多層治理視角下的南海海洋治理：現(xiàn)狀、困境與變革

郭志奔

(華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、問題的提出與理論視角

無政府狀態(tài)是國際秩序演變至今的基本特征，主權(quán)國家之上并不存在一個世界政府來應(yīng)對全球問題。因此，全球治理并非自上而下的等級制架構(gòu)，其內(nèi)容是由一系列正式和非正式的制度、公共和私人的機(jī)構(gòu)組成，表現(xiàn)為與全球性問題相關(guān)的活動、規(guī)則和機(jī)制的多層次集合。作為全球治理的一個領(lǐng)域，全球海洋治理是國際海洋秩序從權(quán)力競爭的無序狀態(tài)發(fā)展為以規(guī)則和機(jī)制為中心階段后的產(chǎn)物(1)吳士存、陳相秒：《論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理》，《太平洋學(xué)報》，2018年第4期。，意指主權(quán)國家、國際組織、跨國公司和個人等行為體通過相應(yīng)的國際制度進(jìn)行協(xié)商合作以解決全球性的海洋問題，從而維護(hù)海洋秩序穩(wěn)定和實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展。

近年來，中美結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸上升為影響亞太地區(qū)權(quán)力格局中的核心因素，推動了南海地區(qū)的安全格局日益朝大國戰(zhàn)略競爭的方向演變，國家間海上力量對比的變化也使得南海地區(qū)的治理矛盾和分歧日益凸顯。在南海地區(qū)權(quán)力斗爭加劇、規(guī)則尚不清晰、理念有所分歧的態(tài)勢下，參與南海海洋事務(wù)的多種力量往往相互牽制，造成南海海洋治理長期停滯不前。在此背景下，如何協(xié)調(diào)多層次的治理要素推進(jìn)南海海洋治理規(guī)范化，構(gòu)建有效應(yīng)對復(fù)雜多樣的海洋問題的南海海洋治理架構(gòu)成為學(xué)者們關(guān)注的重要議題。迄今為止，學(xué)界積累的大量研究已充分揭示了南海海洋治理的一些重要表現(xiàn)，如重視南海海洋治理主體的多元性(2)海洋治理具有整體性、流動性和開放性等特點，隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)，域內(nèi)國家不再被視為唯一能治理南海的行為體，域外國家、眾多的次國家行為體和非國家行為體(地方政府、國際組織和跨國公司)作為參與南海海洋事務(wù)的重要力量已經(jīng)得到越來越多的關(guān)注。參見王傳劍、孔凡偉：《東盟在南海問題上的作用及其限度——基于國際組織行為能力的分析》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2018年第4期；劉天琦：《全球海洋治理視域下的南海海洋治理》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2019年第4期；曲亞囡、張曉林、李雪妍：《中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作路徑》，《南海學(xué)刊》，2021年第2期；Joshua P. Rowan, The U.S.-Japan Security Alliance, ASEAN, and the South China Sea Dispute, Asian Survey,2005, vol.45, no.3.、強(qiáng)調(diào)南海海洋事務(wù)的復(fù)雜性(3)鑒于南海重要的戰(zhàn)略位置和豐富的海洋資源，以及南海爭端的特殊性和敏感性，南海海洋事務(wù)往往涉及政治安全、經(jīng)濟(jì)合作和環(huán)境保護(hù)等多個議題領(lǐng)域，在解決南海海洋問題過程中，歷史、法理、權(quán)力和情感等因素相互交織，也使得南海局勢時常出現(xiàn)曲折和反復(fù)。參見侯麗維、張麗娜：《全球海洋治理視閾下南?！八{(lán)色伙伴關(guān)系”的構(gòu)建》，《南洋問題研究》,2019年第3期；涂少彬：《全球治理視閾下南海安全合作機(jī)制的建構(gòu)》，《法商研究》,2019年第6期；韓立新、馮思嘉：《南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制研究——以全球海洋生態(tài)環(huán)境治理為視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》,2020年第6期。和突出南海治理規(guī)制的重要性(4)學(xué)者們關(guān)于南海海洋治理向何處去的討論主要集中于兩種觀點，一是認(rèn)為左右南海海洋事務(wù)的關(guān)鍵變量是中美戰(zhàn)略競爭，二是主張中國-東盟關(guān)系是影響南海海洋治理的根本因素，但無論是堅持國家主權(quán)原則還是強(qiáng)調(diào)國際法原則，都認(rèn)可在南海地區(qū)建立以國際規(guī)制為基礎(chǔ)的秩序。參見朱鋒：《“印太戰(zhàn)略”陰影下的南海大國較量》，《世界知識》,2018年第1期；吳士存、陳相秒：《中國-東盟南海合作回顧與展望:基于規(guī)則構(gòu)建的考量》，《亞太安全與海洋研究》,2019年第6期；賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問題中的作用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》,2021第7期；Lee Lai To, China, the USA and the South China Sea Conflicts,Security Dialogue,2003, vol.34, no.1.。但現(xiàn)有的關(guān)于南海海洋治理的學(xué)術(shù)成果大多是對南海海洋問題的描述性分析或政策性研究，主要是就南海海洋治理的不同議題展開討論，且集中于國家戰(zhàn)略層面，帶有較強(qiáng)的國家中心主義色彩。南海海洋治理表現(xiàn)為多元行為體在不同海洋問題上的協(xié)調(diào)與合作，準(zhǔn)確理解多種力量互動并作用于南海海洋事務(wù)的內(nèi)在邏輯，需要從理論層面對南海海洋治理的價值旨?xì)w、規(guī)范演化、模式選擇等深層次問題進(jìn)行探討，進(jìn)而把握治理架構(gòu)演進(jìn)的發(fā)展脈絡(luò)與未來方向。

