英國海洋空間規(guī)劃棲息地評估制度及其對我國的啟示

顧小藝，楊 瀟，白 蕾，安太天

（國家海洋信息中心，天津300171）

西方國家認為，海洋空間規(guī)劃是解決海洋空間資源開發(fā)利用沖突的方式之一，可通過生態(tài)系統管理進行糾正[1]。棲息地評估（Habitats Regulations Assessment，簡稱HRA）制度是英國審查涉及占用自然棲息地或影響自然棲息地的規(guī)劃及建設項目時采用的獨特政策機制，在海上風電提案審查、海岸侵蝕風險管理戰(zhàn)略、河流管理規(guī)劃、地方規(guī)劃中均有應用。HRA作為一種前置政策要求和評估手段，將海洋棲息地作為重要考慮因素，將生態(tài)保護要求融入海洋空間規(guī)劃，在審查及實施海洋空間規(guī)劃及涉及海洋空間利用的行業(yè)規(guī)劃過程中發(fā)揮了重要作用。當前，我國海岸帶規(guī)劃及國土空間規(guī)劃海洋部分正在抓緊編制，海洋空間用途管制體系正面臨優(yōu)化或重構，可借鑒HRA思路及方法，在各類海洋空間規(guī)劃審查及實施傳導中體現和落實“生態(tài)優(yōu)先”要求。

1 英國海洋空間規(guī)劃棲息地評估概述

HRA是指在規(guī)劃審批或建設項目審批前，通過審查、適當性評估等手段對該規(guī)劃或建設項目進行分析，從而減少對棲息地生態(tài)環(huán)境造成影響的制度。HRA是英國主管當局根據歐盟委員會《棲息地法令》（92/43/EEC）、《野生鳥類法令》（2009/147/EC）等，為保護重要棲息地及拉姆薩爾濕地，而開展的強制性程序[2]。

作為規(guī)劃審批的必要程序，HRA由規(guī)劃審批部門在規(guī)劃審查過程中完成。棲息地評估一般由政府部門、地方規(guī)劃局、規(guī)劃審查人員等實施，適用于英格蘭和威爾士的歐洲地點及其近海水域（距海岸12海里以內）[3]。HRA的評估范圍較廣泛，包括各類棲息地和物種，囊括了自然與非自然要素[4]，需根據Natura 2000①Natura 2000(又稱為“European Site”)是一個指定保護即將消失的自然棲息地的網絡區(qū)域，包括瀕危物種，以及脆弱生態(tài)區(qū)。的最新數據選取棲息地和物種?？梢哉f，英國任何可能影響棲息地生態(tài)的項目都需要進行HRA[2]。

2 棲息地評估在英國海洋空間規(guī)劃中的適用

英國法律明確規(guī)定“任何可能對國際重要濕地產生影響的規(guī)劃或工程項目均開展HRA”，已成為其審查相關規(guī)劃及建設項目時采用的特有政策機制（圖1）。在海洋空間總體規(guī)劃層面，以英格蘭為例，英格蘭將管轄海域分為11個近海和遠海海域，通過6個區(qū)域海洋規(guī)劃（東部海洋規(guī)劃、南部海洋規(guī)劃、東北海洋規(guī)劃、西北海洋規(guī)劃、東南海洋規(guī)劃、西南海洋規(guī)劃）實現近海及遠?？臻g規(guī)劃的全覆蓋[5]，并同步開展海洋空間規(guī)劃的HRA，按照不同階段將評估結果納入規(guī)劃，發(fā)揮了以生態(tài)保護為目標優(yōu)化海洋空間總體布局的作用。

圖1 HRA在海洋空間規(guī)劃中的應用

在海洋空間利用專項規(guī)劃層面，海上風電規(guī)劃、海砂開采規(guī)劃等也按要求開展HRA，從更精細尺度分析和調整空間布局。按照英國HRA的相關技術規(guī)定，為提高評估效率，對同一區(qū)域、同一影響源的空間規(guī)劃HRA不再重復進行，先期成果可供后期直接引用。例如，對已開展海上風電規(guī)劃HRA的區(qū)域，其海洋空間規(guī)劃中涉及海上風電布局的HRA直接采用相關數據和結論。

