高速公路改擴(kuò)建工程PPP實(shí)施模式研究

劉淮源，李 婷，武亞鵬

(中南勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司 武漢市 430073)

近年來，國家各部委相繼出臺(tái)了一系列PPP政策法規(guī)，以高速公路改擴(kuò)建工程為研究對(duì)象，分析PPP模式的優(yōu)勢，梳理PPP模式的實(shí)施路徑，總結(jié)典型案例的成功經(jīng)驗(yàn)，為高速公路改擴(kuò)建PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供參考。

1 采用PPP模式實(shí)施高速公路改擴(kuò)建工程的優(yōu)勢

(1)PPP模式能夠有效解決高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目建設(shè)的融資難題

高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、收費(fèi)收入較為穩(wěn)定、運(yùn)營周期長等特點(diǎn)。PPP模式通過組織社會(huì)資本方的招標(biāo)，引入具有投融資能力和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，既緩解了政府的財(cái)政壓力[1]，又能有力助推基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是順應(yīng)國家投融資體制改革的重點(diǎn)發(fā)展方向。

(2)PPP模式有助于提升高速公路項(xiàng)目管理效率及服務(wù)水平

PPP模式有助于明確政府職能、提升項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施管理效率及服務(wù)水平[2]。結(jié)合“風(fēng)險(xiǎn)由對(duì)其最有控制力的一方承擔(dān)”的原則，PPP模式通過結(jié)合政府在宏觀管理層面的優(yōu)勢和社會(huì)資本方在技術(shù)和市場服務(wù)層面的優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)公眾提供更好的服務(wù)[3]。

(3)PPP模式可以申請(qǐng)交通運(yùn)輸部車輛購置稅補(bǔ)助資金

根據(jù)交通運(yùn)輸部現(xiàn)行車輛購置稅補(bǔ)助資金申請(qǐng)的要求，國家高速公路網(wǎng)項(xiàng)目原則上僅限政府還貸高速公路及政府和社會(huì)資本合作(PPP)公路項(xiàng)目可以申請(qǐng)獲得車輛購置稅補(bǔ)助資金的支持，車輛購置稅補(bǔ)助資金作為補(bǔ)貼投入項(xiàng)目建設(shè)可以減少建設(shè)期貸款，緩解運(yùn)營期的還款壓力。

2 高速公路改擴(kuò)建工程PPP實(shí)施模式劃分

從國內(nèi)各省份已推進(jìn)的采用PPP模式的高速公路改擴(kuò)建工程實(shí)施情況來看，由于區(qū)域宏觀發(fā)展環(huán)境、項(xiàng)目自身特點(diǎn)的不同，具體運(yùn)作方式均有所差異，可大致劃分為以下四種[4]：ROT(Rebuild-Operate-Transfer)方式、ROT+政府投資補(bǔ)助方式、ROT+政府投資入股方式(同股同權(quán))、ROT+政府特殊股份方式。

表1 PPP實(shí)施模式劃分

3 高速公路改擴(kuò)建工程PPP模式實(shí)施路徑

以采用“ROT+政府投資方式”的高速公路改擴(kuò)建工程(項(xiàng)目沿線區(qū)域?yàn)閱我皇》?為例梳理了PPP模式的實(shí)施路徑，具體流程如下：

(1)確定實(shí)施機(jī)構(gòu)

通常由擬改擴(kuò)建高速公路項(xiàng)目所在省份的行業(yè)主管部門、沿線市州政府等各方溝通協(xié)商，由沿線市州政府組成聯(lián)合體，選取一家為牽頭單位推進(jìn)項(xiàng)目，并授權(quán)該市交通運(yùn)輸局為具體實(shí)施機(jī)構(gòu)開展工作。

(2)編制工可報(bào)告

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織高速公路改擴(kuò)建工可招標(biāo)，工可編制單位完成報(bào)告后將成果移交至實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)上報(bào)省交通廳，再由省交通廳向交通運(yùn)輸部呈報(bào)工可報(bào)告申請(qǐng)審查。交通運(yùn)輸部委托第三方機(jī)構(gòu)開展工可審查后，向省交通廳出具《資金安排意見》，明確車購稅補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金的額度與補(bǔ)貼方式。最后，由省發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目工可報(bào)告進(jìn)行批復(fù)。

(3)錄入PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備清單

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)委托相關(guān)單位編制《PPP可行性研究報(bào)告》，并將項(xiàng)目信息錄入財(cái)政部的政府和社會(huì)資本合作中心PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備清單。由省財(cái)政廳對(duì)項(xiàng)目信息進(jìn)行審核，省發(fā)改委對(duì)《PPP可行性研究報(bào)告》進(jìn)行批復(fù)。

(4)編制《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)委托相關(guān)單位編制《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》，編制單位完成后將成果移交至實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)上報(bào)省財(cái)政廳和交通廳審核，最后由省政府對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行批復(fù)。

(5)編制《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)委托相關(guān)單位編制《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》，編制單位完成后將成果移交至實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)組織專家審查會(huì)議，最后由省財(cái)政廳對(duì)兩報(bào)告進(jìn)行批復(fù)。

(6)納入PPP項(xiàng)目庫

項(xiàng)目“兩評(píng)一案”獲得批復(fù)后，由省財(cái)政廳將項(xiàng)目信息錄入財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心PPP項(xiàng)目管理庫。