倡導(dǎo)治理進(jìn)程中決策權(quán)威分散化、決策主體多元化和決策過程多層性的多層治理理論為審視南海海洋治理提供了一個實證分析框架。蓋瑞·馬克斯(Gary Marks)等人注意到歐盟的發(fā)展壯大伴隨著主權(quán)國家治理權(quán)力流散(5)權(quán)力流散(diffusion of the power)是冷戰(zhàn)后國際關(guān)系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化的一個重要現(xiàn)象，其主要標(biāo)志為隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)，國際權(quán)力格局呈現(xiàn)出由主權(quán)國家向非國家行為體、由少數(shù)大國向其他新興國家和中小國家轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。參見蘇珊·斯特蘭奇：《權(quán)力流散：世界經(jīng)濟(jì)中國家與非國家權(quán)威》，肖宏宇、耿協(xié)峰譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第3-12頁。趨勢的增強(qiáng)，次國家角色和非國家行為體在區(qū)域治理中影響力上升使得歐盟已經(jīng)形成一個治理權(quán)力在多層次政府間協(xié)作的政策網(wǎng)絡(luò)，歐盟的決策過程也反映出在相互聯(lián)系的議題領(lǐng)域中多方利益的匯集和多元行為體的互動(6)Gary Marks, Liesbet Hooghe，Kermit Blank, European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance,Journal of Common Market Studies,1996, vol.34, no.3.。多層治理理論的提出雖然基于歐洲的經(jīng)驗，但也在一定程度上反映了全球?qū)用娴囊话阙厔?，即治理的決策權(quán)不再由國家政府所獨占，而是由不同層面的行為體共同行使；政治領(lǐng)域也并非彼此隔絕而是相互聯(lián)系的(7)雷建峰：《歐盟多層治理與政策》，北京：世界知識出版社，2011年，第36頁。。全球治理反映這樣一種觀念：各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，多種多樣的政府性和非政府性的組織參與到本國或國際的具體事務(wù)之中，權(quán)威的分散化成為一個普遍的現(xiàn)象(8)俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第241頁。。在傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題相互交織的作用下，全球問題所涉及的議題領(lǐng)域日益廣泛、作用范圍日趨復(fù)雜，單純依靠主權(quán)國家已難以實現(xiàn)有效的全球治理，跨層次議題逐漸成為雙邊和多邊治理機(jī)制關(guān)注的重點。

就現(xiàn)實而言，雖然南海地區(qū)并未形成類似于歐盟的超國家組織，但南海海洋治理依然和歐盟區(qū)域治理具有共通性。如領(lǐng)土爭端、環(huán)境保護(hù)、海上安全等南海海洋問題涉及的議題領(lǐng)域日益廣泛，且集中于次國家、國家和地區(qū)多個層面；域外大國的力量投射使得南海地區(qū)成為一個復(fù)雜的地緣政治區(qū)域；多層次的制度安排使得非國家行為體參與南海海洋治理成為可能等都反映出南海海洋治理架構(gòu)向多層治理模式演進(jìn)的基本態(tài)勢(見圖1)。有鑒于此，本文在考察南海海洋問題復(fù)雜性和多樣性的基礎(chǔ)上，引入多層治理理論闡述南海海洋治理的發(fā)展脈絡(luò)，論述南海地區(qū)的治理困境，并對優(yōu)化南海海洋治理架構(gòu)進(jìn)行探討。

二、南海海洋多層治理的發(fā)展現(xiàn)狀

作為全球海洋治理的重要組成部分，南海海洋治理進(jìn)程中權(quán)力流散趨勢伴隨著國家力量對比的加速變化以及海洋問題的交織頻發(fā)日益顯著，進(jìn)而引發(fā)了南海海洋治理主體、治理領(lǐng)域、治理方式的變革，使得南海海洋治理架構(gòu)呈現(xiàn)出向多層治理模式發(fā)展的演變軌跡。

(一)南海海洋治理主體的多元化

長期以來，受傳統(tǒng)國家主權(quán)觀念的影響，南海海洋事務(wù)被域內(nèi)國家視為內(nèi)部事務(wù)。但由于海洋的國際特性，在全球化深入發(fā)展的背景下，越來越多的域外國家和非國家行為體參與到南海海洋事務(wù)中，多元行為體共同參與已成為南海海洋治理不可回避的客觀現(xiàn)實。

在全球?qū)用妫試H海事組織、國際海洋法法庭、政府間海洋學(xué)委員會為代表的國際機(jī)構(gòu)依據(jù)國際規(guī)制協(xié)調(diào)有關(guān)國家在南海地區(qū)的涉海矛盾和分歧，以促進(jìn)多方共同參與治理南海的集體行動的達(dá)成(9)Stein Tonnesson, The South China Sea: Law Trumps Power,Asian Survey,2015, vol.55, no.3.。在區(qū)域?qū)用?，中國和東盟國家的關(guān)系是影響南海地區(qū)局勢的重要因素，東盟所主導(dǎo)的一系列地區(qū)對話機(jī)制也為域內(nèi)國家開展南海治理合作提供了重要平臺。在國家層面，域內(nèi)外各國對南海地區(qū)的話語權(quán)爭奪日趨激烈，紛紛修訂和出臺各自的國家海洋戰(zhàn)略，以鞏固和提升在南海海洋事務(wù)中的影響力，從而搶先占據(jù)南海海洋治理的優(yōu)勢地位。此外，大型跨國企業(yè)對南海資源開發(fā)的興趣日益濃厚，并通過政治游說和社會動員影響其他行為體的決策，進(jìn)而影響南海海洋治理進(jìn)程。

值得注意的是，在多層治理模式中，主權(quán)國家特別是大國依然是全球治理最重要的行為體。強(qiáng)調(diào)全球海洋治理主體的多元化發(fā)展趨勢，不僅在于國際組織的權(quán)力來源依然是主權(quán)國家，還在于海洋主權(quán)是“流動的主權(quán)”，應(yīng)對全球海洋問題往往需要國際社會共同努力。國際涉海機(jī)構(gòu)對有關(guān)國家進(jìn)行約束，前提是該國被批準(zhǔn)加入相應(yīng)的國際公約。《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)雖然于1982年在第三次聯(lián)合國海洋法會議上通過，但直到1994年才因獲得超過60個國家的批準(zhǔn)而正式生效。東盟有序推進(jìn)地區(qū)一體化，也有賴于成員國步調(diào)一致。中國和東盟采用“單一磋商文本”推動達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”，其原因就在于東盟各國對“準(zhǔn)則”有著不同的主張。

(二)南海海洋治理領(lǐng)域的多樣化

近年來，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展加速推進(jìn)的背景下，南海地區(qū)的海洋問題不斷凸顯。除因地緣政治競爭、島礁主權(quán)爭議等導(dǎo)致南海地區(qū)在政治、軍事等傳統(tǒng)安全問題方面的治理需求依然突出外，非傳統(tǒng)安全問題也有著逐年上升的趨勢，給南海海洋治理帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

