施策。縣級(jí)地方政府要依據(jù)資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)確定自身縣城功能類型?！兑庖?jiàn)》中的分類指導(dǎo)要求和上文對(duì)縣城的分類，為縣級(jí)地方政府確定縣城功能類型提供了依據(jù)和參考。在確定縣城功能類型后，要因縣施策，促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

縣城資源稟賦條件下的比較優(yōu)勢(shì)，可能是臨近大城市區(qū)位條件優(yōu)勢(shì)或產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展優(yōu)勢(shì)，也可能是歷史文化優(yōu)勢(shì)或生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)。