農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)重塑研究〔*〕

祝天智

(江蘇師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

一、問題的提出

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革作為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后“中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”，〔1〕深刻改變了農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式和農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)，進而引起農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生新的重要變化：一方面，隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的實施，土地流轉(zhuǎn)更加制度化、規(guī)范化和規(guī)?；诖吮尘爸?，“不僅外出村民回鄉(xiāng)頻率大幅降低，不少留守村民也逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移投靠子女或照料就學(xué)的孫輩”；〔2〕另一方面，農(nóng)地“三權(quán)分置”不僅為“中堅農(nóng)民”〔3〕群體的進一步壯大提供了難得的機遇，而且在國家的大力扶持下，家庭農(nóng)場主、合作社領(lǐng)辦人、專業(yè)大戶等內(nèi)生型土地精英，以及外來涉農(nóng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部披露，自黨的十八大以來，“各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體快速發(fā)展，總量超過300萬家”，而按照規(guī)劃，“到2022年，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體蓬勃發(fā)展”，〔4〕數(shù)量和質(zhì)量都將進一步快速提升。

作為新時期“重大制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新”〔5〕的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，已經(jīng)并將進一步深刻改變農(nóng)村社會的主體構(gòu)成。不僅改革開放初期形成的所有農(nóng)戶高度同質(zhì)化的主體構(gòu)成不復(fù)存在，而且相當一部分主體已經(jīng)或正在離開農(nóng)村，同時諸多新的主體已經(jīng)產(chǎn)生并迅速成長。因此，在此背景下推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，原先完全以戶籍為基礎(chǔ)界定鄉(xiāng)村治理主體資格的辦法，已越來越不符合當前鄉(xiāng)村的實際：既出現(xiàn)了大量享有治理主體資格、擁有治理權(quán)的人卻早已不在農(nóng)村生活且不關(guān)心鄉(xiāng)村治理的困境；也造成了不少在農(nóng)村生活、愿意參與鄉(xiāng)村治理的人卻不享有治理主體資格的尷尬。因此，在當前推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，不僅需要考慮農(nóng)村生活主體的上述變化，更需要針對各類主體差異化越來越大的現(xiàn)實，深入剖析各類不同主體的特質(zhì)、稟賦和個性化需求，重新界定各主體的參與資格和參與權(quán)限，構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要的鄉(xiāng)村治理共同體。

就目前學(xué)界對鄉(xiāng)村治理主體的研究而言，一方面，雖然多數(shù)成果已經(jīng)意識到鄉(xiāng)村治理主體多元化的現(xiàn)實，認為鄉(xiāng)村治理應(yīng)該由“多元主體協(xié)同共治”，〔6〕但忽略了“三權(quán)分置”改革帶來的鄉(xiāng)村主體迅捷而深刻的變化，以及這些變化對鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)重塑的要求；另一方面，雖然有少數(shù)成果意識到了農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新”〔7〕之間的關(guān)系，初步探討了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與鄉(xiāng)村治理的價值及其路徑，但這些成果僅從這一群體的角度研究他們?nèi)绾螀⑴c的問題，未從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化全局的角度，探討同樣發(fā)生重大變化的其他各群體的治理主體資格的問題，更未前瞻性地研究適應(yīng)農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要的治理主體結(jié)構(gòu)的問題。從某種程度上可以說，當前學(xué)界對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中最基礎(chǔ)的問題之一，即在農(nóng)地“三權(quán)分置”的新背景下，到底誰應(yīng)該享有治理權(quán)，以及不同主體應(yīng)該享有哪些不同的治理權(quán)，如何將各主體聚合為一個鄉(xiāng)村治理共同體的問題，還缺乏深入的研究?；谝陨显?，本文從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的角度，探析農(nóng)地“三權(quán)分置”改革引起的鄉(xiāng)村生活主體的變化，進而分析這些變化帶來的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)重塑的要求，在此基礎(chǔ)上前瞻性地探討通過體制和機制創(chuàng)新，將農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下的各主體聚合為人人有責、人人盡責、人人享有的鄉(xiāng)村治理共同體的問題，以期推動農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革在“進一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”〔8〕的同時，也加速了鄉(xiāng)村生活主體的流動及分化，已經(jīng)并正在繼續(xù)深刻改變著鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)。