1.對南海經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理。南海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?，南海油氣資源、漁業(yè)資源開采等經(jīng)濟(jì)事務(wù)正吸引越來越多的治理行為體參與。早在1981年俄羅斯就和越南簽訂了合作協(xié)議，成立合資公司在南?？碧介_采油田。受限于技術(shù)和資金等門檻，越南、馬來西亞、菲律賓等國都主張通過合資的方式，邀請西方石油公司合作開采南海油氣資源。但南海的經(jīng)濟(jì)資源開發(fā)和利用絕非易事，原因主要在于南海地區(qū)的油氣資源大部分蘊藏于深海地區(qū)，且受島礁主權(quán)爭議的影響，開采矛盾多、難度大、進(jìn)展慢。

2.對南海安全領(lǐng)域的治理。受傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題相互交織的影響，南海海洋安全所涉及的議題領(lǐng)域日益廣泛。由島礁主權(quán)問題和海域劃界分歧引發(fā)的海上摩擦?xí)r有發(fā)生，并伴隨著升級為海上沖突的可能；域外大國在南海地區(qū)軍事部署的不斷加強(qiáng)，使得南海安全格局成為大國戰(zhàn)略競爭的重要內(nèi)容；海上恐怖主義、海洋地質(zhì)災(zāi)害等新興安全議題的大量涌現(xiàn)，嚴(yán)重威脅著南海地區(qū)的和平穩(wěn)定。過去一段時間以來，越南、菲律賓和印度尼西亞等沿海國為強(qiáng)化海上力量，愈發(fā)傾向于使用武裝漁船配合甚至主導(dǎo)針對爭議海域的政治或軍事任務(wù)，也給南海局勢增加了新的不穩(wěn)定因素(10)陳相秒：《東南亞海上民兵，攪動南海形勢新挑戰(zhàn)？》，《世界知識》，2021第3期。。此外，東南亞國家反復(fù)出現(xiàn)的“炸船事件”將經(jīng)濟(jì)問題上升為政治問題的行為引發(fā)了國際輿論的廣泛關(guān)注，加劇了南海海洋安全議題的復(fù)雜性。

3.對南海環(huán)境領(lǐng)域的治理。受海洋所具有的流動性、整體性和共通性的影響，單一國家的海洋環(huán)境問題也會向其他沿海國家擴(kuò)散，如廢棄物排放、過度捕撈等現(xiàn)象。對此，南海沿岸各國需要在積極履行國內(nèi)海洋治理責(zé)任的同時加強(qiáng)合作，以緩解南海地區(qū)日漸上升的環(huán)保壓力。在聯(lián)合國開發(fā)計劃署、國際海事組織和全球環(huán)境基金的組織推動下，相關(guān)國家合作成立了東亞海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(11)成員國包括印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、澳大利亞、中國、柬埔寨、韓國和越南十個國家。，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)包括南海在內(nèi)的東亞海域的環(huán)境保護(hù)活動。與此同時，隨著個人環(huán)境保護(hù)意識的提升，規(guī)范公民主體的海洋活動，動員民間力量參與海洋維護(hù)已經(jīng)成為南海海洋治理的必要環(huán)節(jié)(12)張影、張玉強(qiáng)：《南海區(qū)海洋垃圾治理的公眾參與研究》，《海洋開發(fā)與管理》，2018年第11期。。

多元主體因自身利益偏好的不同，對全球海洋治理不同領(lǐng)域的關(guān)注和資源投入程度也有所不同，南海海洋治理也因此長期處于按照不同議題領(lǐng)域的“分而治之”形態(tài)。隨著國際交往的日益緊密，南海海洋問題所帶來的影響逐漸由一國向區(qū)域甚至全球范圍外溢，由各領(lǐng)域彼此隔離演變?yōu)槎囝I(lǐng)域相互滲透。南海海洋治理也不再是主權(quán)國家解決某一問題的單邊行動，而是多元行為體在多領(lǐng)域議題上的集體行動。

(三)南海海洋治理方式的多維化

隨著南海海洋治理與國際社會的整體聯(lián)系不斷加強(qiáng)，全球?qū)用?、地區(qū)層面和國家層面的治理機(jī)制彼此區(qū)分又相互影響，在涵蓋復(fù)雜多樣的南海海洋問題的同時，也折射出南海地區(qū)存在的多維治理方式。

1.以美國為代表的霸權(quán)主義治理方式。以美國為首的域外國家紛紛介入南海海洋事務(wù)，成為影響南海海洋治理的重要力量。從實施“亞太再平衡”到推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，美國主要通過構(gòu)建安全同盟體系和加大海上力量部署等外交和軍事途徑鞏固和擴(kuò)大自身在南海地區(qū)的影響力，確保其制海權(quán)優(yōu)勢地位。但美國治理南海的方式多是基于為自身爭奪更大權(quán)力和獲取更多利益的需要，缺乏對南海地區(qū)和平穩(wěn)定等問題的關(guān)注，漠視國際社會業(yè)已達(dá)成維護(hù)海洋安全的共識，并時常否認(rèn)中國等域內(nèi)國家的正當(dāng)權(quán)益，因此帶有強(qiáng)烈的霸權(quán)主義色彩。

2.以東盟為代表的制度主義治理方式。作為東南亞地區(qū)最重要的國際組織，隨著成員國治理能力的提升以及一體化機(jī)制的發(fā)展，東盟已經(jīng)成為影響南海海洋事務(wù)最重要的行為體，并逐漸形成治理海洋的“東盟方式”(13)王光厚、王媛：《東盟與東南亞國家的海洋治理》，《國際論壇》，2017年第1期。。從20世紀(jì)90年代開始，東盟便以《東盟南海宣言》為基礎(chǔ)，開啟了利用其主導(dǎo)的制度平臺建立南海地區(qū)規(guī)則的進(jìn)程，呼吁有關(guān)當(dāng)事國“以和平方式，而不是訴諸武力”解決南海爭端，并邀請中國就南海問題進(jìn)行對話，為構(gòu)建和穩(wěn)定地區(qū)秩序做出了積極貢獻(xiàn)(14)李金明：《從東盟南海宣言到南海各方行為宣言》，《東南亞》,2004年第3期。。目前，東盟開展海洋治理主要是通過對內(nèi)尊重各成員國差異性，對外統(tǒng)一政治立場和政策安排，依靠東盟地區(qū)論壇、東亞峰會和東盟首腦會議等地區(qū)對話合作機(jī)制，協(xié)調(diào)各種矛盾和分歧，以就某項海洋治理議題達(dá)成國際合作。

