新世紀(jì)日美同盟框架下日本對(duì)阿富汗外交政策述評(píng)

王 寧

九一一事件不僅改變了美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略，也極大地影響了日本的外交政策及其在安全問(wèn)題上的應(yīng)對(duì)方式。就雙邊關(guān)系而言，日本與阿富汗的外交和經(jīng)濟(jì)往來(lái)有限，兩國(guó)間沒(méi)有直接的利害關(guān)系。日美同盟作為日本外交的基軸，成為日本積極介入阿富汗事務(wù)的驅(qū)動(dòng)因素。以九一一事件為契機(jī)，日本通過(guò)參與阿富汗事務(wù)，不僅強(qiáng)化了此前經(jīng)歷過(guò)“漂流”的日美同盟，還實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)后首次在戰(zhàn)爭(zhēng)期間對(duì)他國(guó)軍事與經(jīng)濟(jì)的介入。在此過(guò)程中，政治精英對(duì)國(guó)家角色定位的差異成為影響日本對(duì)阿富汗外交政策的關(guān)鍵變量。作為國(guó)際社會(huì)成員和美國(guó)的盟友，日本國(guó)內(nèi)對(duì)“大國(guó)日本”與“和平國(guó)家”在身份認(rèn)同上的分歧，在一定程度上影響了執(zhí)政黨關(guān)于“如何介入阿富汗”的認(rèn)知，從而導(dǎo)致對(duì)阿富汗外交政策的變化。本文擬在闡明九一一事件后日本對(duì)阿富汗外交政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步評(píng)估該外交政策的效果及其影響。

一、自民黨執(zhí)政時(shí)期對(duì)阿富汗軍事和經(jīng)濟(jì)的積極介入(2001年—2008年)

首次把“角色”概念比較系統(tǒng)地引進(jìn)國(guó)際關(guān)系學(xué)的美國(guó)學(xué)者霍爾斯蒂認(rèn)為，與社會(huì)中的個(gè)人一樣，國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中同時(shí)具有多種身份，一個(gè)國(guó)家在特定背景下所扮演的主要角色將塑造其國(guó)家角色行為。(1)〔美〕 K.J . Holsti, “ National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy ”, International Study Quarterly, Vol.14, No.3, 1970.當(dāng)國(guó)內(nèi)政治行為體就國(guó)家角色定位存在分歧時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“角色競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象，政治精英的“角色競(jìng)爭(zhēng)”是推動(dòng)對(duì)外政策變化的重要因素。(2)〔美〕 Cristian Cantir and Juliet Kaarbo, “Contested Roles and Domestic Politics: Reflections on Role Theory in Foreign Policy Analysis and, IR Theory”, Foreign Policy Analysis, Vol.8, No.1, 2012.不同的政黨或領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)遵循著不同的對(duì)外政策，因此，當(dāng)國(guó)內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)，國(guó)家對(duì)外政策有可能會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。

進(jìn)入新世紀(jì)后，日本自民黨將“美國(guó)盟友”作為日本在外交領(lǐng)域的優(yōu)先身份，將強(qiáng)化此前經(jīng)歷過(guò)“漂流”的日美同盟作為優(yōu)先議題，堅(jiān)持追隨美國(guó)的外交路線。由于日本在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“消極表現(xiàn)”招致西方、尤其是盟友美國(guó)不滿，日本國(guó)內(nèi)對(duì)于如何應(yīng)對(duì)九一一事件頗為謹(jǐn)慎，政治家、官僚和學(xué)者將九一一事件視為“日美同盟的測(cè)試”。(3)〔日〕 谷內(nèi)正太郎：「9·11テロ攻撃の経緯と日本の対応」、『國(guó)際問(wèn)題』2002年2月號(hào)。同時(shí)，海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后，日本保守主義政治精英利用“國(guó)際貢獻(xiàn)”的口號(hào)大膽貫徹進(jìn)攻性安全政策， 試圖通過(guò)海外派兵的形式擴(kuò)大軍事存在，重構(gòu)日本“政治軍事大國(guó)”的身份。(4)〔日〕 大山貴稔：「『國(guó)際貢獻(xiàn)』にみる日本の國(guó)際関係認(rèn)識(shí)：國(guó)際関係理論再考」、『國(guó)際政治』2015年3月號(hào)。因此，這一時(shí)期日本積極支持美國(guó)在阿富汗的軍事行動(dòng)，參與援助阿富汗戰(zhàn)后重建，在阿富汗問(wèn)題上采取了軍事和經(jīng)濟(jì)參與并重的二元化路線。