英國建立了HRA科學嚴密的評價流程及方法，分為三個階段（圖2）。第一階段為預審查（Pre-Screening），考慮規(guī)劃是否需要開展HRA，并確定針對需要開展HRA的區(qū)域和范圍[6]。第二階段為審查（Screening），針對規(guī)劃本身或結合其他規(guī)劃進行審查，用于確定評估范圍，識別相關評估方案的潛在風險。審查部門在這一階段綜合考慮規(guī)劃的相關因素，例如，布局、時間和地點，并作出決定。這一階段暫不需要考慮緩解措施，若沒有重大影響或潛在風險，可以不執(zhí)行第三階段[7]。第三階段為適當性評估（Appropriate Assessment），旨在更詳細地評估重大影響，適用于規(guī)劃復雜且允許執(zhí)行完整性測試的狀況下，重點考慮如何避免或減緩對區(qū)域完整性的不利影響，因而必須將緩解措施作為適當性評估的一部分，同時考慮實施緩解措施后的其余影響[8]。其中，適當性評估是HRA的核心環(huán)節(jié)，在長期觀測調查數據的基礎上，借助科學量化模型等技術方法，實現對棲息地的物種生活習性、遷徙規(guī)律以及空間閾值等的分析預測。

圖2 HRA程序圖

在HRA的適用過程中，有三個要點必須予以論證。其一，針對評估區(qū)域完整性的論證，即評估必須能夠排除規(guī)劃對地點完整性的不利影響，例如，全部或部分毀壞、破壞或顯著改變生態(tài)系統。其二，針對區(qū)域影響的論證，包括規(guī)劃對區(qū)域生態(tài)需求、保護目標和保護現狀的可能影響，規(guī)劃產生影響的規(guī)模、程度、持續(xù)時間、可逆性，以及其他可能存在的影響等。其三，針對緩解措施的論證，即緩解措施是否可以消除或減緩可能的不良影響、不同緩解措施對棲息地產生的影響有何不同等，具體包括緩解措施的實施、監(jiān)控及可持續(xù)性等方面。

3 英國海洋空間規(guī)劃棲息地評估的先進經驗

通過對英格蘭海洋空間規(guī)劃HRA進行分析，總結出如下經驗。

3.1 通過清單式審查綜合考察影響

HRA通過清單式審查的方式，綜合考察海洋空間規(guī)劃對受保護物種及其棲息地的不利影響，重點評估海洋空間規(guī)劃對不同類型保護地內物種及其棲息地的影響，包括特殊保護區(qū)（Special Protection Areas, SPAs）、 特 別 保 護 區(qū)（Special Areas of Conservation, SACs）、候選特別保護區(qū)（Candidate SACs）、拉姆薩爾濕地（Ramsar Sites）等。HRA要求從“影響源”和“影響變化”全面評估可能影響保護地的相關規(guī)劃活動，并預測由此帶來的生態(tài)變化，其評估成果采用矩陣格式展示。一方面，HRA全面梳理施加影響的規(guī)劃因素，如陸?？臻g占用，濱海旅游等人類活動，向海污染排放，不同因素可能造成的海洋生物入侵等問題；另一方面，HRA以影響源分析為基礎，針對受影響物種及其棲息地開展詳細的影響路徑分析及影響程度評估，包括影響規(guī)模、程度、持續(xù)時間、可逆性等。