首先，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進一步解放了農(nóng)民，促進更多的農(nóng)民家庭更加徹底地脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革不僅規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，使流轉(zhuǎn)雙方的利益更有保障，而且從制度層面既賦予了農(nóng)民家庭在不耕種土地的情況下依然能獲取土地收益的權(quán)利，又確保了農(nóng)民的土地承包權(quán)，保證其在未來遇到土地征收時可以獲得土地補償款；既確保了農(nóng)民的當期收益，又保證了其預(yù)期收益。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革使土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量穩(wěn)步持續(xù)攀升，據(jù)張期陳等統(tǒng)計，“尤其最近的10年，我國土地流轉(zhuǎn)程度平均每年增幅3%左右”。〔9〕與此同時，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革改變了此前農(nóng)民家庭只有青壯年男性外出務(wù)工，而婦女和老年人多留守村莊的家庭習(xí)慣，更多的家庭把土地長期流轉(zhuǎn)出去，不僅青壯年男性不再“候鳥式”地往返于城鄉(xiāng)之間，婦女也可以放心地進城就業(yè)，老年人也因子女穩(wěn)固落戶城市而進城隨子女生活。朱冬亮在研究中就發(fā)現(xiàn)，“被調(diào)查村莊大約有20%的家庭已舉家移居到縣城甚至更大的城市居住，超過50%的家庭作為農(nóng)戶的功能已消失或正在消失，有的甚至永久離開了農(nóng)村”?！?0〕而國家統(tǒng)計局關(guān)于近年來人口城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)同樣可以從側(cè)面印證上述判斷，數(shù)據(jù)顯示，自農(nóng)地“三權(quán)分置”改革以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率一直在以平均每年超過1%的速度提升(詳見下頁表1)，這意味著每年有超過1400萬的農(nóng)民離開農(nóng)村。而隨著大量農(nóng)民快速進入城市，必然會對農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)造成明顯而深刻的影響。

表1 農(nóng)地“三權(quán)分置”實施以來常住人口城鎮(zhèn)化率變化情況表

其次，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，資本下鄉(xiāng)速度加快，從城市到農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)快速發(fā)展壯大。為充分發(fā)揮農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策效用，國家出臺了系列配套政策，推動城市工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)：2018年中共中央、國務(wù)院制定的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中就明確提出，“鼓勵工商資本到農(nóng)村投資適合產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)項目，與當?shù)剞r(nóng)戶形成互惠共贏的產(chǎn)業(yè)共同體”；〔11〕2019年中共中央、國務(wù)院又聯(lián)合發(fā)文，要求“建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制”，“探索在政府引導(dǎo)下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟”?！?2〕與此同時，2015年以來每年的中央一號文件，也一直在“引導(dǎo)和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)”。〔13〕在中央的強力推動和地方政府的積極配合之下，工商資本下鄉(xiāng)興辦農(nóng)業(yè)企業(yè)的步伐大大加快。而隨著這些工商資本下鄉(xiāng)的，則是數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)企業(yè)主及其經(jīng)營管理人員，這些人已經(jīng)成為鄉(xiāng)村人口的重要組成部分。據(jù)焦長權(quán)和周飛舟調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)在中西部農(nóng)村地區(qū)成為一種普遍現(xiàn)象，構(gòu)造了新的村莊治理結(jié)構(gòu)：村莊日益依附于公司，公司替代村莊成了基層治理的社會基礎(chǔ)”。〔14〕

最后，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革還加快了農(nóng)民內(nèi)部的分化，家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革不僅給土地經(jīng)營權(quán)以獨立的法律地位，給土地轉(zhuǎn)入方的獨立經(jīng)營以明確的法律保障，而且規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，促進土地流轉(zhuǎn)從自發(fā)的零星流轉(zhuǎn)到規(guī)范的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。這為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的迅速壯大提供了制度基礎(chǔ)。國家還配套出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》等系列文件，“從財稅、基礎(chǔ)設(shè)施、金融信貸、保險支持、人才培養(yǎng)等多個方面，全方位制定了支持和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策”?！?5〕在此背景下，農(nóng)村新型經(jīng)營主體獲得了迅猛發(fā)展。