九一一事件發(fā)生約一周后，首相小泉純一郎提出了日本政府應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅的基本方針。方針包括：(1)日本將恐怖主義視為自身安全問(wèn)題，對(duì)此采取積極行動(dòng)；(2)全力支持盟友美國(guó)，與以美國(guó)為首的世界各國(guó)團(tuán)結(jié)一致應(yīng)對(duì)恐怖主義；(3)日本將采取具體且行之有效的措施向國(guó)內(nèi)外展示日本的堅(jiān)定立場(chǎng)，并迅速展開(kāi)全面行動(dòng)。(5)〔日〕 「小泉內(nèi)閣総理大臣記者會(huì)見(jiàn)録」、首相官邸ホームページ、2001年9月19日。https://www.kantei.go.jp/jp/koizumispeech/2001/0919sourikaiken.html.以該方針為基礎(chǔ)，日本表明在憲法范圍內(nèi)盡最大努力援助美國(guó)對(duì)塔利班的軍事行動(dòng)。2001年10月29日，日本政府通過(guò)《反恐特別措施法》，派遣自衛(wèi)隊(duì)前往印度洋，為在阿富汗參與反恐行動(dòng)的多國(guó)部隊(duì)提供后勤支持。2007年11月，《反恐特別措施法》到期失效，自民黨政權(quán)為了延續(xù)自衛(wèi)隊(duì)海外派兵，繼續(xù)支持美國(guó)在阿富汗的軍事行動(dòng)，制定了《補(bǔ)給援助特別措施法》，重啟自衛(wèi)隊(duì)的印度洋海上加油行動(dòng)。2001年—2010年，日本的加油補(bǔ)給船先后前往印度洋為多國(guó)部隊(duì)提供加油和補(bǔ)水活動(dòng)1150次，共花費(fèi)8億美元。(6)〔日〕 Kuniko Ashizawa, Japan's Approach to Peacebuilding in Afghanistan: Money, Diplomacy and the Challenges of Effective Assistance”, Journal of Peacebuilding& Development, Vol.9, No.3, 2014.

在經(jīng)濟(jì)方面，日本積極響應(yīng)美國(guó)政府的號(hào)召，為阿富汗“國(guó)家重建”提供經(jīng)濟(jì)援助。2001年11月20日，美軍作戰(zhàn)行動(dòng)取得進(jìn)展后，日本政府代表緒方貞子參加在華盛頓召開(kāi)的阿富汗重建援助高級(jí)會(huì)議。在此背景下，為了確保從緊急人道援助到重建援助的無(wú)縫對(duì)接，日本政府與聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)共同合作，設(shè)立“緒方倡議”(7)“緒方倡議”是指日本政府將政府代表緒方貞子的報(bào)告內(nèi)容具體化的地方綜合發(fā)展援助項(xiàng)目，旨在提前實(shí)現(xiàn)從人道援助到重建援助的無(wú)縫過(guò)渡。該項(xiàng)目包括援助難民再安置、通過(guò)國(guó)際組織提供臨時(shí)住所、改善供水系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)復(fù)興、提供臨時(shí)教育設(shè)施等舉措。援助項(xiàng)目。2002年1月21日—22日，日本在東京主持召開(kāi)阿富汗重建援助國(guó)際會(huì)議，該會(huì)議有61個(gè)國(guó)家、21個(gè)國(guó)際組織參加。會(huì)上，日本表明將難民回歸和重新安置、排雷、媒體、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)援助領(lǐng)域，在阿富汗正式政權(quán)成立之前提供5億美元援助。(8)〔日〕 『2002年度版政府開(kāi)発援助(ODA)國(guó)別データブック』、外務(wù)省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/ mofaj/gaiko/oda/shiryo/kuni/02_databook/index.html.該會(huì)議不僅確定了國(guó)際社會(huì)對(duì)阿富汗的援助體制，也標(biāo)志著日本正式開(kāi)始援助重建阿富汗。

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)阿富汗重建援助步入正軌，“波恩進(jìn)程”(9)2001年11月27日至12月5日，阿富汗各方代表(除塔利班之外)在德國(guó)波恩舉行會(huì)議，簽署《波恩協(xié)議》?！安ǘ鬟M(jìn)程”是指《波恩協(xié)議》所規(guī)定的阿富汗政治重建進(jìn)程，該進(jìn)程包括在規(guī)定時(shí)間內(nèi)成立阿富汗臨時(shí)政府、過(guò)渡政府，以及制定憲法，完成總統(tǒng)選舉、議會(huì)選舉，成立阿富汗正式政府等一系列政治重建措施。取得進(jìn)展。2002年5月，日本外相川口順子訪問(wèn)阿富汗，提出“鞏固和平”構(gòu)想。該構(gòu)想將和平進(jìn)程、改善治安和阿富汗經(jīng)濟(jì)重建作為日本對(duì)阿援助的三根支柱，成為日本對(duì)阿富汗重建援助的基本路線。其中，和平進(jìn)程旨在通過(guò)對(duì)阿富汗臨時(shí)政府、過(guò)渡政權(quán)提供行政經(jīng)費(fèi)，以及對(duì)媒體事業(yè)和選舉等方面實(shí)施援助，推進(jìn)阿富汗國(guó)家重建。在治安領(lǐng)域，日本基于2002年八國(guó)集團(tuán)(G8)治安援助會(huì)議決定，與“聯(lián)合國(guó)阿富汗援助團(tuán)”(UNAMA)共同負(fù)責(zé)阿富汗原政府軍的“裁軍、復(fù)員和重返社會(huì)”(DDR)項(xiàng)目。在經(jīng)濟(jì)重建領(lǐng)域，日本主要提供主干道路修復(fù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育以及農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的援助。2001年9月至2008年7月，日本政府對(duì)阿富汗提供的援助總額達(dá)14.4億美元，其中人道主義援助約1.92億美元，對(duì)國(guó)家重建提供的援助約12.5億美元。(10)〔日〕 「日本の対アフガニスタン支援」、外務(wù)省ホームページ、2008年7月。https://www.mofa.go.jp/mofaj/ga- iko/oda/data/chiiki/afghanistan/pdfs/uchiwake.pdf.