3.2 將規(guī)劃影響分析范圍大幅外擴

HRA充分考慮海洋生態(tài)連通性，將規(guī)劃影響的分析范圍大幅度外擴，依托HRA將海洋生態(tài)保護措施由保護地擴展到保護地以外。海洋與陸地的最大不同在于，洋流運動和物種遷徙所帶來的十分顯著的生態(tài)連通性，將海洋生態(tài)系統的各個部分動態(tài)聯系在一起。一方面，海水中的營養(yǎng)、能量、物種等在水平和垂直方向上運動；另一方面，從微生物到大型海洋哺乳動物的各類生物大多在不同海域之間遷移。同時，人類對海洋生態(tài)環(huán)境的影響和威脅得以傳播。海洋生態(tài)連通性使生態(tài)保護超越了為便于管理而設定的各類空間界限。因此，要促進保護地中海洋生物多樣性的保護和可持續(xù)利用，就必須將生態(tài)保護措施擴展到保護地以外的空間。HRA最顯著的特點是，在已確定的受保護空間的基礎上，按照上述保護地內受保護物種的生活遷移規(guī)律等，將規(guī)劃影響的分析范圍與分析內容擴大到保護地以外，即不僅包括位于規(guī)劃范圍內的各類保護地，也包括“緊鄰”規(guī)劃空間或“有一定空間距離但有緊密生態(tài)或自然聯系”的保護地，以確保規(guī)劃不會對生態(tài)完整性造成不利影響，實現更大范圍的海洋生態(tài)保護。

3.3 將緩解措施作為調整規(guī)劃的重要依據

將HRA評估結論及提出的緩解措施作為調整完善規(guī)劃的重要依據。HRA既作為審查規(guī)劃是否具有生態(tài)可行性的依據，也是支撐優(yōu)化規(guī)劃本身的過程，從生態(tài)保護角度在同規(guī)劃編制方及規(guī)劃成果的“交互”中進一步減緩規(guī)劃對海洋生態(tài)系統的影響。HRA“反哺”規(guī)劃的主要途徑：第一，規(guī)劃編制成果層面。以HRA評估結果為依據調整規(guī)劃文本，按照HRA結論對規(guī)劃布局和規(guī)劃措施進行修改和補充，從“源頭”避免或減輕規(guī)劃可能造成的不利生態(tài)影響。第二，規(guī)劃實施層面。由于受規(guī)劃深度及詳細程度所限，規(guī)劃所導致的不利生態(tài)影響具有不確定性，一些規(guī)劃安排的生態(tài)影響在具體建設項目落地時才會顯現。為此，HRA減緩或避免海洋生態(tài)影響的另一種方式是，提出按照規(guī)劃落實具體建設項目時避免或降低生態(tài)影響的規(guī)劃緩解措施（不作為規(guī)劃文本內容），對規(guī)劃實施向具體建設項目或保護要求的傳導過程附加額外條件，包括具體布局要求、項目用海條件、用海實施時間等，并將上述附加額外條件納入對特定用海項目的長期生態(tài)監(jiān)測及評估要求。例如，在英國東部海洋空間規(guī)劃已確定海底電纜路由及相關空間的基礎上，HRA附加提出了“優(yōu)先采取海底埋設的施工方式”，在依據該規(guī)劃審批海底電纜建設相關項目時，應將附加條件作為審批依據。

3.4 關注規(guī)劃對海洋生態(tài)系統的“最可能顯著影響”

HRA過程具有靈活性，HRA雖然是英國審批相關空間規(guī)劃的“法定”程序，但并非“必經”程序。英國將“最可能顯著影響判定”（Judgement of Likely Significant Eあect, 簡稱JLSE）作為判斷一項規(guī)劃是否需開展HRA的關鍵依據，JLSE判定為“是”或“不確定”的需進入HRA程序。對規(guī)劃開展HRA建立了科學嚴密的評價流程及方法，經過預審查、審查、適當性評估流程后，對每階段確認無重大影響或潛在風險的規(guī)劃，均不再執(zhí)行下一階段評估；適當性評估是HRA的核心環(huán)節(jié)，適用于對棲息地有重大影響的海洋空間規(guī)劃或其他規(guī)劃評估。

