政府投資項目審計政策的演化分析

●劉 驊 楊 玥

一、引言

政府投資審計是審計機關(guān)依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)賦予的權(quán)力，以國家強制力為保證，對使用財政資金、國有企業(yè)資金等進行投資建設(shè)與基本項目實施的監(jiān)督行為。政府投資審計作為國家審計監(jiān)督體系中不可或缺的組成部分，是國家項目建設(shè)資金的守衛(wèi)者。一方面，加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，是審計機關(guān)的職責所在；另一方面，對政府投資項目實施審計監(jiān)督，不僅有利于提高政府財政資金的使用效率、深化投融資體制改革、加強投資項目審批、提高工程建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范建設(shè)市場秩序，并且對于維護財經(jīng)法紀、懲治貪污腐敗、充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能具有積極的正向作用。

我國針對基本建設(shè)項目開展的審計監(jiān)督活動，自1983年審計署成立以來，隨著外部環(huán)境的變化不斷得到補充和完善，逐步形成以中央領(lǐng)導(dǎo)和地方執(zhí)行兩個層次的審計監(jiān)督體系。中央政府提出具有普適性的法律法規(guī)，對相關(guān)審計目標、審計內(nèi)容以及審計流程進行規(guī)范約束，而地方出臺的相關(guān)文件是對中央法律文件的有力補充，是符合當?shù)貙嶋H發(fā)展狀況的審計方案，在使用過程中更具地方特色。本文主要通過對中央層面發(fā)布的政策文件進行梳理，在此過程中，研究我國政府投資項目審計的發(fā)展過程，并提出不斷完善政府投資項目審計的法規(guī)政策，以期為政府投資項目審計可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

二、文獻綜述

有關(guān)政府投資審計領(lǐng)域的研究，歐美發(fā)達國家的起步較早，其理論體系在一定程度上相對完善和成熟。例如，美國對于政府投資領(lǐng)域的審計從單純的關(guān)注工程質(zhì)量和工程造價，轉(zhuǎn)向投資管理審計，從管理的角度重點對項目是否符合政府投資政策、政府投資項目的運營效率以及管理部門的履職情況進行評估。相比國外較為完善的政府投資項目審計體系，國內(nèi)的相關(guān)研究則多是圍繞投資項目審計的審計目標、審計內(nèi)容、發(fā)展趨勢以及法律法規(guī)的改進等方面展開。

政府投資項目一般為市場不能有效進行資源配置的項目，通常具有建設(shè)周期長、涉及人員廣、投入資金多等特 點（Harrison Frederick、Lock Dennis，2017），因此在項目建設(shè)過程中，從資金和人員兩方面進行審計監(jiān)督顯得尤為重要。一方面，基本建設(shè)項目作為一項具有明確建設(shè)目標和預(yù)算限制的活動，必須做好重大項目的審計監(jiān)督工作，通過對資金流向的監(jiān)管來確保項目的有序展開（Prank M．Burke，2004）；另一方面，政府投資建設(shè)的項目，需要相關(guān)人員進行管理，但并非所有人都滿足“理性人”假設(shè)，他們通常容易受到外部壓力或自身情緒波動的影響，作出非理性決策，因此審計監(jiān)督在政府投資項目建設(shè)過程中必不可少。

隨著政府投資建設(shè)項目審計的進一步發(fā)展，針對建設(shè)項目的傳統(tǒng)基礎(chǔ)審計難以滿足現(xiàn)有的審計要求。王雷、宋文平（2020）認為審計監(jiān)督應(yīng)該在工程建設(shè)的所有階段均有所體現(xiàn)。同時，建立覆蓋面廣的全國性政府投資項目信息共享平臺，加強各領(lǐng)域、各部門之間的協(xié)作，通過平臺對所有通過立項的投資項目進行全過程監(jiān)管，針對不同建設(shè)和運營模式的項目制定不同審計計劃，分配專業(yè)的審計人員與相應(yīng)的審計資源，實現(xiàn)資源的有效配置，從而提高審計工作的精細化管理（娜仁格日樂、徐雯，2017）。此外，借助數(shù)字時代的信息化手段，適時調(diào)用社會審計和內(nèi)部審計等其他審計資源，對實現(xiàn)政府投資項目全面、準確、高效的監(jiān)督具有正向的促進作用（許光建、馬瑞成，2019）。