值得注意的是，日本政府在使用軍事和經(jīng)濟(jì)手段參與阿富汗事務(wù)時(shí)，充分利用政策話語(yǔ)來(lái)建構(gòu)其“和平國(guó)家”的身份。盡管美國(guó)以“反恐”之名介入阿富汗，但其軍事行動(dòng)的本質(zhì)是一場(chǎng)針對(duì)“基地”組織和阿富汗塔利班政權(quán)的報(bào)復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)。美國(guó)參與阿富汗“國(guó)家重建”的根本目的是通過(guò)軍事和經(jīng)濟(jì)援助，扶植親美政權(quán)，從而更好地為美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)。作為美國(guó)盟友，日本政府在向國(guó)內(nèi)外解釋其阿富汗政策時(shí)，有意識(shí)地使用“反恐”與“和平”等具有正向意義的話語(yǔ)，避免提及“戰(zhàn)爭(zhēng)”等措辭，試圖通過(guò)話語(yǔ)建構(gòu)，向外界塑造“和平日本”的身份和形象，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)政策的正當(dāng)化。外務(wù)省在政策宣傳文件中大量使用“恐怖主義威脅”這一措辭，將日本塑造成國(guó)際恐怖主義的受害者，這些話語(yǔ)會(huì)逐漸影響、重塑國(guó)民的危機(jī)感和對(duì)自衛(wèi)隊(duì)的認(rèn)知，從而將“恐怖主義威脅”和“反恐斗爭(zhēng)”作為一種“社會(huì)事實(shí)”來(lái)理解。利用話語(yǔ)建構(gòu)的手段，自民黨政權(quán)巧妙地將自衛(wèi)隊(duì)海外派兵的違憲本質(zhì)模糊化，通過(guò)塑造日本“捍衛(wèi)和平”“保護(hù)國(guó)民安全”的正面形象，大大降低了國(guó)民對(duì)于自衛(wèi)隊(duì)海外派兵的抵觸情緒。以九一一事件為契機(jī)，以小泉純一郎為首的自民黨政權(quán)成功地維護(hù)了日美同盟，日美關(guān)系進(jìn)入了由小泉和布什構(gòu)筑的黃金時(shí)代。(11)〔日〕 兼原信克：「積極的平和主義への転換――9·11から海上自衛(wèi)隊(duì)インド洋派遣へ」、『外交フォーラム』2008年11月號(hào)。

二、民主黨執(zhí)政期間對(duì)阿富汗的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)援助(2009年—2012年)

2009年9月，民主黨政權(quán)成立，日本政局發(fā)生歷史性變化。與自民黨相比，新生的民主黨政權(quán)在阿富汗問(wèn)題上采取了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)援助的一元化路線。在國(guó)際社會(huì)中的角色定位方面，以鳩山由紀(jì)夫?yàn)槭椎拿裰鼽h政權(quán)相對(duì)弱化了日本作為“美國(guó)追隨者”的角色，強(qiáng)化了“和平國(guó)家”的身份，強(qiáng)調(diào)日本應(yīng)該作為“國(guó)際社會(huì)的一員”，而非“美國(guó)盟友”參與國(guó)際事務(wù)。(12)〔美〕 Patrick Hein, “In the Shadow of Pacifism: Foreign Policy Choices of Germany and Japan in Afghanistan”, East Asia, Vol. 28, 2011.在履行國(guó)際責(zé)任方面，民主黨反對(duì)單邊主義，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)的作用。在日美關(guān)系方面，民主黨承認(rèn)發(fā)展日美關(guān)系是日本外交的基礎(chǔ)，但反對(duì)過(guò)度依賴美國(guó)的影響力，強(qiáng)調(diào)日本外交的自主性。(13)〔日〕 小沢一郎：『小沢主義』、集英社2006年版、第146頁(yè)。另外，相比于自民黨積極主張修憲，謀求擴(kuò)大自衛(wèi)隊(duì)權(quán)限，民主黨強(qiáng)調(diào)日本的“和平國(guó)家”身份，嚴(yán)格遵守“專守防衛(wèi)原則”，拒絕行使“集體自衛(wèi)權(quán)”。(14)〔日〕 『民主黨の政権政策』、民主黨ホームページ、2009年7月27日。http://archive.dpj.or.jp/special/manifest- o2009/pdf/manifesto_2009.pdf.