三、社會結(jié)構(gòu)變化對鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)重塑的要求

如上所述，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革“導(dǎo)致了集體經(jīng)濟組織‘成員’和‘村民’的身份不再統(tǒng)一”?！?6〕在農(nóng)地“三權(quán)分置”的新背景下，鄉(xiāng)村生活主體發(fā)生了迅速而深刻的變化，原有的鄉(xiāng)村治理權(quán)分配格局已難以適應(yīng)變化了的鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)，重塑鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要議題。

第一，離村農(nóng)民的鄉(xiāng)村治理主體資格需要調(diào)整。對于離開鄉(xiāng)村的農(nóng)民，至少有兩類群體值得關(guān)注：一類是徹底離開農(nóng)村，實現(xiàn)鞏固城鎮(zhèn)化的人群。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的推行以及以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，戶籍人口城鎮(zhèn)化的步伐也在加快。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，自農(nóng)地“三權(quán)分置”改革以來，我國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率也在以每年1%左右的速度提升(詳見下頁表2)，這意味著每年會有超過千萬的農(nóng)民徹底脫離農(nóng)村。雖然按照現(xiàn)行的“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的土地承包政策，以及承包期內(nèi)禁止調(diào)整承包地的法律規(guī)定，這些人中的相當一部分仍未退出土地承包權(quán)，但從實際情況來看，這些徹底脫離農(nóng)村的群體，既不會再回農(nóng)村生活，也不再履行作為集體經(jīng)濟組織成員的義務(wù)，更不關(guān)心鄉(xiāng)村治理的事務(wù)。因此這部分人既不必要也不應(yīng)該繼續(xù)享有參與鄉(xiāng)村治理的資格。另一類是正處于城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民，即已經(jīng)在城市擁有穩(wěn)定的工作，只是缺少城市戶籍和住房，甚至只是缺少城市戶籍的群體。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，這一群體的數(shù)量也極其龐大，2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距為18.02%，這意味著有超過2.5億人生活在城鎮(zhèn)卻未在城鎮(zhèn)落戶。雖然這一群體中的部分人最終并不一定能實現(xiàn)戶籍的城鎮(zhèn)化，但毫無疑問這一群體中的大部分是未來實現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化的主力。更重要的是，由于這一群體已經(jīng)在城市擁有了穩(wěn)定的工作，絕大多數(shù)時間都居住在城市，既很少回到鄉(xiāng)村，也不熟悉鄉(xiāng)村治理中的日常問題，更難以經(jīng)常參加鄉(xiāng)村治理的活動，因此，其參與權(quán)限也應(yīng)該與常年在村的農(nóng)民有所不同。

表2 農(nóng)地“三權(quán)分置”實施以來戶籍人口城鎮(zhèn)化率變化表

第二， 對于下鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)主，尤其是長期生活在農(nóng)村的涉農(nóng)企業(yè)主，應(yīng)該享有與其貢獻相對應(yīng)的鄉(xiāng)村治理參與資格。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的逐步深入，“工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模轉(zhuǎn)入農(nóng)地”，〔17〕而且越來越多的企業(yè)逐步扎根鄉(xiāng)村，成為鄉(xiāng)村振興的主力軍之一。這些下鄉(xiāng)企業(yè)不僅帶來了充裕的資金和先進的技術(shù)，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且“通過規(guī)模經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和技術(shù)進步，做大了農(nóng)業(yè)蛋糕，增加了農(nóng)民就業(yè)， 提高了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進了鄉(xiāng)村振興，縮小了城鄉(xiāng)差距，推進了城鄉(xiāng)一體化”?！?8〕盡管不少學(xué)者對下鄉(xiāng)資本給鄉(xiāng)村治理帶來的諸如“勢必與農(nóng)民爭利”，“導(dǎo)致權(quán)力腐敗”〔19〕等風險表示擔憂，但是，各類下鄉(xiāng)涉農(nóng)企業(yè)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會生活中已經(jīng)具有不可替代的地位，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著極其重要的作用這一事實已不容置疑。而根據(jù)貢獻與權(quán)利相一致，利益與參與資格相匹配的原則，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，就不能不考慮賦予下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主與其貢獻和利益相匹配的治理參與資格。