3.以中國為代表的和諧主義治理方式。“共商共建共享”是中國全球治理觀的核心理念，南海地區(qū)對于中國確保周邊安全和實現(xiàn)和平發(fā)展有著十分重要的戰(zhàn)略意義。為維護(hù)自身在南海的主權(quán)和相關(guān)權(quán)利以及為南海地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)揮建設(shè)性作用，中國一直主張要通過有關(guān)當(dāng)事國友好協(xié)商談判和平解決南海地區(qū)的主權(quán)爭端，并倡導(dǎo)海洋命運共同體意識，堅持開放共贏的海洋多邊主義，力所能及地向南海沿岸國家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而深化與周邊海洋國家的利益融合，加強(qiáng)與國際主要海洋力量的利益協(xié)調(diào)，致力于將南海打造成“和平之海、友誼之海、合作之?！?。

需要指出的是，治理方式是多元行為體在多樣議題領(lǐng)域中利益關(guān)系的綜合體現(xiàn)。美國的霸權(quán)主義治理方式雖然多是單邊軍事行動，但依然需要借助有關(guān)治理機(jī)制來增強(qiáng)其深度介入南海海洋事務(wù)的“合法性”。東盟的制度主義治理方式雖然構(gòu)建了相對完善的海洋治理機(jī)制，但有效應(yīng)對南海海洋問題，根本上還需要依靠主權(quán)國家之間的協(xié)商合作。而中國的和諧主義治理方式也在堅持國家主權(quán)原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)公認(rèn)的國際法原則為其他國家的正當(dāng)合法的航行和飛越自由提供了許多有利條件和有力保障，并積極參與涉海國際規(guī)制的修訂和完善(15)《李克強(qiáng)在第十屆東亞峰會上提出南海問題五點倡議》，《人民日報》，2015年11月23日，第2版。。因此，在具體實踐中，南海海洋治理方式并非只是在單一層面發(fā)揮作用，而是隨著治理主體多元化和治理領(lǐng)域多樣化的發(fā)展，在多個層次相互協(xié)作。

三、南海海洋多層治理的現(xiàn)實困境

受傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互滲透、國際力量與地區(qū)力量相互牽制、域外因素與域內(nèi)因素相互交織的影響，南海海洋治理的多要素并未充分在多層面發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)。南海海洋多層治理的困境主要表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)多層治理權(quán)力的競爭加劇

長期以來，南海重要的戰(zhàn)略價值吸引了美國、日本、印度、澳大利亞和歐盟等域外力量的強(qiáng)力干預(yù)，紛紛通過援助東盟國家、發(fā)布外交聲明、開采海洋資源等方式加強(qiáng)在南海地區(qū)的存在(16)齊皓：《印太戰(zhàn)略視角下南海問題國際化的特點與前景》，《南洋問題研究》，2020年第3期。。特別是“南海仲裁案”以后，域外國家不斷嘗試以南海問題為切入點，借“國際法”對中國進(jìn)行外交打壓和排擠，使得南海海洋事務(wù)逐漸演變?yōu)橐粋€國際性議題，進(jìn)一步增加了南海海洋治理的復(fù)雜性。在傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國與新興海洋大國力量對比加速變化的背景下，多層治理權(quán)力在南海地區(qū)博弈所表現(xiàn)出的“零和”性質(zhì)，使得南海海洋問題日益呈現(xiàn)出安全化的趨勢，進(jìn)而阻礙南海海洋治理合作的有序推進(jìn)。

1.美國對華政策的進(jìn)攻態(tài)勢顯著增強(qiáng)，南海成為美國遏制中國的前沿陣地。很長一段時間內(nèi)，美國的南海政策并不涉及島礁主權(quán)爭議問題，更多的是表達(dá)對南海局勢的戰(zhàn)略性關(guān)注和政策性需求。但近年來，隨著全球海洋治理進(jìn)程中大國戰(zhàn)略競爭意義的凸顯，美國在南海爭端等問題上的立場已從“相對中立”演變?yōu)椤爸苯咏槿搿?。遏制中國崛起，鞏固地區(qū)主導(dǎo)權(quán)成為美國南海政策的重心(17)朱鋒、常娜：《中美大國競爭與南海話語權(quán)建設(shè)》，《探索與爭鳴》，2020年第7期。。

2.部分東盟國家持續(xù)開展單邊行動，南海地區(qū)海上摩擦爆發(fā)或升級的可能進(jìn)一步上升。對于南海地區(qū)存在的主權(quán)爭議，中國歷來主張有關(guān)當(dāng)事國通過友好談判協(xié)商的方式和平解決，并堅決反對南海主權(quán)問題國際化。在2014年8月舉行的中國-東盟外長會議上，中方倡導(dǎo)“雙軌思路”也得到了與會國家的一致認(rèn)可(18)王毅：《以“雙軌思路”處理南海問題》(2021年8月3日)，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-09/6477091.shtml。。但菲律賓、越南、馬來西亞和印度尼西亞等東盟當(dāng)事國時常背離共識，在尚存主權(quán)爭議的海域開展單邊的經(jīng)濟(jì)和軍事活動，并以“南海仲裁案”的所謂最終裁決為依據(jù)，否定中國在南海的“歷史性權(quán)利”，引發(fā)了新一輪的外交照會戰(zhàn)。對海洋權(quán)益爭奪的日趨緊張也表明中國與東盟國家共同推進(jìn)南海治理的政治風(fēng)險難以在短期間內(nèi)化解。

3.域內(nèi)外國家聯(lián)合行動的態(tài)勢已然形成，多方力量的相互牽制使得南海地區(qū)局勢愈發(fā)錯綜復(fù)雜?！按髧胶狻笔菛|南亞國家普遍實行的外交戰(zhàn)略，為應(yīng)對中國在南海地區(qū)快速增長的影響力，東盟選擇引入外部力量參與地區(qū)事務(wù)。域外力量的介入在一定程度上彌補了東盟成員國在某些議題領(lǐng)域治理能力的不足，但域內(nèi)外國家聯(lián)合打壓中國的趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)，使得南海海洋治理進(jìn)程中權(quán)力關(guān)系更加復(fù)雜。近年來，美國、澳大利亞、英國和法國均已派遣航母艦隊在中國南海海域進(jìn)行挑釁冒險行動。2021年5月召開的七國集團(tuán)外長會議在聯(lián)合聲明中向東盟領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出邀請，并就南海局勢強(qiáng)化炒作“中國威脅論”(19)G7 Foreign and Development Ministers’ Meeting, May 2021: communiqué(August 5,2021), https://www.gov.uk/government/publications/g7-foreign-and-development-ministers-meeting-may-2021-communique.。