民主黨政治精英對(duì)國(guó)家角色的定位影響了民主黨政權(quán)對(duì)阿富汗事務(wù)的參與方式。鳩山在內(nèi)閣成立伊始就明確指出“日美關(guān)系中的優(yōu)先議題是對(duì)阿富汗援助”(15)〔日〕 「対米関係での優(yōu)先課題はアフガン支援=鳩山首相」、『Reuters』2009年9月25日。，在參與阿富汗事務(wù)的過(guò)程中，日本政府有意識(shí)地淡化“美國(guó)追隨者”角色。2009年10月26日，鳩山在國(guó)會(huì)發(fā)表演講，表示日本政府不打算再延長(zhǎng)自衛(wèi)隊(duì)在印度洋的補(bǔ)給支援活動(dòng)，阿富汗問(wèn)題將作為發(fā)展援助的課題進(jìn)行討論。(16)〔日〕 「第173回國(guó)會(huì)における鳩山內(nèi)閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ、2009年10月26日。https://www.kantei.go.jp/jp/hatoyama/statement/200910/26syosin.ht-ml.2010年1月，《補(bǔ)給援助特別措施法》到期后，防衛(wèi)大臣北澤俊美命令海上自衛(wèi)隊(duì)從印度洋撤回，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)8年的自衛(wèi)隊(duì)海上燃料補(bǔ)給活動(dòng)。2009年11月6日，日本政府提出對(duì)阿富汗新的外交政策，該政策以經(jīng)濟(jì)援助為中心，計(jì)劃在未來(lái)5年內(nèi)籌集50億美元，用于對(duì)原塔利班士兵的職業(yè)培訓(xùn)和阿富汗警察的援助。(17)〔日〕 「アフガンに5年間で50億ドル拠出 首相が支援表明へ」、『朝日新聞』2009年11月7日。

民主黨內(nèi)政治精英在對(duì)國(guó)家角色的定位上同樣存在分歧。民主黨執(zhí)政期間，美軍普天間基地搬遷問(wèn)題和中止印度洋加油活動(dòng)招致美國(guó)不滿，日美關(guān)系一度下降。與此同時(shí)，日本又因領(lǐng)土爭(zhēng)端同中國(guó)與俄羅斯陷入緊張。為了恢復(fù)日美間的“信賴關(guān)系”，防止日美關(guān)系破裂后日本被“拋棄”，以菅直人和前原誠(chéng)司為代表的現(xiàn)實(shí)主義派重新強(qiáng)調(diào)日本作為“美國(guó)盟友”的身份，主張采取以日美同盟為主的外交政策。(18)〔日〕 吉田陽(yáng)介：《日本民主黨執(zhí)政時(shí)期外交政策的變化與中日關(guān)系》，《東北亞學(xué)刊》2012年第5期。菅直人上臺(tái)后，否定了前任首相鳩山由紀(jì)夫的對(duì)美路線，積極修復(fù)不穩(wěn)定的日美關(guān)系。在阿富汗問(wèn)題上，菅內(nèi)閣再次扮演了“美國(guó)追隨者”的角色。2010年11月，為了配合奧巴馬政府的“反叛亂戰(zhàn)略”， 菅內(nèi)閣決定強(qiáng)化日本在阿富汗事務(wù)中“人員貢獻(xiàn)”，積極探討向阿富汗派遣醫(yī)療自衛(wèi)隊(duì)的計(jì)劃。(19)〔日〕 「アフガンへ防衛(wèi)醫(yī)官ら派遣検討日米首脳會(huì)談で表明へ」、『朝日新聞』2010年11月10日。由于受到政府內(nèi)部、在野黨以及一線援助團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)，最終菅內(nèi)閣中止了該計(jì)劃。野田佳彥執(zhí)政后，繼續(xù)通過(guò)加大對(duì)阿經(jīng)濟(jì)援助力度來(lái)緩和日美關(guān)系，從而強(qiáng)化日美同盟，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的東北亞安全局勢(shì)。2012年7月8日，日本首相野田佳彥在“阿富汗東京會(huì)議”上發(fā)表演講，表示日本將同世界一起，繼續(xù)援助阿富汗和平重建。外相玄葉光一郎表示，從2012年起，日本將在未來(lái)5年內(nèi)向阿富汗提供大約30億美元的援助，向巴基斯坦和中亞各國(guó)等阿富汗周邊國(guó)家提供約10億美元的援助。(20)〔日〕 「野田首相、支援継続を表明 アフガン開(kāi)発で會(huì)合」、『日本経済新聞』2012年7月8日。

如下圖所示，民主黨執(zhí)政后，日本對(duì)阿富汗的援助力度大幅增加。2010年—2013年，日本對(duì)阿富汗援助金額達(dá)到過(guò)去20年的最高水平，連續(xù)4年保持每年近8億美元的援助規(guī)模。由此可見(jiàn)，盡管民主黨執(zhí)政期間，黨內(nèi)政治精英在對(duì)國(guó)家角色的定位上存在不一致的意見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)主義派在阿富汗事務(wù)的參與方式上具有保守主義回潮傾向，但從整體的政策結(jié)果來(lái)看，民主黨政權(quán)采取了以經(jīng)濟(jì)參與為主的一元路線，是新世紀(jì)日本對(duì)阿富汗政策的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