除了對項目資金的執(zhí)行情況，項目開展進程及人員安排等傳統(tǒng)審計內(nèi)容的關(guān)注以外，社會公眾對于投資和服務(wù)的效率性及效益性的關(guān)注不斷增長，使得績效審計監(jiān)督逐步進入公眾視野（James E.Guthrie、Lee D.Parker，1999）。在綜合研究我國審計發(fā)展現(xiàn)狀后，宋暉（2018）認為基于我國審計發(fā)展特點，可以通過借鑒美國公共工程審計中的有效做法，例如，重點突出項目績效的審計目標，實現(xiàn)項目投資的全過程審計，有效融合多種審計模式等，從而實現(xiàn)審計過程中技術(shù)手段的創(chuàng)新發(fā)展，進一步提升我國政府投資項目審計的質(zhì)量與效率。此外，我國審計人員知識儲備單一，通常接受較為傳統(tǒng)的審計與會計教育，僅具備單一教育背景，但政府投資項目審計涉及的領(lǐng)域眾多，因此需要大量具有環(huán)境治理、工程建設(shè)、金融、法律等復(fù)合知識背景的人才參與其中，才能切實提高審計質(zhì)量，因此有必要組建一支知識結(jié)構(gòu)多元化的審計隊伍，促進我國政府投資項目審計的發(fā)展（趙爽，2021）。

目前，我國政府投資項目審計的研究還主要集中于法律制度層面，且大部分相關(guān)研究已經(jīng)落后于我國現(xiàn)階段對政府投資項目的審計要求。除了相關(guān)制度的缺乏，對于政府投資項目的法律監(jiān)督解釋也較為匱乏，缺乏全面的法律監(jiān)督體系，因此從法律層面為政府投資項目審計監(jiān)督規(guī)范化提供合理的解釋顯得尤為重要（張帆，2015）。

三、政策演化路徑

新制度經(jīng)濟學是改革開放以來，國內(nèi)研究中國經(jīng)濟發(fā)展所用的最早也是最持久的理論分析工具之一。制度變遷理論通過逐步吸收演化經(jīng)濟學、行為經(jīng)濟學等思想，逐漸完善了學界對制度起源及演化過程的解釋，重點提出制度變遷的兩條路徑：一是漸進式的邊際調(diào)整，二是暴力式的斷裂變革；其中，漸進式的制度變遷，以路徑依賴和邊際調(diào)整為特征。一方面，路徑依賴強調(diào)歷史是重要的，今天的選擇建立在昨天的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，發(fā)展一旦進入某一路徑，慣性的力量將會使該路徑不斷強化；另一方面，邊際調(diào)整則強調(diào)事物在自我不斷強化的進程中，會對遭受的各種內(nèi)外部挑戰(zhàn)進行柔性修正，從而實現(xiàn)嬗變。我國政府投資項目審計的政策演化路徑實質(zhì)上也可以理解為，政府對制度安排的路徑依賴，對制度環(huán)境的邊際調(diào)整，以及其綜合作用的漸進式過程。

本文結(jié)合宏觀經(jīng)濟、政府投資發(fā)展狀況以及國家審計發(fā)展階段，對1983至2021年我國政府投資項目審計制度變遷過程進行梳理；同時，運用制度變遷理論揭示政府投資項目審計政策演化過程中體現(xiàn)出的路徑依賴效應(yīng)。

（一）起步階段（1983年—1992年）

1978年，十一屆三中全會后，我國開始推進由計劃經(jīng)濟體制向社會主義有計劃的商品經(jīng)濟體制改革，國務(wù)院于1988年頒布實施《關(guān)于投資體制近期改革》，對政府投資范圍、資金來源和經(jīng)營方式，初步確立了改革方向，自此開啟了政府投資體制的變革。該階段，受改革開放的紅利影響，產(chǎn)權(quán)交易日漸活躍，政府投資呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢，迫切需要審計監(jiān)督介入其中，通過審計的約束效應(yīng)來嚴肅財經(jīng)法規(guī)。

