碳邊界調節(jié)機制下的海洋經(jīng)濟發(fā)展影響與對策

李曉璇，劉大海

（1.中國海洋大學，山東 青島 266100；2.自然資源部第一海洋研究所，山東 青島 266061）

《2021年氣候變化：自然科學基礎》明確指出，全球變暖的速度比預期更快，即使溫室氣體排放量已經(jīng)大幅減少，世界也有可能在未來20年內暫時升溫1.5℃[1]。氣候變化事關人類興衰存亡和國家戰(zhàn)略利益。世界多個國家和地區(qū)相繼設立了碳中和目標以應對氣候變化，這些國家和地區(qū)覆蓋了全球40%的GDP和50%的溫室氣體排放量[2]。歐盟是國際社會應對氣候變化的主要力量之一。碳邊界調節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM），也稱作碳關稅或碳邊界調節(jié)稅。歐盟委員會在2019年12月出臺的《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal）中提出CBAM計劃，2020年7月至10月進行了公眾咨詢。2021年7月14日，歐盟委員會正式公布CBAM提案細則，2022年3月完成立法程序。計劃于2023年開始實施CBAM，自2026年起開始征收碳關稅。CBAM是目前全球唯一正式啟動立法程序的碳價相關政策[3]，一經(jīng)提出就產(chǎn)生廣泛影響。

2020年9月，中國向世界宣布“雙碳”目標，即碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和[4]。這份承諾充分體現(xiàn)了中國推動全球氣候治理和實施減排戰(zhàn)略的決心，同時對中國碳減排工作和碳匯發(fā)展提出了更高的要求。海洋是減緩和適應氣候變化的重要領域，對于調節(jié)氣候變化至關重要。當前，我國海洋事業(yè)正處于轉變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、轉換增長動力的攻關期，碳匯市場處于萌芽狀態(tài)，CBAM的提出和實施可能在海洋產(chǎn)業(yè)轉型、碳金融崛起等方面對海洋經(jīng)濟發(fā)展造成直接沖擊。因此，本文梳理CBAM的提出背景和發(fā)展脈絡，明晰CBAM的實質，分析其對海洋經(jīng)濟發(fā)展的影響，對于推動海洋經(jīng)濟高質量發(fā)展、提升海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力具有重要意義。

1 碳邊界調節(jié)機制的提出及發(fā)展

氣候變化已成為21世紀人類面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)之一，國際社會為應對氣候變化問題先后達成了一系列約定，同時確立了在應對氣候變化問題方面應遵循共同但有區(qū)別的責任原則（The Principle of Common But Diあerentiated Responsibilities，簡稱CBDR原則），區(qū)別對待各國的減排負擔。然而，部分締約方主張制定單邊措施，CBAM就是最具爭議的碳價相關措施之一。

1.1 歐盟的碳邊界調節(jié)機制

歐盟在應對氣候變化中一直發(fā)揮著推動和帶頭作用，歐盟碳排放交易體系（European Union Emission Trading Scheme，簡稱EU ETS）是歐盟氣候政策的核心組成部分。EU ETS發(fā)展順利，已完成三期建設，第一期（2005—2007年）和第二期（2008—2012年）因總量設定面臨“囚徒困境”、免費分配模式缺乏效率等問題，未完全發(fā)揮其應有的減排潛力[5]。歐盟結合前期經(jīng)驗，在第三期（2013—2020年）進行大范圍改革，取得了良好的碳減排效果。在EU ETS建設期間，CBAM被多次提及，法國前總統(tǒng)雅克·希拉克是首個提議實施CBAM相關制度的歐洲領導人，由于當時切實遵守《京都議定書》的國家有限，且CBAM的合理性存在較大分歧，提議一再擱淺[6]。