圖 日本對(duì)阿富汗經(jīng)濟(jì)援助實(shí)績(jī)(1997年—2019年)資料來(lái)源：『政府開(kāi)発援助(ODA)國(guó)別データ集』、外務(wù)省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/mof-aj/gaiko/oda/shiryo/kuni.html；『國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)年次報(bào)告書2020別冊(cè)』、國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)2020年版、第7頁(yè)。

三、安倍第二次執(zhí)政期間對(duì)阿縮減經(jīng)濟(jì)援助力度(2013年—2020年)

2012年12月16日，自民黨在第46屆眾議院選舉中勝出，重新奪回政權(quán)，日本政治權(quán)力結(jié)構(gòu)再次發(fā)生變化。對(duì)于重新執(zhí)政的安倍而言，日本外交的首要任務(wù)就是修復(fù)民主黨執(zhí)政時(shí)期因普天間基地問(wèn)題而受損的日美同盟關(guān)系。2013年1月28日，日本首相安倍晉三在國(guó)會(huì)發(fā)表演講，宣布必須進(jìn)一步強(qiáng)化日美同盟，恢復(fù)同美國(guó)緊密的同盟關(guān)系，同時(shí)提出“俯瞰地球儀計(jì)劃”，開(kāi)展立足于基本價(jià)值觀的戰(zhàn)略性外交。(21)〔日〕 「第183回國(guó)會(huì)における安部?jī)?nèi)閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ。2013年1月28日。https://www.kantei. go.jp/jp/headline /183shoshinhyomei.html.在角色定位上，安倍重新強(qiáng)調(diào)日本作為“美國(guó)盟友”的身份，利用美國(guó)的戰(zhàn)略調(diào)整強(qiáng)化自身外交和安全自主性，試圖在全球?qū)用姘缪菝绹?guó)的輔成者(kingmaker)角色，在區(qū)域?qū)用姘缪菀?guī)則主導(dǎo)者角色，重塑亞太“勢(shì)力均衡的體系”。(22)蔡亮：《亞太三元結(jié)構(gòu)下日本的角色定位與對(duì)華政策》，《日本學(xué)刊》2020年第3期。這種角色定位影響了自民黨政權(quán)的阿富汗政策。隨著奧巴馬政府轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重心，逐漸從阿富汗撤離軍隊(duì)，安倍內(nèi)閣也開(kāi)始減弱對(duì)阿富汗事務(wù)的參與力度。

2009年12月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在西點(diǎn)軍校發(fā)表演講，宣布進(jìn)一步增兵阿富汗并加大重建投入，同時(shí)也公布了美國(guó)從阿富汗“退場(chǎng)”的時(shí)間表，即自2011年7月起從阿富汗逐步撤出美軍。(23)“Transcript of Obama Speech on Afghanistan”, CNN politics, December 2, 2009. https://www.cnn.com/2009/P- OLITICS/12/01/ obama. afghanistan. speech. transcript/index.html.2010年11月，在北約里斯本峰會(huì)上，美國(guó)和北約盟友發(fā)表聲明，表示將在2014年底完全向阿富汗政府移交安全與軍事責(zé)任。(24)〔美〕 “The U.S. War in Afghanistan 1999-2021”,Council on Foreign Relations. https://www.cfr.org/timeline/us-war-afghanistan.與此同時(shí)，隨著中國(guó)逐漸發(fā)展成為具有影響力的地區(qū)大國(guó)，美國(guó)開(kāi)始重新分配其力量部署，將全球戰(zhàn)略重心從阿富汗和伊拉克等中東地區(qū)轉(zhuǎn)移至亞太地區(qū)。2012年1月，奧巴馬政府公布了一份題為《維持美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位：21世紀(jì)國(guó)防的優(yōu)先任務(wù)》的軍事戰(zhàn)略報(bào)告，報(bào)告明確指出，“雖然美軍將繼續(xù)為全球安全做出貢獻(xiàn)，但我們有必要對(duì)亞太地區(qū)實(shí)施再平衡。”(25)〔美〕 The White House, “Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense”, January 2012. http- s://www.globalsecurity.org/military/library/policy/dod/defense_guidance-201201.pdf.在此背景下，安倍內(nèi)閣重新調(diào)整戰(zhàn)略布局，借機(jī)加大對(duì)亞太安全事務(wù)的影響力和發(fā)言權(quán)，試圖在美國(guó)的亞太安全布局中發(fā)揮“次軸心”的作用。(26)信強(qiáng)：《“次軸心”：日本在美國(guó)亞太安全布局中的角色轉(zhuǎn)換》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第4期。