(二)多層治理機(jī)制的分布失衡

國際規(guī)制是全球海洋治理的核心要素，南海海洋治理規(guī)制是指用以規(guī)范南海沿岸各國涉海行為和維持正常南海秩序的一系列正式和非正式規(guī)則體系。其中比較重要的有：在全球?qū)用妫浴豆s》為基礎(chǔ)的有關(guān)國際公約為南海海洋治理搭建了國際法框架；在地區(qū)層面，以《南海各方行為宣言》(下文簡稱《宣言》)為基礎(chǔ)的區(qū)域性國際協(xié)定為有關(guān)國家參與南海海洋事務(wù)確立了行為基準(zhǔn)；在國家層面，以域內(nèi)外國家海洋戰(zhàn)略為基礎(chǔ)的“國內(nèi)法”也為其涉海行動提供了方向性指導(dǎo)。但在多樣化的南海海洋治理領(lǐng)域，相關(guān)國際規(guī)制的內(nèi)容多數(shù)僅是在宏觀層面對海洋治理的原則、方法和程序作出了規(guī)定，缺少具體而全面的條款，在實踐中缺乏普遍約束力，進(jìn)而阻礙了多層次南海海洋治理機(jī)制效用的發(fā)揮。

1.現(xiàn)行國際法在解決南海問題上存在局限性?！豆s》是當(dāng)今世界最完備的國際海洋法文件，為全球海洋治理提供了一個整體性的法律框架，其規(guī)定“閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)互相合作”。中國、菲律賓、文萊、印度尼西亞和越南等南海域內(nèi)國家均為《公約》的簽署批準(zhǔn)國，但南海沿岸國在援引《公約》作為維護(hù)自身權(quán)利主張的依據(jù)時會出現(xiàn)嚴(yán)重分歧。這主要是因為《公約》在島礁主權(quán)爭議、海域劃界爭端等議題上的規(guī)定過于籠統(tǒng)，其作用于南海海洋治理實踐中也必然會在半閉海沿岸國合作義務(wù)、外大陸架延伸案審查、海域重疊區(qū)臨時安排和爭端解決機(jī)制等方面產(chǎn)生矛盾，從而影響主權(quán)國家間的海洋治理合作。

2.以國家間聲明、協(xié)定等形式出現(xiàn)的區(qū)域性國際規(guī)制強(qiáng)制性效力不足。如《宣言》并不具備國際法意義，只是中國與東盟國家共同簽署的政治文件，對一些違反《宣言》精神的涉海行為難以采取有效的制裁措施。此外，地區(qū)性海洋治理機(jī)制在不同議題領(lǐng)域存在供應(yīng)失衡，已難以滿足南海地區(qū)漸趨嚴(yán)峻復(fù)雜的海洋治理需要。菲律賓、越南、印度尼西亞等國片面地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題與政治安全議題相捆綁，在旅游、漁業(yè)和油氣資源開發(fā)等問題上夸大主權(quán)爭議，使得地區(qū)性治理規(guī)劃嚴(yán)重受阻。而針對海上自然災(zāi)害、漁業(yè)資源枯竭、生物多樣性退化等新興議題，南海地區(qū)尚缺乏充足、專門、有效的政府間合作機(jī)制保障。

3.各國對南海海洋治理的政策主張未能有效聯(lián)動。受南海地區(qū)地緣政治環(huán)境復(fù)雜化的影響，相關(guān)國家普遍從制度設(shè)計出發(fā)對南海海洋治理機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了積極探索，但南海海洋問題涉及復(fù)雜的權(quán)力斗爭和利益糾葛，多元行為體的涉海行為和海洋政策并非互為補充，而是時有相互沖突的狀況發(fā)生。2016年的“南海仲裁案”就是一個有力的例證，南海周邊各國對此的不同反應(yīng)也體現(xiàn)出對有關(guān)國際法和國內(nèi)法理解與適用的顯著差異(20)如菲律賓前總統(tǒng)貝尼尼奧·阿基諾三世(Benigno Aquino III)主張推動?xùn)|盟國家對中國采取強(qiáng)硬立場，并在其執(zhí)政期間向荷蘭海牙常設(shè)仲裁法院(PCA)提起訴訟，越南支持“仲裁”結(jié)果，而老撾和柬埔寨卻反對“仲裁”，并支持通過談判對話解決爭端。。與此同時，以美國為首的域外國家的介入態(tài)勢正在擴(kuò)大，多次公開挑戰(zhàn)和直接否定中國在南海的主權(quán)和權(quán)利主張，不僅進(jìn)一步激化了南海島礁主權(quán)爭議等問題，也嚴(yán)重挑戰(zhàn)了中國與東盟國家合作治理南海所達(dá)成的諸多共識(21)朱鋒、常娜：《中美大國競爭與南海話語權(quán)建設(shè)》，《探索與爭鳴》，2020年第7期。。

(三)多層治理目標(biāo)的分歧擴(kuò)大

域內(nèi)外國家、國際組織和跨國公司在南海海洋治理進(jìn)程中有著多樣化的利益訴求(見表1)，各行為體間復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系與利益糾葛使得多層治理目標(biāo)的分歧日益擴(kuò)大，嚴(yán)重制約了南海地區(qū)海洋治理與合作水平的進(jìn)一步提升。