3.5 充分依賴海洋觀測監(jiān)測及科學量化方法進行分析預測

由于HRA是以不同類型保護地的保護物種為核心關注要素開展規(guī)劃影響分析的，這就要求充分掌握各物種的生活習性、遷徙規(guī)律、影響閾值等，相關數據建立在大量長期的觀測調查與研究基礎上，分析預測則借助科學量化模型。例如，英國在確定海洋空間規(guī)劃HRA范圍的過程中，采取羽流分析等的結果，為劃定HRA邊界提供科學依據。在開展英格蘭6個海洋空間規(guī)劃的HRA過程中，基于對海洋空間內魚類、鳥類和哺乳動物等物種特征的統計分析，將規(guī)劃區(qū)周邊100km緩沖區(qū)內的保護地納入分析對象，其緩沖區(qū)既包括海洋空間，也包括陸域空間。對于遷徙或洄游物種可將分析范圍擴展到100km緩沖區(qū)外，以確保物種保護的完整性[9]。

4 我國編制海洋空間規(guī)劃的相關建議

英國海洋空間規(guī)劃開展HRA程序的實質，是在前期已確定各類海洋保護地的空間范圍、保護對象的基礎上，以物種及生境保護為主線，充分考慮海洋流動性和生態(tài)連通性特征，整體考察及預測相關海洋規(guī)劃實施可能造成的不利海洋生態(tài)影響并施以改進優(yōu)化措施，是將海洋空間規(guī)劃與海洋生態(tài)保護相融合的有益探索?？紤]海洋空間開發(fā)保護的特殊性，借鑒英國經驗，加強海洋空間規(guī)劃中的生態(tài)影響分析，并將其作為“早期介入”落實避讓和緩解措施的創(chuàng)新舉措。具體而言，我國可在編制海洋空間規(guī)劃的過程中探索和推動如下工作。

4.1 加強規(guī)劃生態(tài)分析比重

相關部門在制定和實施海洋空間規(guī)劃時，在規(guī)劃分區(qū)過程中應強化生態(tài)分析。由于當前我國十分強調對自然保護地、生態(tài)保護紅線等空間的管控，相關部門以能否有效承接各類保護地或紅線為主要依據，來判定海洋功能分區(qū)是否體現“生態(tài)優(yōu)先”，對“紅線外”海洋空間分區(qū)的生態(tài)分析關注是否不足。在編制我國海洋空間規(guī)劃分區(qū)過程中，應進一步增強分區(qū)對生態(tài)系統服務有機聯系的整體把握，以生態(tài)系統服務產生的位置、數量、質量、流向等時空信息為基礎，妥善處理好國家重大戰(zhàn)略、地方重要需求、生態(tài)避讓、雙碳目標之間的關系，科學確定空間分區(qū)。為強化生態(tài)分析要求，在規(guī)劃分區(qū)設計及審查過程中，可酌情增加重要物種及保護目標生態(tài)影響研究。

4.2 強化規(guī)劃HRA管控舉措

我國應在規(guī)劃層面前置提出海洋利用空間中基于HRA的生態(tài)管控舉措。海洋生態(tài)空間雖然保護了典型、重要的海洋生態(tài)系統及物種棲息地，但海洋的高度流動性和開放性，決定了不同海洋空間分區(qū)的導向并不像陸域那樣分明，同一海洋空間可能既承載開發(fā)功能也具有保護要素。應進一步關注海洋開發(fā)利用空間的生態(tài)保護要求，體現海洋“開發(fā)中保護”的科學設計及傳導落實。一方面，我國應從海洋學視角，關注開發(fā)利用空間內活動造成的水文動力條件、岸灘沖淤、泥沙輸移等改變對周邊生態(tài)空間的影響，提出盡可能細化的準入負面清單。另一方面，從生物學視角，海洋物種及遷徙鳥類普遍具有生活遷移性及季節(jié)周期性，將規(guī)劃所涉及的空間改變、自然擾動對物種生活、遷移、繁衍的影響納入分析環(huán)節(jié)，據此明確開發(fā)利用空間的管控要求。為此，自然資源主管部門可以繼承和細化海洋功能區(qū)劃“登記表”模式，對規(guī)劃為養(yǎng)殖、交通運輸、工礦通信等分區(qū)的海洋開發(fā)利用空間，從項目運行規(guī)范、空間管控、生態(tài)保護、生態(tài)修復等方面提出減緩生態(tài)影響、維護生態(tài)系統結構與功能的建議性或強制性要求，作為海洋空間用途管制依據。