隨著日美同盟迎來(lái)新一輪的戰(zhàn)略性調(diào)整，阿富汗問(wèn)題不再是日美同盟合作的優(yōu)先議題。2013年以后，安倍內(nèi)閣逐漸將中東外交的重心轉(zhuǎn)移至海灣地區(qū)與阿拉伯國(guó)家。(27)〔日〕 「河野外務(wù)大臣會(huì)見(jiàn)録」、外務(wù)省ホームページ、2017年8月。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaike-n/kaiken1_000027.html.日本政府對(duì)阿富汗政策也從此前的深度介入轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢藿槿搿Ｈ缟蠄D所示，安倍第二次執(zhí)政期間，日本對(duì)阿富汗的經(jīng)濟(jì)援助規(guī)?？傮w呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，與民主黨執(zhí)政時(shí)期形成鮮明對(duì)比。自2012年9月起，日本沒(méi)有再向阿富汗派遣過(guò)高級(jí)外交官擔(dān)任阿富汗特使，這一職務(wù)由外務(wù)省中東與非洲局長(zhǎng)接替。

與此同時(shí)，為了確保在美國(guó)和北約將安全責(zé)任轉(zhuǎn)移至阿富汗安全部隊(duì)后，阿富汗政府能夠完全承擔(dān)治安責(zé)任，日本政府在美國(guó)宣布“退出戰(zhàn)略”后，繼續(xù)維持了一定規(guī)模的經(jīng)濟(jì)援助。2016年10月，在關(guān)于援助阿富汗的布魯塞爾會(huì)議上，日本政府承諾將在2017年-2020年繼續(xù)向阿富汗提供最多約400億日元的援助，其中在治安領(lǐng)域?qū)⒕S持每年約1.3億美元的援助規(guī)模。(28)〔日〕 「アフガニスタンに関するブリュッセル會(huì)合(結(jié)果)」、外務(wù)省ホームページ、2016年10月6日。http-s://www.mofa.go.jp/mofaj/me_a/me2/af/page3_001845.html#section2.2018年，安倍內(nèi)閣提出新的對(duì)阿發(fā)展援助方針。新方針確立了日本對(duì)阿援助的基本方針和重點(diǎn)領(lǐng)域， 規(guī)定日本將根據(jù)“相互責(zé)任的原則”(29)2012年7月8日，日本與阿富汗共同舉辦阿富汗重建援助的東京會(huì)議。該會(huì)議設(shè)立了“東京框架”，確認(rèn)了“相互責(zé)任的原則”，該原則規(guī)定了阿富汗戰(zhàn)后重建過(guò)程中國(guó)際社會(huì)和阿富汗政府各自的責(zé)任。與阿富汗制定發(fā)展戰(zhàn)略，以促進(jìn)阿富汗實(shí)現(xiàn)自立和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在提升阿富汗政府治安能力與擴(kuò)大發(fā)展領(lǐng)域方面提供經(jīng)濟(jì)援助。(30)〔日〕 「対アフガニスタン·イスラム共和國(guó)國(guó)別開(kāi)発協(xié)力方針」、外務(wù)省ホームページ、2018年9月。https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000072302.pdf.2020年11月，在關(guān)于阿富汗援助的日內(nèi)瓦視頻會(huì)議上，日本外相茂木敏充表示，以阿富汗自身改革努力為前提，日本政府將在2021年-2024年提供每年最多約1.8億美元的援助。(31)〔日〕 日本外務(wù)?。骸和饨磺鄷?、外交青書2021年版、第130—131頁(yè)。

值得注意的是，盡管保守主義色彩濃重的安倍晉三再度執(zhí)掌政權(quán)，將“積極和平主義”定位為日本國(guó)家安全戰(zhàn)略的基本理念。然而，在安倍二度執(zhí)政期間，日本政府對(duì)阿富汗事務(wù)的參與方式仍舊以經(jīng)濟(jì)援助為主，沒(méi)有恢復(fù)自民黨小泉時(shí)期的二元化路線。這是因?yàn)椋S著美國(guó)重新調(diào)整全球戰(zhàn)略，鼓勵(lì)日本在日美同盟框架下“有所作為”，日本對(duì)于推動(dòng)修憲，拓寬自衛(wèi)隊(duì)權(quán)限的討論已經(jīng)從反恐斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w防衛(wèi)問(wèn)題，這一變化同樣符合安倍第二次執(zhí)政時(shí)期日本作為“美國(guó)的輔成者”的角色定位。

四、對(duì)日本阿富汗政策的評(píng)價(jià)

盡管日本在九一一事件后，積極參與阿富汗事務(wù)的姿態(tài)受到盟友美國(guó)和西方國(guó)家的好評(píng)，但從結(jié)果來(lái)看，日本政府過(guò)去20年的阿富汗政策無(wú)疑是失敗的。日本政府借助阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，趁機(jī)架空和平憲法，不斷擴(kuò)大自衛(wèi)隊(duì)在海外的活動(dòng)范圍，實(shí)現(xiàn)了自衛(wèi)隊(duì)海外派兵的常態(tài)化，引發(fā)鄰國(guó)擔(dān)憂。與此同時(shí)，日本積極參與阿富汗戰(zhàn)后重建，但事實(shí)證明，雖然日本援助數(shù)額龐大(32)據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，從2001年至2021年，日本先后向阿富汗提供約70億美元援助?！踩铡?「アフガニスタン·イスラム共和國(guó)基礎(chǔ)データ」、外務(wù)省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/afghanistan/ data.html.，但效果非常有限，阿富汗從未實(shí)現(xiàn)真正的和平與穩(wěn)定。