1982年12月4日頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：在國務(wù)院下設(shè)立審計機關(guān)，并依照法律獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。1983年，審計署正式成立，并頒布了《中華人民共和國審計條例》，其中就“基本建設(shè)項目資金審計”的對象而言，以自籌基本建設(shè)、城建項目更新改造資金為主；就項目過程而言，對開工建設(shè)前和竣工決算后的審計范圍、方式、內(nèi)容等進行了規(guī)范。1992年底，我國初步建立了一套比較完整規(guī)范的國家審計制度體系。此階段，政府對市場項目的關(guān)注點集中在資金的使用狀況是否符合國家政策和法律法規(guī)，通過這一階段對項目投資建設(shè)的了解與研究，對項目建設(shè)投資的復(fù)雜性有了一定了解，也為后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)的完善指明了方向。該階段相關(guān)政策及其演化路徑如圖1所示。

圖1 第一階段政府投資項目審計時間軸

（二）探索階段（1993年—2003年）

1992年，黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1992年初，以鄧小平南巡講話為標志，進一步明確了我國政府投資體制改革將繼續(xù)朝著市場化方向發(fā)展。該階段，我國先后實行了政策性金融和商業(yè)性金融相分離、組建國有獨資銀行、逐步建立法人投資和銀行信貸等風險責任政策，此外，2001年中國加入WTO，表明了中國積極融入世界經(jīng)濟的態(tài)度，也為政府投資的迅猛發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在此背景下，為建立具有中國特色、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體系，審計署作為國務(wù)院的下設(shè)機構(gòu)，于1993年進行部門改革，調(diào)整了其機構(gòu)設(shè)置和職能安排，側(cè)重審計國家經(jīng)濟管理部門、省級人民政府財政收支以及占國有資產(chǎn)較多的企業(yè)，其他國有企業(yè)則改為由外部審計機構(gòu)進行審計監(jiān)督，審計署在必要時進行抽查。1994年《中華人民共和國審計法》的頒布，首次從法律層面出發(fā)，對我國基本建設(shè)項目的審計范圍進行限定。為全面貫徹落實《審計法》，推行依法治國，切實提高審計質(zhì)量，強化審計工作的法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè)，促進審計機關(guān)從業(yè)人員按照統(tǒng)一的審計準則開展工作，審計署頒布了《中華人民共和國國家審計基本準則》。此后，又陸續(xù)頒布了《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準則》《建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定》等，不僅有效規(guī)范了審計行為，也加強了對建設(shè)項目審計的管理，明確了建設(shè)項目審計的對象、范圍等內(nèi)容，使得審計內(nèi)容更加規(guī)范、全面，為管理國有資產(chǎn)、規(guī)范項目建設(shè)以及維護國家財經(jīng)秩序提供了堅實的法律保障。該階段相關(guān)政策及其演化路徑如圖2所示。

圖2 第二階段政府投資項目審計時間軸

（三）加速發(fā)展階段（2004年—2012年）

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》標志著我國政府投資體制改革以高速推進的方式向市場化方向發(fā)展，初步形成了多元化（投資主體、資金來源和投資方式的多元化）、市場化建設(shè)、專業(yè)化運營管理的制度格局。

多邊形數(shù)據(jù)試驗結(jié)果中分別對含“島嶼”的常規(guī)面狀多邊形和線面混合多邊形進行了中軸提取，并與基于Delaunay三角網(wǎng)的多邊形中軸形態(tài)進行對比。結(jié)果表明Delaunay三角網(wǎng)方法的提取結(jié)果在“河心島嶼”區(qū)域Z字形波動較大，無法提取線狀河流。本文方法則對其幾何形態(tài)和拓撲特征都有較好的保留。試驗完成后將其應(yīng)用于河網(wǎng)數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)拓撲中，具體結(jié)果與分析如下。