表1 多元行為體參與南海海洋治理的目標(biāo)差異

1.域內(nèi)國家之間就開展南海海洋治理合作的優(yōu)先議程存在顯著差異。南海爭端是域內(nèi)國家開展南海治理合作不容忽視的關(guān)鍵因素。以中國為例，其在南海地區(qū)與越南、菲律賓、馬來西亞、文萊存在島礁主權(quán)爭端，并與印度尼西亞存在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界爭議。盡管中國一直秉持著“擱置爭議、共同開發(fā)”的政策主張，堅持“雙軌思路”積極開展合作，但其他當(dāng)事國因?qū)嵙Σ罹?，對于同中國開展合作也一直懷有疑慮，在南海海洋治理各領(lǐng)域的合作仍然處于“共識多、落實少”的困境。與此同時，東盟成員國對開展南海海洋治理合作的步調(diào)也并不統(tǒng)一。東盟多數(shù)發(fā)展中國家更加關(guān)注對海洋經(jīng)濟(jì)問題的治理，普遍期望借助地理優(yōu)勢，開發(fā)和利用更多的海洋資源。而新加坡作為東盟唯一的發(fā)達(dá)國家，且海域面積相對狹小，則對保護(hù)海洋生態(tài)、維護(hù)海上航運安全等問題有著更大的治理需求。

2.域外國家介入增加了多方合作推進(jìn)南海海洋安全治理的難度。美國、日本、澳大利亞等外部力量就南海海洋事務(wù)同部分域內(nèi)國家開展合作，往往出于制衡和遏制中國的政治目的，極有可能成為影響南海海洋安全治理的不利因素。如美國就多次違背其在南海有關(guān)主權(quán)和領(lǐng)土爭議問題上不選邊站的承諾，否定中國在南海的主權(quán)和權(quán)利主張，完全偏向其他東盟當(dāng)事國。而“981鉆井平臺”事件、“南海仲裁案”和“萬安灘對峙”風(fēng)波等事件的背后都不乏美國、日本等域外大國的挑撥和教唆，外部勢力干涉南海爭端也給域內(nèi)國家共同維護(hù)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定帶來了空前的壓力。

3.跨國公司和非政府組織的社會活動對有關(guān)國家的南海政策施加了重要影響。隨著東南亞各國政治民主化進(jìn)程的快速發(fā)展以及南海海洋問題“全球治理”意義的顯著提升，政府間國際組織、跨國公司和民間社會團(tuán)體等在南海海洋治理進(jìn)程中的力量也進(jìn)一步壯大。政府間國際組織可為南海沿岸國家的海洋開發(fā)項目提供資金和技術(shù)支持，但域內(nèi)國家的海洋治理能力普遍較低，尤其是在海洋環(huán)保方面，難以達(dá)到相關(guān)國際組織所設(shè)立的項目標(biāo)準(zhǔn)。而隨著民眾參與意識的普遍提高，全球海洋治理也不再是空泛的政治議題，南海沿岸國家的政府面臨越來越多的社會壓力，眾多社會團(tuán)體以及專家也進(jìn)入政府的決策網(wǎng)絡(luò)之中，其意見被國家的涉海政策所吸納。

四、南海海洋多層治理的變革方向

根據(jù)多層治理理論，有效應(yīng)對南海海洋問題的關(guān)鍵在于建立一個具有廣泛代表性和權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)制，將政府、國際組織和社會團(tuán)體的活動納入統(tǒng)一的治理網(wǎng)絡(luò)中，并通過不同層面的政策互動確定共同利益，實現(xiàn)共同目標(biāo)。全球海洋治理的實現(xiàn)方式、區(qū)域海洋治理的立法模式以及南海海洋治理的實踐特點為推動南海海洋治理體系變革提供了重要參照，組織體系創(chuàng)新、法律框架完善以及議程設(shè)置優(yōu)化是改革南海海洋多層治理架構(gòu)的基本方向，也是未來實現(xiàn)南海海洋善治的重要保障。

(一)南海海洋多層治理架構(gòu)的組織體系創(chuàng)新

全球海洋治理的實現(xiàn)需要根據(jù)一定的方法、模式或規(guī)則來有效解決全球海洋問題，以不同類型主體為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可以將全球海洋治理的實現(xiàn)方式分為主權(quán)國家合作、國際政府組織主導(dǎo)、國際非政府組織補充和國際規(guī)制強(qiáng)制作用四種(22)王琪、崔野：《將全球治理引入海洋領(lǐng)域——論全球海洋治理的基本問題與我國的應(yīng)對策略》，《太平洋學(xué)報》，2015年第6期。。雖然權(quán)力流散帶來了治理主體的多元化，在一定程度上削弱了主權(quán)國家在全球和地區(qū)事務(wù)中的權(quán)威，但不可否認(rèn)的是，與其他行為體相比，主權(quán)國家依然在全球和地區(qū)治理進(jìn)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。近年來，在中國海上力量快速提升和南海沿岸國海上務(wù)實合作有序推進(jìn)的影響下，南海地區(qū)的制海權(quán)優(yōu)勢以及規(guī)制建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)正逐漸由中國和東盟國家掌握，也表明區(qū)域間國家整體關(guān)系的發(fā)展是影響南海海洋治理成功與否的關(guān)鍵(23)吳士存、陳相秒：《論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理》，《太平洋學(xué)報》，2018年第4期。。但在南海地區(qū)，域內(nèi)國家間的治理合作也存在弊端，如南海聲索國間的矛盾分歧影響著域內(nèi)國家開展海洋治理合作的意愿，一定程度上限制了南海海洋治理的成效。因此，推動南海海洋多層治理架構(gòu)的組織體系創(chuàng)新，不能僅僅依靠主權(quán)國家合作的治理方式，而應(yīng)當(dāng)在明確域內(nèi)國家在南海海洋治理進(jìn)程中占據(jù)主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，完善多元行為體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，重視域外國家和非國家行為體的作用，運用多種力量和優(yōu)勢解決各種南海海洋問題。