(一)日本海外派兵的隱憂

九一一事件不僅改變了美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略，也極大地影響了日本在安全問(wèn)題上的應(yīng)對(duì)方式。阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)不僅推動(dòng)了日美防務(wù)合作的變化，同時(shí)也為日本突破海外派兵的地域限制、武器限制提供了契機(jī)。日本派遣艦隊(duì)支援美國(guó)在阿富汗的軍事行動(dòng)，開(kāi)辟了二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)日本首次在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下派兵的先例，成為戰(zhàn)后日本安全政策的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

首先，日美兩國(guó)在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)期間的防務(wù)合作超出了以往日美同盟的范圍。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本國(guó)家戰(zhàn)略在防務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了空間范圍的巨大拓展。通過(guò)1996年4月的《日美安全聯(lián)合宣言》、1997年11月的《新日美防衛(wèi)合作指針》以及1998年3月的《周邊事態(tài)法》，日美同盟的防務(wù)合作范圍從“日本有事”逐漸拓展為“周邊事態(tài)”。阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，日本政府以聯(lián)合國(guó)1368號(hào)決議為基礎(chǔ)，利用“共同應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅”的名義，制定了《反恐特別措施法》。以該法案為基礎(chǔ)，日美防務(wù)合作范圍超越“周邊事態(tài)”的地理范圍，逐漸向全球拓展。與此同時(shí)，九一一事件打破了美國(guó)本土安全的神話，日美雙方開(kāi)始認(rèn)識(shí)到日美同盟單邊防衛(wèi)義務(wù)的局限性。美國(guó)政府在擬定《日美安全條約》時(shí)，從未設(shè)想過(guò)美國(guó)本土遭受攻擊的場(chǎng)景，九一一事件更加堅(jiān)定了美國(guó)重新分擔(dān)雙方防務(wù)責(zé)任的決心。

其次，《反恐特別措施法》突破了自衛(wèi)隊(duì)海外派兵的地理和武器限制?！斗纯痔貏e措施法》規(guī)定自衛(wèi)隊(duì)的任務(wù)是支援各國(guó)的反恐行動(dòng)和實(shí)施人道救援，并未明確自衛(wèi)隊(duì)的活動(dòng)范圍，這意味著自衛(wèi)隊(duì)在海外的活動(dòng)事實(shí)上并沒(méi)有地理限制，哪里有恐怖主義，日本政府就可以向那里派遣自衛(wèi)隊(duì)。日本首相小泉在2001年10月5日眾議院預(yù)算委員會(huì)答辯時(shí)，承認(rèn)根據(jù)該法案，自衛(wèi)隊(duì)海外派兵事實(shí)上“沒(méi)有地理范圍的限制”。(33)〔日〕 『第153回國(guó)會(huì)衆(zhòng)議院予算委員會(huì)議事録第2號(hào)』、國(guó)會(huì)會(huì)議録檢索システム、2001年10月5日、第35頁(yè)。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=115305261X00220011005&spkNum=27¤t=1.另外，《反恐特別措施法》還放寬了自衛(wèi)隊(duì)在海外使用武器的標(biāo)準(zhǔn)。《聯(lián)合國(guó)維持和平活動(dòng)合作法》(即PKO法案)將武器使用權(quán)限限制為“自我生存的最低標(biāo)準(zhǔn)”，而《反恐特別措施法》則將自衛(wèi)隊(duì)成員個(gè)人和其他成員、災(zāi)民、傷員等都納入“個(gè)人的管理范圍”，將這些人員同樣視為保護(hù)對(duì)象，這意味著自衛(wèi)隊(duì)的武器使用標(biāo)準(zhǔn)更加趨于實(shí)戰(zhàn)，武器使用權(quán)限進(jìn)一步得到擴(kuò)展。由此可見(jiàn)，無(wú)論是自衛(wèi)隊(duì)活動(dòng)范圍擴(kuò)大，還是武器使用權(quán)限放寬，都揭示了日本政府利用阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，肆意在安全政策上謀求突破，試圖架空和平憲法，實(shí)現(xiàn)自衛(wèi)隊(duì)海外派兵常態(tài)化的事實(shí)。