4.3 制定生態(tài)影響審查機制

自然資源主管部門對涉及海洋空間利用專項規(guī)劃建立生態(tài)影響審查流程與機制。涉及海洋空間利用專項規(guī)劃的用海位置基本清楚、生態(tài)影響基本明確，較單體建設項目而言其綜合性、累積性影響更加突出，是海洋空間實施用途管制和生態(tài)保護的重要環(huán)節(jié)?？梢哉J為，若自然資源主管部門將涉及海洋空間利用專項規(guī)劃的生態(tài)影響審查“關口前移”，則可以逐步發(fā)揮比建設項目海域使用論證更加有效的作用，這一關側重于僅審查空間符合性的做法。

在數據充足、方法科學、依據充分的前提下，我國可逐步將生態(tài)功能、生態(tài)服務、物種及棲息地等生態(tài)影響審查包括在內，據此優(yōu)化涉及海洋空間利用的專項規(guī)劃方案。相關部門在規(guī)劃層面以生態(tài)影響審查實施“早期介入”，在建設項目尚未開展的階段即實施預防性措施，并指導和約束項目落地，向決策源頭延長了海洋生態(tài)保護鏈條，彌補了海洋空間規(guī)劃前端的生態(tài)保護管理制度空白，可在較大程度上提升預防措施的可靠性和有效性。

4.4 建立海洋生境信息數據庫

我國可建立不同尺度海洋生境基礎信息數據庫?；谏鷳B(tài)系統的海洋空間規(guī)劃需要充分的海洋生物地理空間數據支持，但海洋生態(tài)系統的特點決定了海洋觀測具有困難性和復雜性，這也導致長期以來我國海洋生物地理空間數據相對匱乏[10]。英國開展海洋空間規(guī)劃HRA工作得益于對海洋生態(tài)系統的長期觀測與數據積累。目前，我國已形成了近海生態(tài)分區(qū)成果，為省市縣層面細化識別海域生態(tài)類型和特征提供了指導，但數據覆蓋面、數據周期和數據精度遠不足以支撐在專項規(guī)劃布局、具體項目選址層面識別和分析生態(tài)影響，觀測監(jiān)測數據缺失是制約我國海洋空間規(guī)劃生態(tài)管理的最大短板。建議盡快開展海洋生境調查監(jiān)測體系設計，覆蓋我國主要管轄海域及海島，靈活融合現場采樣、衛(wèi)星遙感、船載測量等各種數據成果，建立我國海洋生境基礎信息數據庫，滿足規(guī)劃分區(qū)、產業(yè)布局、項目選址、生態(tài)保護修復等管理需求。

4.5 將HRA納入環(huán)境影響評價

HRA由規(guī)劃審批的決策機構或主管部門主導進行，具有一定的權威性，而環(huán)境影響評價中的生態(tài)系統及生境的影響界定僅僅是出于市場行為，因權威性的差異造就公眾參與的程度差異，也就在很大程度上造成環(huán)評結果的片面性。因此，HRA作為生態(tài)系統的重要類別，將其作為生態(tài)環(huán)境現狀分析及影響評價中的重要考慮因素具有重要意義。將HRA納入環(huán)境影響評價的原因在于，之前的環(huán)境影響評價僅考慮對特定區(qū)域自然保護目標的生態(tài)影響，以及單純的水質、景觀等影響，對棲息地及生態(tài)系統的界定各有標準，并不統一。而包含HRA在內的環(huán)境影響評價不僅統一了生態(tài)系統中最重要的棲息地評估標準，而且在一定程度上豐富了環(huán)境影響評價中的生物及其生境的信息，使得環(huán)境影響評價更為權威、全面、科學。例如，英格蘭地區(qū)6個海洋空間規(guī)劃的HRA，均在規(guī)劃編制過程中、規(guī)劃審批前，由負責規(guī)劃審批的政府部門、地方規(guī)劃局等委托英格蘭海洋管理機構（MMO）開展[11]。