首先，對于涉及到下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主核心利益的重要治理事項，應(yīng)該給予他們一定的參與資格。作為鄉(xiāng)村重要的生產(chǎn)和生活主體之一，下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主由于在鄉(xiāng)村有較大的投資，他們也會在鄉(xiāng)村擁有自己的合法利益。而地方政府在對農(nóng)村進行土地征收、項目建設(shè)的過程中可能會涉及到這部分人所經(jīng)營的土地，在推動農(nóng)村集中居住和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中可能需要犧牲這些人的利益抑或需要他們的配合，因此，在國家針對農(nóng)村土地征收、農(nóng)田改造、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)所給予的補償補貼款分配等事項上，以及諸如村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部就農(nóng)田改良、土地整理、地塊調(diào)整等涉及下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主利益的治理行為中，都需要給予這部分人與其利益相適應(yīng)的參與資格。否則，既可能造成對這部分人合法利益的侵害，也可能因為這部分人的不配合導(dǎo)致治理困境。

其次，對需要下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主投資或者作出貢獻的鄉(xiāng)村治理行為，應(yīng)該給予他們相應(yīng)的參與資格。公共產(chǎn)品的供給是鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容之一，在生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給和日常生活所需的公共產(chǎn)品供給，以及養(yǎng)老設(shè)施、休閑場所、娛樂健身設(shè)備的修建、購置等方面，都需要下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主參與出資，甚至投入遠比一般農(nóng)民更多的份額。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、使用、維修、監(jiān)督等各個方面，也應(yīng)該賦予下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主與其貢獻份額相匹配的參與主體資格。

第三，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也有獲得與其地位和作用相匹配的鄉(xiāng)村治理參與資格的訴求。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為從農(nóng)村內(nèi)部培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，而國家的大力扶持政策則加快了這一群體的發(fā)展壯大。這一群體在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村生活中發(fā)揮著重要作用。雖然各地采取了吸收專業(yè)大戶入黨、推薦其參選村干部等辦法吸納這一群體參與鄉(xiāng)村治理，但總體而言，“當前制度安排對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的定位主要是市場生產(chǎn)者及服務(wù)者角色，滯后于該群體參與鄉(xiāng)村治理的需求和實踐”，〔20〕這引發(fā)出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體賄賂村干部、與農(nóng)民沖突增多等負面后果。從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的角度看，作為一個正在迅速崛起的“新土地精英階層”，“不僅更新了村級治理的內(nèi)容，而且在更深層次上影響村莊治理結(jié)構(gòu)”，〔21〕應(yīng)該獲得與其地位和作用相匹配的獨立的參與資格。

首先，農(nóng)村各類新型經(jīng)營主體應(yīng)該在事關(guān)本村發(fā)展的重大決策和利益分配過程中，獲得不同于普通村民的獨立而規(guī)范化的參與資格。一方面，由于新型經(jīng)營主體所經(jīng)營的土地數(shù)量遠遠多于普通村民，在村中所擁有的利益也遠多于普通村民。因此，村中的重大決策，如土地開發(fā)與調(diào)整、重大項目的投資等，對這些新型經(jīng)營主體的影響要比普通村民大得多。因此，在保證他們作為普通村民參與決策與監(jiān)督的同時，還應(yīng)另外賦予其獨立的表達、參與和監(jiān)督的資格；另一方面，為消除當前部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過非制度化方式參與鄉(xiāng)村治理造成的負面影響，不僅需要賦予這一群體獨立的參與鄉(xiāng)村治理的資格，更需要通過加快制度創(chuàng)新和制度供給，對其參與鄉(xiāng)村治理的資格進行明確和規(guī)范，從而既可以使他們順暢地進行利益表達，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)和帶動等正面作用，又防止和糾正其給鄉(xiāng)村治理帶來的消解公共性、與民爭利等負面效果。

其次，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療、文娛等社會建設(shè)中，也應(yīng)該享有獨立的參與資格。這一方面是因為鄉(xiāng)村社會建設(shè)的用地問題經(jīng)常會涉及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利益；另一方面則是隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展壯大，他們不僅是鄉(xiāng)村社會建設(shè)的主要出資方，而且他們通過雇傭關(guān)系與當?shù)剞r(nóng)民緊密聯(lián)系在一起，因此能夠集中相當一部分農(nóng)民的意見，反映其心聲。甚至一些規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)合作社領(lǐng)辦人本身還舉辦了民辦非企業(yè)組織，“包括民辦學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等，主要分布在教育、養(yǎng)老、慈善、文娛等領(lǐng)域，對改善農(nóng)民生活、提升農(nóng)民文化和技能，發(fā)揮著越來越重要的作用”?！?2〕因此，作為鄉(xiāng)村社會建設(shè)的主力軍和主導(dǎo)者之一，他們應(yīng)該享有獨立的參與權(quán)。