(7)明確車購稅補(bǔ)貼與資金使用計(jì)劃

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目車購稅資金申請(qǐng)函與資金使用計(jì)劃呈報(bào)省財(cái)政廳與交通廳審核，審核完畢后由省交通廳報(bào)交通運(yùn)輸部審核，并附批復(fù)的《PPP實(shí)施方案》及各項(xiàng)審批文件。最后由交通運(yùn)輸部出具《資金安排確認(rèn)函》，省財(cái)政廳執(zhí)行補(bǔ)貼。

圖1 PPP模式實(shí)施路徑流程圖

4 高速公路改擴(kuò)建PPP項(xiàng)目典型案例分析—成樂高速

4.1 項(xiàng)目概況

四川省成都市G0512線成都至樂山高速公路(后簡稱“成樂高速”)北起于成都，經(jīng)眉山青龍場，止于樂山，其中成都市繞城高速公路白家互通至眉山青龍場互通段與北京—昆明高速公路(京昆高速公路，國家高速G5)、成渝地區(qū)環(huán)線高速公路(成渝環(huán)線高速公路，國家高速G93)成都—雅安段共線。該國家高速總里程86.834km，擴(kuò)容后里程增加為138km。項(xiàng)目運(yùn)營主體為成樂高速，其母公司為上市公司—成渝高速。

四川省近年來為吸引社會(huì)資本投入，多渠道籌措建設(shè)資金(包括爭取交通運(yùn)輸部補(bǔ)助)，國高網(wǎng)項(xiàng)目基本采用政府和社會(huì)資本合作(“ROT+政府投資補(bǔ)助”或“ROT+政府投資入股”)模式。根據(jù)《成都市交通運(yùn)輸局關(guān)于審定成樂高速公路擴(kuò)容項(xiàng)目“兩報(bào)告一方案”的請(qǐng)示》(成交〔2020〕80號(hào))，2016年8月，省政府簽批同意省交通運(yùn)輸廳關(guān)于成樂高速公路擴(kuò)容項(xiàng)目實(shí)施方案，并于2017年10月9日授權(quán)成都市會(huì)同眉山、樂山市為責(zé)任主體，四川成樂高速公路有限公司為項(xiàng)目業(yè)主，按PPP模式組織實(shí)施。成都市交通運(yùn)輸局會(huì)同眉山、樂山市交通運(yùn)輸局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照四川省統(tǒng)一安排和PPP項(xiàng)目程序要求，完成項(xiàng)目“兩報(bào)告一方案”編制評(píng)審，經(jīng)國家部委審查和三市政府聯(lián)合審定，納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫識(shí)別階段，并與項(xiàng)目業(yè)主完成投資和特許權(quán)協(xié)議簽訂。

該項(xiàng)目采用PPP(ROT+政府投資補(bǔ)貼)的方式實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過合法采購程序依法選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本自籌資金成立項(xiàng)目公司，政府“既不持股，也不分紅”。

4.2 項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵

(1)項(xiàng)目采購實(shí)現(xiàn)政策突破

按照PPP模式實(shí)施要求，PPP項(xiàng)目投資人須通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性磋商談判或單一來源采購方式產(chǎn)生，并在實(shí)施方案中予以明確。該項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵是在項(xiàng)目采購中實(shí)現(xiàn)了政策突破，《成都市交通運(yùn)輸局關(guān)于審定成樂高速公路擴(kuò)容項(xiàng)目“兩報(bào)告一方案”的請(qǐng)示》(成交〔2020〕80號(hào))指出：該項(xiàng)目采用“單一來源”以外任意一種方式履行投資人采購，均需對(duì)外公布采購信息，勢必影響股民及投資者對(duì)項(xiàng)目公司(成樂公司)預(yù)期收益判斷，致使股價(jià)下跌和國有資產(chǎn)貶值，且選擇市場競爭的采購方式也存在成樂公司無法繼續(xù)實(shí)施本項(xiàng)目的重大風(fēng)險(xiǎn)，故原則支持單一來源采購方式。

(2)項(xiàng)目補(bǔ)貼申請(qǐng)科學(xué)合理

該項(xiàng)目總估算投資231.33億元。其中，資本金57.83億元(總估算投資25%)由社會(huì)資本方以自有資金注入所成立100%持股的項(xiàng)目公司，資本金外173.5億元由項(xiàng)目公司采取銀行貸款等方式籌集，同時(shí)申請(qǐng)將中央車購稅專項(xiàng)資金59.06億元補(bǔ)助項(xiàng)目建設(shè)。經(jīng)測算，獲得中央車購稅專項(xiàng)資金補(bǔ)貼后該項(xiàng)目收益滿足行業(yè)基準(zhǔn)收益要求。

5 結(jié)語

PPP模式能夠有效解決高速公路改擴(kuò)建工程中的融資難題，有助于提升高速公路項(xiàng)目管理效率及服務(wù)水平，是“十四五”期高速公路改擴(kuò)建工程實(shí)施模式的重點(diǎn)趨勢。以采用“ROT+政府投資方式”的高速公路改擴(kuò)建工程為例梳理了PPP模式的實(shí)施路徑，總結(jié)了典型案例的成功經(jīng)驗(yàn)，為高速公路改擴(kuò)建PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供了參考。