當前EU ETS處于發(fā)展的第四期，各項政策逐漸趨緊，配額總量進一步縮減，2019年啟動的市場穩(wěn)定儲備機制（Market Stability Reserve，簡稱MSR）和2050年實現(xiàn)碳凈零排放的新氣候變化目標導致配額價格持續(xù)上漲。2021年7月，歐盟正式提出CBAM，將對電力、鋼鐵、鋁、水泥和化肥等相關進口產(chǎn)品征收碳排放費用。自2026年起，進口商需要針對特定產(chǎn)品支付碳邊界調節(jié)費用，具體金額由商品的碳排放量與碳價計算得出，其中，碳價錨定歐盟碳市場配額的周均價[7]?？梢姡瑲W盟提出的CBAM是以健全的EU ETS為基礎的。根據(jù)歐盟的解釋，CBAM旨在維護歐盟境內企業(yè)的“國際競爭力”①即作為向進口產(chǎn)品傳遞本國產(chǎn)品所承擔碳成本的“杠桿”，維護本國企業(yè)在國際市場的“競爭力”。，同時避免境內企業(yè)為減少生產(chǎn)成本將生產(chǎn)轉移至其他碳排放約束相對低的國家而引發(fā)“碳泄漏”②由于碳減排政策引發(fā)企業(yè)生產(chǎn)成本的增加，企業(yè)傾向于把生產(chǎn)過程轉移到其他碳排放約束相對低的國家或地區(qū)，導致全球范圍內的碳排放總量反而提高。，進而激勵歐盟以外的國家或相關行業(yè)朝著與歐盟相同的方向采取更加強有力的碳減排措施。從CBAM目前覆蓋的領域來看，CBAM涉及的產(chǎn)品貿易額占比不大，中國出口歐盟的大部分產(chǎn)品（如機電產(chǎn)品、紡織品、家具玩具等）將不會受到影響，但高碳鋼鐵的出口競爭力可能會降低。

1.2 碳邊界調節(jié)機制的發(fā)展

推行CBAM及其類似制度，是發(fā)達國家一直呼吁的應對氣候變化的路徑。美國也提出過與CBAM類似的制度。2008年，《利伯曼-沃納氣候安全法案》（Lieberman-Warner America's Climate Security Act），首次嘗試要求進口商在美國為進口產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)所排放的二氧化碳購買國際儲備配額[8]，這一法案在參議院辯論階段被否決。2009年，《美國清潔能源與安全法案》（American CleanEnergy Security Act）再次提出設立國際儲備配額項目，主要目的在于促使外國，特別是經(jīng)濟增長較快的發(fā)展中國家，采取與溫室氣體排放相關的實質性行動[9]。拜登政府上臺后，美國把應對氣候變化上升至外交和國家安全的核心地位，提出要對“沒有履行氣候和環(huán)境義務”國家出口的商品征收相關“費用”[10]。CBAM 在歐盟與美國之間已經(jīng)討論了15年左右。相當長的時間內，法國一直是歐盟CBAM的主要倡導者。過去兩年，CBAM在整個歐洲獲得了顯著的政治吸引力，荷蘭、丹麥、西班牙、奧地利、盧森堡、波蘭、立陶宛、斯洛伐克和捷克等國均表示支持[11]。此外，英國、日本、加拿大等國對CBAM持開放態(tài)度。英國作為歐盟碳密集型商品的主要貿易伙伴之一，全力推動七國集團（Group of Seven）成員國在碳邊界調節(jié)政策上達成協(xié)議。加拿大從2019年開始實施碳稅政策，2020年年底提出了設置碳邊界稅的可能。日本也試圖聯(lián)合美歐，探索建立美歐日關于CBAM的三方框架。

現(xiàn)階段歐盟提出CBAM，其內部條件和國際環(huán)境相對于希拉克時期均已發(fā)生深刻變化。在內部條件方面，歐盟各國對CBAM轉向積極，EU ETS經(jīng)過多年發(fā)展已經(jīng)逐漸成熟，幫助削減歐洲電力和能源密集型行業(yè)排放超過40%[7]，碳價格已突破每噸50歐元且預計還會繼續(xù)走高[3]。歐盟境內企業(yè)逐漸適應了碳成本帶來的競爭壓力。2020年3月發(fā)布的新循環(huán)經(jīng)濟行動計劃（The New Circular Economy Action Plan）將循環(huán)經(jīng)濟理念融入產(chǎn)品的全生命周期，覆蓋產(chǎn)品設計、生產(chǎn)、消費、維修、回收處理、二次資源利用等各個環(huán)節(jié)，綠色低碳轉型走在全球前列。在國際環(huán)境方面，在新冠肺炎疫情沖擊下，全球化引力與斥力相互對沖，重要生產(chǎn)網(wǎng)絡區(qū)域內部循環(huán)進一步凸顯，貿易保護主義、逆全球化呈加劇趨勢；同時，歐盟在全球應對氣候變化的影響力和號召力呈上升趨勢，正在實現(xiàn)全球氣候治理的領導權和規(guī)則制定權。CBAM將會使國際貿易體系和產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生變化，可能會引發(fā)全球范圍內新一輪貿易戰(zhàn)，對我國發(fā)展和參與國際競爭構成巨大挑戰(zhàn)。