為了適應(yīng)新形成的“三化”制度格局，2006年修訂《審計法》，開始使用“政府投資項目”，同年審計署發(fā)布了《政府投資項目審計管理辦法》，進一步對政府投資項目的概念、審計計劃、范圍、程序等內(nèi)容進行具體說明，這也是更名后對政府投資項目審計相關(guān)內(nèi)容的一次補充和完善，表明我國政府投資審計事業(yè)朝著更加規(guī)范的方向發(fā)展。

2008年美國次貸危機給全球經(jīng)濟帶來連鎖反應(yīng)，為應(yīng)對經(jīng)濟增速放緩的壓力，中央政府于2009和2010年共投資1.18萬億元，并促使地方政府和社會投資共約4萬億元，進行了經(jīng)濟刺激計劃。同時，中央政府要求加強投資管理制度的改革和完善，從而加速了各級地方政府投資立法的進程，迎來了審計立法的高峰。

國務(wù)院于2010年頒布修改版的《中華人民共和國審計法實施條例》，同年審計署頒布的部門規(guī)章《國家審計準則》以及2011年出臺的規(guī)范性文件《政府投資項目審計規(guī)定》協(xié)同大量地方規(guī)范性文件，構(gòu)成了政府投資得以規(guī)范運行的政策體系，但是由于缺少中央高效力法規(guī)支撐，因此這類行政準則、部門規(guī)章難以使項目投資審計持續(xù)有效推進，導(dǎo)致政府投資項目審計監(jiān)督過程中的實際問題無法得到有效解決。該階段相關(guān)政策及其演化路徑如圖3所示。

圖3 第三階段政府投資項目審計時間軸

（四）轉(zhuǎn)型完善階段（2013年至今）

2012年，黨的十八大召開，重點強調(diào)“權(quán)力在陽光下運行”，要建立健全權(quán)力運行的有效制約和審計監(jiān)督體系，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，維護公民的合法權(quán)益；同時，建立有效的權(quán)力運行制約機制，完善審計監(jiān)督體系，以及創(chuàng)建良好的市場經(jīng)濟秩序均需要國家審計制度給予有力支撐。該階段相關(guān)政策及其演化路徑如圖4所示。

圖4 第四階段政府投資項目審計時間軸

第四階段我國的政府投資審計事業(yè)進入到轉(zhuǎn)型階段，體現(xiàn)出以下特點：

1、從注重數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量效益。2017年，審計署發(fā)布《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》，兩年后發(fā)布《審計署辦公廳關(guān)于進一步嚴格規(guī)范投資審計工作的通知》，從完善和規(guī)范到嚴格規(guī)范，這兩份文件表明我國始終堅持投資審計的規(guī)范化建設(shè)，并持續(xù)關(guān)注政府投資項目的質(zhì)量與收益。

2、從單一審計轉(zhuǎn)向全面審計。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于全面實行審計全覆蓋的實施意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，均強調(diào)應(yīng)當加強對政府投資事中以及事后的監(jiān)督，進而實現(xiàn)全過程跟蹤審計，并愈發(fā)強調(diào)審計全覆蓋的內(nèi)涵。

3、從傳統(tǒng)投資審計轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公共投資審計。國家審計制度作為一項協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)與人權(quán)的重要制度安排，必將從以“產(chǎn)權(quán)為本”的傳統(tǒng)思想中解放，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴叭藱?quán)為本”為指導(dǎo)思想的制度安排，逐步加強對公共資產(chǎn)的審計。2019年發(fā)布的《政府投資條例》《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》確保了政府投資聚焦重點和精準發(fā)力，也明確了投資項目審計監(jiān)督的系統(tǒng)框架。該階段政策明確要求，政府投資資金應(yīng)當投向市場無法進行資源合理分配的公共項目，應(yīng)該以非經(jīng)營性項目為主。