四、鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)重塑的路徑

鄧大才的研究顯示，“產(chǎn)權(quán)與治理存在很強的關(guān)聯(lián)性，產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)為對稱性：對稱性強，產(chǎn)權(quán)、治理的績效相對較好；對稱性弱，產(chǎn)權(quán)、治理的績效則相對較差”。〔23〕上文的分析證明，在作為產(chǎn)權(quán)單位的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之后，鄉(xiāng)村社會構(gòu)成發(fā)生了深刻變化，新出現(xiàn)的各類主體對參與鄉(xiāng)村治理提出了新的訴求，這將重塑作為治理單位的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的問題提上了日程。

第一，針對農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下越來越多的人口離開農(nóng)村的現(xiàn)實，建立和完善與承包權(quán)退出相對應(yīng)的鄉(xiāng)村治理主體資格退出機制。早在2015年，國務(wù)院就提出要“在農(nóng)村改革試驗區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)”?！?4〕而隨著這些農(nóng)民退出土地承包權(quán)并離開農(nóng)村，其退出鄉(xiāng)村治理參與資格的問題也就理所當然地被提上日程。為穩(wěn)妥推進離村農(nóng)民退出鄉(xiāng)村治理資格，可在自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)其實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的程度，有針對性地激勵其退出土地承包權(quán)，并退出鄉(xiāng)村治理資格。

首先，對于確已實現(xiàn)鞏固城鎮(zhèn)化并已退出土地承包權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)通過法律或政策明確規(guī)定，其在退出土地承包權(quán)的同時退出鄉(xiāng)村治理的參與資格。一方面，從農(nóng)民的角度看，按照現(xiàn)行的土地承包權(quán)退出政策，農(nóng)民退出土地承包權(quán)是一次性永久退出，即一旦退出土地承包權(quán)，將無法再次獲得土地承包權(quán)，再加上退出承包權(quán)的農(nóng)民一般已經(jīng)在城市有了穩(wěn)定的工作和固定的住房，享有城市的各種社會福利，他們既無時間精力，也無動力再回去參加鄉(xiāng)村治理的事務(wù)；另一方面，從鄉(xiāng)村治理的角度看，由于退出承包權(quán)的農(nóng)民已經(jīng)基本，甚至完全切斷了與原集體經(jīng)濟組織的聯(lián)系，他們在鄉(xiāng)村治理中已不再享有利益，如果再讓他們享有參與鄉(xiāng)村治理的資格，對其他村民也不公平?；谏鲜鰞蓚€方面的理由，建議通過修改《村民自治條例》和《村民委員會組織法》等形式，明確規(guī)定已經(jīng)徹底搬離農(nóng)村并退出土地承包權(quán)的農(nóng)民，不再作為村民享有村民的選舉、罷免、決策和監(jiān)督等權(quán)利。

其次，對于正在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，可鼓勵他們根據(jù)城鎮(zhèn)化的程度，有條件地暫時退出土地承包權(quán)，并自愿暫時放棄部分鄉(xiāng)村治理的資格。處于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民多為“年齡較輕、在城市有固定工作、并有強烈的城鎮(zhèn)化意愿，只是缺少住房和戶籍的農(nóng)民”，〔25〕可以允許他們在自愿的前提下暫時性退出土地承包權(quán)，并暫時性退出諸如日常監(jiān)督和村務(wù)管理等部分鄉(xiāng)村治理資格。從發(fā)展趨勢看，他們中間的絕大部分都會在不遠的未來實現(xiàn)鞏固的城鎮(zhèn)化而徹底離開農(nóng)村，即便個別人最終城鎮(zhèn)化失敗，也可以再次獲得土地承包權(quán)而重新獲得鄉(xiāng)村治理的參與資格。