1.域內(nèi)國家要注重與域外國家的對話，尋求在治理領(lǐng)域?qū)用孢_(dá)成明確分工。造成域外力量在南海地區(qū)作用愈發(fā)顯著的原因主要是：美國、日本等域外國家為謀求地緣利益，試圖以南海問題為政策抓手，限制中國地區(qū)影響力的增長；東盟成員國的海洋治理能力有限，普遍希望接受國際援助來促進(jìn)本國發(fā)展，進(jìn)而在大國之間尋求平衡。妥善應(yīng)對域外力量深度介入給南海海洋治理帶來的各種困難和挑戰(zhàn)，需要依據(jù)域內(nèi)外國家在戰(zhàn)略目標(biāo)和利益訴求等方面的差異，針對不同的治理領(lǐng)域進(jìn)行明確分工。在涉及政治、主權(quán)和軍事等海洋問題的傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，域外國家應(yīng)堅定不干涉南海地區(qū)主權(quán)爭端的基本立場，充分尊重有關(guān)當(dāng)事國的主權(quán)和權(quán)利主張。而在涉及經(jīng)濟(jì)資源、氣候變化和地質(zhì)災(zāi)害等海洋問題的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，域內(nèi)國家也可利用其資金、技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，共同推進(jìn)南海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。為此，域內(nèi)國家可以倡議發(fā)起區(qū)域性海洋治理組織，形成聚合性力量與統(tǒng)一性話語，通過對內(nèi)實施政策協(xié)調(diào)、對外進(jìn)行規(guī)范擴(kuò)散，將美國等域外國家排斥在南海主權(quán)問題之外，限制其在本地區(qū)的軍事活動，進(jìn)而依據(jù)“利益攸關(guān)方”的概念，引導(dǎo)相關(guān)域外國家合理合法地參與解決全球性海洋問題，合力構(gòu)建穩(wěn)定的南海海洋秩序。

2.域內(nèi)國家要加強(qiáng)與非國家行為體的互動，尋求在治理目標(biāo)層面達(dá)成資源共享。盡管南海地區(qū)至今尚未建立專門性的區(qū)域性海洋治理組織，但依然有大量國際組織和社會團(tuán)體活躍在南海海洋治理的各個領(lǐng)域。雖然參與南海海洋治理進(jìn)程的非國家行為體在組織規(guī)模、運作方式、行動計劃方面不盡相同，但在推進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展方面的目標(biāo)同域內(nèi)國家是一致的。在以經(jīng)濟(jì)增長為國家發(fā)展主要衡量指標(biāo)的背景下，域內(nèi)國家參與南海海洋治理往往重視資源開發(fā)而忽視環(huán)境保護(hù)，而非國家行為體更加強(qiáng)調(diào)海洋在生態(tài)和民生等方面的價值與意義，能有效彌補部分域內(nèi)國家在海洋環(huán)境保護(hù)方面的資源投入不足。為此，域內(nèi)國家不僅要承認(rèn)和鼓勵非國家行為體在開展科學(xué)研究、專業(yè)行動和標(biāo)準(zhǔn)制定方面的努力，還要搭建與國際組織和社會團(tuán)體構(gòu)建協(xié)作和溝通的制度化渠道。在具體實踐中，域內(nèi)國家可以聯(lián)合成立南海經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作組，從推進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展的視角出發(fā)，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩種治理目標(biāo)聯(lián)系起來，邀請有關(guān)國際組織和社會團(tuán)體參與其中發(fā)揮組織優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，共同為南海海洋治理提供更多的專業(yè)性解決方案。

(二)南海海洋多層治理架構(gòu)的法律框架完善

從全球范圍來看，閉?；虬腴]海區(qū)域的海洋治理機(jī)制在國際上已有不少成功的案例，特別是在區(qū)域海洋治理的法治化探索方面，推進(jìn)南海地區(qū)合作向更高級別的制度化發(fā)展并非沒有經(jīng)驗可循。歐洲國家從20世紀(jì)60年代末就開始采取“縮小主張、擴(kuò)大合作”的思路，探索海洋環(huán)保合作，形成了“北海模式”“地中海模式”“波羅的海模式”三種區(qū)域海洋治理模式，值得中國與東盟國家借鑒(24)鄭海琦:《歐盟海洋治理模式論析》，《太平洋學(xué)報》，2020 年第 4 期。。域內(nèi)國家、近北極國家和多利益攸關(guān)方共同參與北冰洋治理的“北極模式”也為南海海洋治理的法律機(jī)制建設(shè)提供了有益示范(25)肖洋：《北極理事會“域內(nèi)自理化”與中國參與北極事務(wù)路徑探析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2014年第1期。。南海沿岸國家從法律層面推進(jìn)南海海洋多層治理架構(gòu)變革，可以借鑒世界其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，充分考慮本地區(qū)“半閉海”的地理特征，在不妨礙各自主張的前提下，打造共同認(rèn)可的地區(qū)規(guī)制，為解決南海海洋問題奠定法律基礎(chǔ)。

1.根據(jù)《宣言》精神，加快推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商。長期以來，得到域外國家“援助”和“站臺”的部分東盟國家缺乏認(rèn)真遵守《宣言》的政治意愿，時常無視其他聲索國的合法權(quán)利和權(quán)利主張開展海上單邊行動?！澳虾Ｖ俨冒浮卑l(fā)生后，中國政府一系列外交、法理和輿論舉措有效緩解了南海地區(qū)的緊張局勢。完善南海地區(qū)的規(guī)制體系，中國和東盟國家需要在全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系框架下穩(wěn)步推進(jìn)海上合作，以促進(jìn)“準(zhǔn)則”的達(dá)成。為此，中國和東盟要繼續(xù)落實《宣言》精神，加速推進(jìn)因疫情而暫緩的“準(zhǔn)則”磋商，牢牢把握地區(qū)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，明確雙方推進(jìn)海上合作的時間表和路線圖，在共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”“藍(lán)色伙伴關(guān)系”“南海命運共同體”等重大合作事項上達(dá)成合意。同時，中國和東盟有關(guān)當(dāng)事國應(yīng)在尊重歷史事實和有關(guān)國際法原則的基礎(chǔ)上，堅決排斥域外國家的干擾，積極通過雙邊機(jī)制進(jìn)行友好協(xié)商，和平解決彼此間的海上爭議，并針對海上武力使用、海上航行自由等問題凝聚基本共識，從而為“準(zhǔn)則”磋商的順利進(jìn)行積累成功經(jīng)驗。

2.借鑒區(qū)域海洋治理模式，健全各領(lǐng)域的法律合作機(jī)制。在南海爭端短時間無法通過協(xié)商談判方式和平解決的背景下，加強(qiáng)海上務(wù)實合作是當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)域內(nèi)國家深化友好關(guān)系的主要途徑，而以法律的形式進(jìn)一步規(guī)范海洋治理進(jìn)程中的利益關(guān)系也成為中國與東盟國家需要關(guān)注的重點。就南海地區(qū)多樣化的治理領(lǐng)域而言，沿岸國家開展法律合作可不必囿于《宣言》所明示列舉的議題，應(yīng)針對經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、安全等不同南海海洋問題的特點，靈活選用分立型或綜合型等多種立法模式，通過簽訂聲明或備忘錄、建立對話機(jī)制、簽署公約或協(xié)定等多種法律形式調(diào)節(jié)國家間合作，避免南海海洋治理的部分領(lǐng)域出現(xiàn)“無法可依”或“有法不依”的現(xiàn)象。