四、政策分析

從新制度經(jīng)濟學角度分析，我國自1978年改革開放以來，逐步形成了一條具有中國特色的漸進式制度變遷道路。政府投資審計政策在演化過程中，體現(xiàn)了對現(xiàn)代國家審計制度的模仿同構(gòu)，從“摸著石頭過河”的探索式發(fā)展，經(jīng)過加速發(fā)展階段，現(xiàn)已步入轉(zhuǎn)型完善階段，逐步形成“從數(shù)量到質(zhì)量”“從單一到全面”“從傳統(tǒng)到現(xiàn)代”的轉(zhuǎn)變。該轉(zhuǎn)變既是對現(xiàn)有審計制度的繼承與發(fā)揚，也鮮明地體現(xiàn)了政府投資項目審計制度在制度變遷過程中形成了路徑依賴效應(yīng)，并在外界環(huán)境變化中不斷進行自我修正，逐步實現(xiàn)邊際調(diào)整。

從理論層面出發(fā)，政府投資項目審計作為國家審計監(jiān)督體系中一個不可或缺的組成部分，投資項目審計的職能與國家審計相一致，均要求保護國家財產(chǎn)權(quán)益、維護國家經(jīng)濟安全，是對國家審計的有效繼承，具體表現(xiàn)如下：首先，在審計目標上是維護國家財產(chǎn)權(quán)益與經(jīng)濟安全；其次，在審計主體上是一定范圍的最高權(quán)力機構(gòu)授權(quán)，代表授權(quán)者進行自上而下的審計監(jiān)督；最后，在審計客體上聚焦于國家財產(chǎn)，關(guān)注財政收支。從實際層面出發(fā)，政府投資項目審計的流程具有其獨特性，在國家審計的基礎(chǔ)上探索與實踐，是對國家審計的進一步發(fā)揚，具體體現(xiàn)如下：一方面，在項目審計環(huán)節(jié)中，從單一的事前資金預(yù)算審批轉(zhuǎn)變?yōu)樨灤┤鞒痰娜^程審計；另一方面，項目建設(shè)的評價指標不局限于資金的使用狀況，更多的考慮項目的經(jīng)濟效益、社會效益等多方面影響。

此外，路徑依賴理論強調(diào)歷史與時間的重要性，我國政府投資項目審計制度的發(fā)展過程與社會主義經(jīng)濟市場化轉(zhuǎn)型及投資體制改革同步進行。在此背景下，政府投資項目審計制度的有效自我實施機制不斷得到優(yōu)化，從而使得政府投資項目審計制度步入良性的變遷軌跡，形成路徑依賴的正效應(yīng)。在漸進式制度變遷過程中，隨著國家審計政策的不斷完善，未來我國政府投資項目審計制度會隨著外部政策環(huán)境的變化，在自我強化過程中進行邊際調(diào)節(jié)，繼續(xù)朝著良性方向發(fā)展，優(yōu)化政府投資項目的審批，完善政府投資項目的審查與監(jiān)督機制，提高政府投資項目的績效管理水平，進而達到投資效益邊際遞增的目的。同時，將充分發(fā)揮政府投資政策的導(dǎo)向功能，政府投資項目審計制度變遷與國家審計事業(yè)發(fā)展之間也會形成良性的互動局面，共同推動國家良治。

五、政策建議

通過對我國政府投資項目審計政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，自1983年審計署成立以來，政府投資項目審計政策經(jīng)歷了四個階段的演化，從起步、探索、加速發(fā)展到轉(zhuǎn)型完善，逐步形成了規(guī)范化、科學化、法制化的政府投資項目審計體系，對政府投資項目的審計進行了“邊際調(diào)整”，由原先單一的資金審計逐步調(diào)整轉(zhuǎn)化為全過程跟蹤審計的全面審計模式，對項目的事前、事中、竣工結(jié)算以及事后評價都作出了具有針對性的審計規(guī)定。隨著我國政府投資快速發(fā)展，過去制定的政策要求在一定程度上難以匹配我國當前的審計發(fā)展需求，因此對已有政策文件應(yīng)該有序更新，制定更加符合當前經(jīng)濟社會發(fā)展要求的審計準則。