第二，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制，給予外部新加入以及農(nóng)村內(nèi)部新出現(xiàn)的主體明確而規(guī)范的參與資格，既賦予他們與其地位及貢獻相對應(yīng)的鄉(xiāng)村治理參與權(quán)，又嚴格規(guī)范其參與行為?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理體制仍保持著改革開放初期形成的相對封閉和均等化的特色，這一方面表現(xiàn)為嚴格以戶籍為依據(jù)賦予鄉(xiāng)村治理參與資格，另一方面表現(xiàn)為嚴格按人頭實行一人一票的決策機制。這顯然已不適應(yīng)新主體不斷涌現(xiàn)和農(nóng)民內(nèi)部分化不斷加快的現(xiàn)實，為解決治理資格固化與人口變化之間的矛盾，當務(wù)之急要做的有以下兩點：

首先，賦予下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主等外來新主體一定的參與權(quán)，將其納入鄉(xiāng)村治理的制度化體系之中。由于現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體系中既沒有對下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)主參與鄉(xiāng)村治理資格的授權(quán)，也沒有對其參與行為的規(guī)制，因此出現(xiàn)了消解鄉(xiāng)村公共性、侵害農(nóng)民利益等各種負面影響。為解決此問題，一方面，需要賦予外來新主體參與資格，尤其需要通過制度創(chuàng)新，在村民自治這一體系之外，創(chuàng)設(shè)諸如民主懇談會、協(xié)商議事會、鄉(xiāng)賢理事會等組織，把這些主體吸收其中，使他們有機會參與村務(wù)的重大決策，有渠道反映自身的合法訴求，有資格參與村務(wù)的監(jiān)督；另一方面，需要為外來新主體的參與行為設(shè)定邊界，尤其是防止其把持或者操控村委會等村民自治組織，禁止其將土地進行“非農(nóng)化”經(jīng)營等行為，防止和減少外來企業(yè)主與農(nóng)民之間矛盾沖突的發(fā)生。

其次，通過重點發(fā)展家庭農(nóng)場主入黨和加入村黨支部，支持農(nóng)業(yè)合作社領(lǐng)辦人競選村委會職務(wù)，以及主動吸納新型社會組織的負責人參與鄉(xiāng)村治理等辦法，從制度層面吸納這些從農(nóng)村內(nèi)部新涌現(xiàn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進入鄉(xiāng)村治理組織。盡管各地已自發(fā)采取了各種方法吸納上述主體參與鄉(xiāng)村治理，但這些方法多數(shù)都不規(guī)范，存在誘發(fā)矛盾沖突和妨礙鄉(xiāng)村治理的隱患。同時，這些方法因缺少制度依據(jù)，往往存在難以持續(xù)和不被認同的問題。因此，為推進農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要從國家層面以法律或政策的形式給予明確規(guī)定，為家庭農(nóng)場主、合作社領(lǐng)辦人和新型社會組織負責人參與村黨支部、村委會等各種鄉(xiāng)村治理組織提供制度支撐，一方面，充分發(fā)揮他們的引領(lǐng)和帶動作用，另一方面，要做好監(jiān)督，防止他們依靠自身資金和經(jīng)營規(guī)模優(yōu)勢，造成侵占集體資產(chǎn)等妨害鄉(xiāng)村治理現(xiàn)象的發(fā)生。

第三，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，將農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村的各主體凝聚成“人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”?！?6〕重塑農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)不僅需要調(diào)整各主體的參與資格，更重要的在于通過新的機制整合各主體的參與權(quán)限和利益關(guān)系，使其構(gòu)成一個各盡所能、利益均衡的治理共同體。

首先，需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的決策和監(jiān)督機制，構(gòu)建人人有責、人人盡責的治理共同體。一方面，要增加現(xiàn)有的村民自治和村務(wù)監(jiān)督機制的包容性和透明性，將農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下催生和引入的各類新主體切實納入其中，充分發(fā)揮他們在決策和監(jiān)督方面的知識、技術(shù)、信息和經(jīng)驗優(yōu)勢，使決策和監(jiān)督更加符合農(nóng)地“三權(quán)分置”之后鄉(xiāng)村治理的實踐需要和利益格局；另一方面，亟需適應(yīng)農(nóng)地“三權(quán)分置”實施后鄉(xiāng)村各主體利益格局發(fā)生重大變化的現(xiàn)實，創(chuàng)設(shè)和完善民主協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、多元協(xié)同機制，不僅使原有和新出現(xiàn)的各類主體都能夠順暢參與，而且使經(jīng)營規(guī)模大小不同的經(jīng)營者的利益都得到切實維護。