(二)日本經(jīng)濟(jì)援助支持的阿富汗和平重建失敗

2021年8月底，塔利班重新占領(lǐng)喀布爾，美軍倉(cāng)皇撤退。這不僅標(biāo)志著美國(guó)對(duì)阿富汗軍事介入的失敗，同時(shí)也意味著西方社會(huì)自2002年以來(lái)推行的“重建”阿富汗政策以失敗告終。作為美國(guó)盟友，日本過(guò)去20年的阿富汗政策可以說(shuō)也是失敗的。九一一事件后，日本先后向阿富汗提供了7000億-8000億日元的政府開(kāi)發(fā)援助，這一數(shù)字足以匹敵外務(wù)省年度預(yù)算，但隨著阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)宣告失敗，日本政府20年來(lái)的努力幾乎付之東流。同時(shí)，作為所謂的“和平國(guó)家”，日本本該在阿富汗戰(zhàn)后重建和裁軍領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，但結(jié)果非但沒(méi)能推進(jìn)阿富汗和平進(jìn)程，反而讓塔利班武裝重新奪回政權(quán)。針對(duì)日本政府的阿富汗政策，有學(xué)者批評(píng)這是日本外交史上最大的失敗，并要求日本國(guó)會(huì)召開(kāi)特別委員會(huì)檢討日本的阿富汗政策。(34)〔日〕 渡瀬裕哉：「『外交史上の大失敗』日本も國(guó)會(huì)の調(diào)査委でアフガニスタン政策を総括せよ」、SAK-ISIRU、2021年8月24日。https://saki siru.jp/8845.學(xué)者篠田英朗甚至指出，在阿富汗失敗的不僅是阿富汗政府，還包括美國(guó)和日本在內(nèi)的所有自由主義國(guó)家。(35)〔日〕 篠田英朗：「アフガニスタンで敗北したのは、自由主義諸國(guó)全てである」、SAKISIRU、2021年8月17日。https://sakisiru.jp/8419.

從美國(guó)的阿富汗戰(zhàn)略來(lái)看，軍事行動(dòng)和戰(zhàn)后重建是阿富汗“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”的兩根支柱，二者相互補(bǔ)充，缺一不可。日本在這一戰(zhàn)略框架下的責(zé)任劃分非常明確，即在軍事行動(dòng)方面扮演后援角色，在阿富汗戰(zhàn)后重建方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，這也是為何日本能夠多次作為東道國(guó)召開(kāi)阿富汗援助國(guó)際會(huì)議的重要原因。然而，日本在援助“重建”阿富汗方面可謂“事倍功半”，整體呈現(xiàn)虎頭蛇尾的特點(diǎn)，未能達(dá)到西方社會(huì)的預(yù)期。究其原因，除阿富汗自身因素以外，日本在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中亦存在諸多問(wèn)題。

首先，從援助目的來(lái)看，日本對(duì)阿援助更多是為了實(shí)現(xiàn)自身利益，而非重建阿富汗，其政策極具實(shí)用主義和功利主義色彩。具體而言，日本積極援助阿富汗是為了通過(guò)支援美國(guó)的阿富汗戰(zhàn)略，強(qiáng)化日美同盟，以所謂“國(guó)際貢獻(xiàn)”為名，塑造其“負(fù)責(zé)任大國(guó)”的形象，提升其國(guó)際影響力。援助阿富汗戰(zhàn)后重建僅僅是日本對(duì)外政策布局中的一環(huán)，日美同盟作為日本外交的基軸，其戰(zhàn)略方向影響了日本在阿富汗問(wèn)題上的參與方式與力度。當(dāng)美國(guó)對(duì)阿富汗的參與熱情減弱時(shí)，日本也隨之減少對(duì)阿富汗的投入。

其次，從援助方式來(lái)看，日本政府對(duì)阿富汗的援助多停留于表面，無(wú)法深入到阿富汗“國(guó)家建設(shè)”的關(guān)鍵部位。例如，民主黨執(zhí)政時(shí)期，為了補(bǔ)償中止自衛(wèi)隊(duì)印度洋加油活動(dòng)，日本政府加大了經(jīng)濟(jì)援助力度。然而，這些巨額援助中的相當(dāng)一部分僅用于支付警察和政府要員的薪金，這種淺層面的援助方式不僅無(wú)法幫助阿富汗政府構(gòu)建安保能力和政府管理能力，反而加重了貪污腐敗現(xiàn)象，最終造成了大量“幽靈職員”的存在。在阿富汗和平重建的中后期，日本投入的巨額援助資金與其說(shuō)是為了重建阿富汗，不如說(shuō)是為了服務(wù)日本的外交戰(zhàn)略，即修復(fù)和加強(qiáng)日美同盟。

總之，參與阿富汗事務(wù)是日本實(shí)現(xiàn)其外交和安全戰(zhàn)略目標(biāo)的一個(gè)手段。支援美國(guó)軍事行動(dòng)是為了利用“反恐”之名突破憲法限制，實(shí)現(xiàn)自衛(wèi)隊(duì)海外派兵常態(tài)化；參與阿富汗和平重建是一場(chǎng)政策表演，這場(chǎng)表演最主要的目標(biāo)觀眾正是美國(guó)。因此，不論是調(diào)用日本經(jīng)濟(jì)與其他援助資源為阿富汗帶來(lái)積極影響，還是與其他援助國(guó)相互協(xié)作來(lái)最大限度重建阿富汗，這二者都不是日本的優(yōu)先關(guān)注點(diǎn)。盡管日本在九一一事件后向阿富汗提供了大量經(jīng)濟(jì)援助，但日本的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)無(wú)法掩蓋其背后的政治和軍事野心。這種以現(xiàn)實(shí)主義為導(dǎo)向的功利心態(tài)注定了日本對(duì)阿富汗政策的失敗。