(三)南海海洋多層治理架構(gòu)的議程設(shè)置優(yōu)化

就現(xiàn)實情況而言，當(dāng)前南海海上合作依然處于“雙邊多于多邊，傳統(tǒng)領(lǐng)域多于非傳統(tǒng)領(lǐng)域，倡議多落實少”的困境(26)吳士存、陳相秒：《中國-東盟南海合作回顧與展望：基于規(guī)則構(gòu)建的考量》，《亞太安全與海洋研究》,2019年第6期。。造成這一局面的原因主要在于南海海洋治理進(jìn)程中并無“官方”議程，多元行為體對不同南海海洋治理議題的重要性排序存在較大差異，在開展南海海洋治理時都力圖使自己的主張得到更多關(guān)注。因此，推進(jìn)南海多層治理架構(gòu)的議程設(shè)置優(yōu)化，必須要重視南海海洋問題的特殊性，從各方利益交匯的重大議題領(lǐng)域切入，破解多元行為體共同參與南海海洋治理意愿不足和行動有限的困局。

1.在南海爭端被完全解決前，共同開發(fā)應(yīng)成為有關(guān)當(dāng)事國推進(jìn)海洋治理合作的優(yōu)先議題。島礁主權(quán)爭議和海洋權(quán)益分歧是南海海洋問題的核心，如何合理管控和解決南海爭端不僅影響著當(dāng)事國之間的關(guān)系，也左右著南海海洋治理的進(jìn)程和地區(qū)局勢的走向?！肮餐_發(fā)”是指相關(guān)海洋邊界爭端國，在不影響各自主權(quán)訴求的前提下，淡化相關(guān)爭端，對爭議區(qū)的自然資源進(jìn)行聯(lián)合勘探和開發(fā)的臨時性安排(27)孔慶江、吳盈盈：《管控南海爭端的共同開發(fā)制度探討》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2020年第6期。。妥善處理南海爭端，各聲索國必須深刻認(rèn)識到完全解決南海爭端的長期性和復(fù)雜性，以中國等當(dāng)事國對南海主權(quán)的歷史和法理依據(jù)為基礎(chǔ)，凝聚雙方或多方達(dá)成治理合作的政治意愿，進(jìn)一步提升共同開發(fā)議題進(jìn)入南海海洋治理議程的重要性與緊迫性。具體而言，有關(guān)當(dāng)事國應(yīng)從涉及較少爭議方的海域入手，通過簽署合作文件明確各聲索國在爭議海域進(jìn)行海洋資源開發(fā)的具體權(quán)利和義務(wù)，杜絕任何形式的單方面開發(fā)行為，從而為最終解決南海爭端創(chuàng)造條件。

2.南海是一個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的地區(qū)，合理分配治理權(quán)責(zé)是議定行動方案的重點事項。中國和東盟國家是推進(jìn)南海海洋治理的主導(dǎo)力量，其絕大多數(shù)是發(fā)展中國家，且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異較大。域內(nèi)國家間治理能力存在較大差異這一客觀實際，不僅導(dǎo)致各方在推進(jìn)南海海洋治理合作中資源投入和收益分配等方面存在分歧，也造成各方在協(xié)商南海海洋問題解決方案中難以通過責(zé)任均等分配、執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和采取同等措施實現(xiàn)共同治理。因此，合作治理南海需要堅持“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，允許部分域內(nèi)國家根據(jù)其自身發(fā)展水平在不同領(lǐng)域、不同程度地參與南海海洋治理進(jìn)程。中國作為地區(qū)最具影響力的負(fù)責(zé)任大國，可以從海洋環(huán)境保護(hù)、海上災(zāi)害監(jiān)測等低敏感領(lǐng)域著手，為南海沿岸國提供量多質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品，從而更好地引領(lǐng)各國通過集體行動解決多領(lǐng)域的南海海洋問題。

五、結(jié) 語

根據(jù)多層治理理論，權(quán)力流散和議題滲透是誘發(fā)治理體系變革的主要因素。在南海地區(qū)，隨著治理權(quán)力由域內(nèi)國家向國際社會流散的趨勢日益顯著以及各種海洋問題由單一層面外溢到多個層面的態(tài)勢愈發(fā)強(qiáng)勁，南海海洋治理架構(gòu)正由過去域內(nèi)國家主導(dǎo)的單一治理模式向多元行為體共同參與的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。在南海海洋治理主體多元化、治理領(lǐng)域多樣化以及治理方式多維化的影響下，地區(qū)、國家與次國家等層面一系列正式和非正式的制度、公共和私人的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系正在走向規(guī)制化，南海海洋多層治理架構(gòu)已漸露雛形。但多層治理權(quán)力的競爭加劇、多層治理機(jī)制的分布失衡以及多層治理目標(biāo)的分歧擴(kuò)大也凸顯了多元行為體參與南海海洋治理利益訴求的差異，在一定程度上影響了南海海洋多層治理架構(gòu)的有效性。

南海海洋治理陷入困局的根本原因在于維系治理體系的理念是混雜的，影響南海海洋治理實踐的既有域內(nèi)外各國基于權(quán)力斗爭做出的政策選擇，也有非國家行為體出于專業(yè)視角給出的行動方案。優(yōu)化南海海洋多層治理架構(gòu)，關(guān)鍵在于建立一個具有廣泛代表性和權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)制，將政府、國際組織和社會團(tuán)體的活動納入統(tǒng)一的治理網(wǎng)絡(luò)中，并通過不同層面的政策互動確定共同利益，實現(xiàn)共同目標(biāo)。為此，需要以全球海洋治理實現(xiàn)方式、區(qū)域海洋治理立法模式以及南海海洋治理實踐特點為參照，推進(jìn)南海海洋多層治理架構(gòu)的組織體系創(chuàng)新、法律框架完善和議程設(shè)置優(yōu)化，協(xié)調(diào)多元行為體在南海海洋治理進(jìn)程中的利益關(guān)系，在南海地區(qū)構(gòu)建以政治安全為主線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相互依存的可持續(xù)發(fā)展治理格局，從而更好地維護(hù)和實現(xiàn)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。