（一）明確績效審計定位，提供法律保障

自2008年我國全面開展績效審計試點以來，審計署與國務(wù)院分別于2011年、2019年發(fā)布《政府投資項目審計規(guī)定》與《政府投資條例》，均提及要重視政府投資項目的績效管理，逐步推進所有政府重點投資項目開展績效審計，但并未涉及具體的績效審計內(nèi)容與審計規(guī)范。使得績效審計在法律文件中的地位、職責和權(quán)限范圍等內(nèi)容不明確，審計人員在審計監(jiān)督過程中可供依據(jù)的法律基礎(chǔ)匱乏，嚴重影響了我國政府投資項目績效審計的發(fā)展。2021年財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引 （試行）〉的通知》(財預(yù)〔2021〕101號），該試行辦法對績效目標的制定、數(shù)據(jù)獲取以及效果評價作出了具體規(guī)范的要求，在一定程度上彌補了該領(lǐng)域規(guī)范性法律文件的缺失，但績效審計涉及的主客體復(fù)雜且多樣，因此，有必要在中央法律層面賦予政府投資績效審計明確的概念、地位與職責，促使我國政府投資項目績效審計朝著持續(xù)健康的方向發(fā)展。

（二）建立責任追究機制，規(guī)范審計行為

一方面，過往的政府投資項目績效審計中，審計人員重點對預(yù)算資金執(zhí)行狀況、項目實施進度展開審計監(jiān)督，往往忽略了對項目參與人員的審計監(jiān)管。政府投資項目在建設(shè)過程中，參與人員眾多，涉及范圍較廣，任何人對項目做出的行為決策，都會對投資項目的資金流向與執(zhí)行情況產(chǎn)生影響，因此從法律層面規(guī)范相關(guān)參與人員的行為活動，有利于將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，使得項目在建設(shè)過程中各項程序合法合規(guī)，形成更加規(guī)范的政府投資項目建設(shè)流程，從而提升項目產(chǎn)生的后續(xù)經(jīng)濟效益。

另一方面，建立審計人員責任追究機制。現(xiàn)階段審計人員執(zhí)行審計工作的主要依據(jù)是《審計法》《中華人民共和國國家審計準則》及行業(yè)內(nèi)部制定的法律法規(guī)，這些文件在一定程度上對審計人員的職責、行為以及職業(yè)道德等作出規(guī)范性要求，但績效審計涉及的環(huán)節(jié)眾多、人員較廣，在審計監(jiān)督過程中容易出現(xiàn)違紀行為。因此，從法律層面制定責任追究機制，能夠在一定程度上抑制貪污賄賂、徇私舞弊行為的出現(xiàn)，規(guī)范審計行為，使審計人員更好地履行自身職責，以提供更加完善的審計服務(wù)。

（三）完善行為監(jiān)督機制，拓寬監(jiān)管渠道

政府投資項目，多是市場不能進行有效資源配置的社會公益服務(wù)、農(nóng)村建設(shè)、社會公共基礎(chǔ)設(shè)施等涉及公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)項目，以非經(jīng)營性項目為主，這類項目多是為服務(wù)社會公眾而建設(shè)，因此在重視績效審計質(zhì)量的同時，通過新聞發(fā)布會、傳統(tǒng)媒體、互聯(lián)網(wǎng)平臺等方式將評價的權(quán)力交給大眾，既有利于對政府投資決策、審計監(jiān)督行為形成有利的約束效應(yīng)，也有利于增強群眾的參與感，提升主人翁意識，使得政府投資項目產(chǎn)出的社會經(jīng)濟效益，由大眾共享并更好地服務(wù)社會。

此外，通過外部公眾力量對政府投資項目實行審計監(jiān)督，有利于打破傳統(tǒng)自上而下的監(jiān)督理念。政府投資項目習慣于接受來自中央政府的監(jiān)督管理，社會公眾的監(jiān)督對其產(chǎn)生的約束效果不明顯。一方面，居民自我監(jiān)督管理意識不強烈，忽略了法律賦予自身的監(jiān)督管理權(quán)；另一方面，居民缺乏有效的參與機制，現(xiàn)有溝通渠道難以滿足社會大眾日益增長的參與需求。因此借助外部的法律法規(guī)，從法律層面完善行為監(jiān)督機制，拓寬居民的監(jiān)管渠道，打破固有理念，有利于未來政府投資項目審計的進一步發(fā)展。