其次，創(chuàng)新農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理的利益均衡和糾紛解決機制，構(gòu)建各類主體人人共享、和諧共處的治理共同體。一方面，針對農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村各類主體高度異質(zhì)化的特征，在完善村民自治機制的同時，需要通過諸如村委會與合作社協(xié)商議事會、聽證會、聯(lián)席會等各種形式，構(gòu)建新的利益分配和利益均衡機制，既保護外來經(jīng)營者和內(nèi)部新出現(xiàn)的各類新型經(jīng)營主體的利益，又切實保護農(nóng)民個體的利益；另一方面，針對農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下可能增多的外來企業(yè)與村民之間、新型經(jīng)營主體與傳統(tǒng)小農(nóng)之間、農(nóng)業(yè)合作社與村集體之間等各類矛盾沖突，需要創(chuàng)設(shè)新的矛盾糾紛防范和解決機制，既要充分挖掘和運用鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，“整合村內(nèi)力量，發(fā)揮德治和自治作用”，防止和減少糾紛的發(fā)生；又要構(gòu)建“司法調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟”等機制無縫銜接、高效聯(lián)動的糾紛化解體系，〔27〕及時化解各類矛盾沖突。

注釋：

〔1〕韓長賦：《土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》，《光明日報》2016年1月26日。

〔2〕黃增付：《農(nóng)村新土地精英的崛起與村莊治理》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第2期。

〔3〕賀雪峰：《中堅農(nóng)民的崛起》，《人文雜志》2014年第7期。

〔4〕《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)〈新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)〉的通知》，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公報》2020年第3期。

〔5〕習(xí)近平：《論堅持全面深化改革》，北京：中央文獻出版社，2018年，第398頁。

〔6〕杜智民、康芳：《鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同共治的路徑構(gòu)建》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第4期。

〔7〕孫運宏、宋林飛：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新》，《南京社會科學(xué)》2016年第12期。

〔8〕《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見〉》，《人民日報》2016年10月31日。

〔9〕張期陳：《“三權(quán)分置”前后的家庭承包土地流轉(zhuǎn)研究：基于“村—委”互動視角》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第8期。

〔10〕朱冬亮：《農(nóng)民與土地漸行漸遠——土地流轉(zhuǎn)與“三權(quán)分置”制度實踐》，《中國社會科學(xué)》2020年第7期。

〔11〕《中共中央國務(wù)院印發(fā)〈鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022 年)〉》，《人民日報》2018年9月27日。

〔12〕《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，《人民日報》2019年5月6日。

〔13〕《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，《人民日報》2020年2月6日。

〔14〕焦長權(quán)、周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國社會科學(xué)》2016年第1期。

〔15〕祝天智：《農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究》，《學(xué)術(shù)界》2021年第8期。

〔16〕董歡：《農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的現(xiàn)實合理性及可行性分析——基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村治理視角的考察》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期。

〔17〕張良：《“資本下鄉(xiāng)”背景下的鄉(xiāng)村治理公共性建構(gòu)》，《中國農(nóng)村觀察》2016年第3期。

〔18〕王文龍：《工商資本下鄉(xiāng)利弊之爭——基于利益博弈的視角》，《經(jīng)濟體制改革》2022年第1期。

〔19〕賀雪峰：《工商資本下鄉(xiāng)的隱患分析》，《中國農(nóng)村發(fā)現(xiàn)》2014年第3期。

〔20〕黃增付：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與鄉(xiāng)村治理的制度支持分析》，《廣西社會科學(xué)》2020年第2期。

〔21〕余練：《新土地精英的崛起與村級治理重構(gòu)》，《思想戰(zhàn)線》2018年第1期。

〔22〕殷民娥：《多元與協(xié)同：構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系的路徑選擇》，《江淮論壇》2016年第6期。

〔23〕鄧大才：《產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性研究——基于中國農(nóng)村治理的邏輯》，《中國社會科學(xué)》2015年第7期。

〔24〕《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，《農(nóng)村工作通訊》2015年第16期。

〔25〕祝天智：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下土地承包權(quán)退出政策創(chuàng)新研究》，《學(xué)?！?020年第6期。

〔26〕《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，《人民日報》2021年7月12日。

〔27〕聶晶：《構(gòu)建新型鄉(xiāng)村多元化糾紛解決機制》，《人民論壇》2020年第18期。