2 碳邊界調節(jié)機制的實施障礙

當前世界政治格局、經(jīng)濟科技布局、軍事戰(zhàn)略布局發(fā)生歷史性革命性變化。在此背景下，CBAM的實施存在諸多障礙。從世界經(jīng)濟貿易的角度，CBAM與WTO規(guī)則背道而馳，也無法與最惠國待遇原則和國民待遇原則相一致；從全球氣候治理的角度，CBAM并未遵循國際氣候公約的相關原則和規(guī)定，特別是CBDR原則；從國際合作發(fā)展的角度，CBAM嚴重損害國際社會互信，不利于各方攜手應對氣候變化。

2.1 碳邊界調節(jié)機制與世界貿易規(guī)則的背離

（1）CBAM與WTO的“非歧視原則”相違背。WTO的非歧視原則是多邊貿易體系中最重要的基本原則之一[12]，至少應體現(xiàn)最惠國待遇原則和國民待遇原則，即不得對來自不同國家的進口產(chǎn)品加以歧視，不得使任何進口產(chǎn)品相對本國產(chǎn)品而言受到歧視。然而，CBAM一經(jīng)實施，將會對物理屬性沒有差別而生產(chǎn)過程或生產(chǎn)方法不同的同類進口產(chǎn)品采取不同待遇。此外，目前碳足跡計算、碳捕捉等技術尚不成熟，各國碳排放管制措施和碳成本各不相同，難以保證碳核算方面的精準性和公平性。因此，CBAM明顯無法與最惠國待遇原則和國民待遇原則保持一致，中國生態(tài)環(huán)境部明確指出CBAM“違反WTO規(guī)則”，“助長單邊主義、保護主義之風”①“生態(tài)環(huán)境部召開7月例行新聞發(fā)布會”，生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，2021年7月26日，https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202107/t20210726_851421.shtml.。

（2）CBAM不符合GATT第20條“一般例外”。CBAM不僅很難滿足（b）項中“生命或健康所必要”的要求和（g）項中“與保護可用盡的自然資源有關”的要求，也不符合GATT第20條序言“不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視，不構成對國際貿易的變相限制”的條件。WTO爭端解決實踐中對于國際貿易的“變相限制”形成了三項標準：一是措施是否已公開，若未公開，將視為構成變相限制；但若已經(jīng)公開，則不必然做相反推定。二是根據(jù)措施的設計、架構和結構，考察其實施是否具有保護目的。三是措施的實施是否構成任意或不合理的歧視[13]，而CBAM并不符合以上標準的第二項和第三項。

2.2 碳邊界調節(jié)機制與國際氣候約定的背離

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》等國際氣候約定將CBDR原則作為條約義務規(guī)定在相應條款中，確定了在全球氣候問題上各國要作出共同的努力以防止環(huán)境繼續(xù)惡化，同時也強調了由于發(fā)達國家早前的工業(yè)化發(fā)展對全球環(huán)境已經(jīng)造成巨大的破壞，其應當作出與破壞程度相一致的努力?！栋屠鑵f(xié)定》采用以國家自主貢獻為基礎，全球性參與為框架的靈活責任共擔模式[14]，要求各個締約方通過國家自主貢獻作出最大努力，編制、通報國家自主方案，并采取國內氣候緩解措施，以體現(xiàn)CBDR原則以及各自的能力；同時，要求發(fā)達國家在實現(xiàn)溫室氣體減排目標方面繼續(xù)發(fā)揮主要作用，發(fā)展中國家應根據(jù)國情逐漸實現(xiàn)溫室氣體的減排或限制排放目標。

若按照目前CBAM的實施路徑，將取得的收益轉移給本地的消費者，那么相當于本地的消費者并未承擔減排成本，同時本地企業(yè)的減排動機就會下降，不利于全球氣候變化減緩目標的實現(xiàn)。因此，發(fā)達國家應承擔起減排的歷史責任，切實履行援助承諾，即使實施CBAM，也要將CBAM取得的收益全部返還給出口國，用來支持出口國的低碳發(fā)展以實現(xiàn)碳減排；否則不符合CBDR原則，實際上是變相貿易保護主義。

2.3 碳邊界調節(jié)機制不利于國際合作發(fā)展

當前國際金融市場動蕩，美國等發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展進入低谷，部分發(fā)達國家在綠色發(fā)展領域不斷對發(fā)展中國家施加壓力，試圖限制新興經(jīng)濟體的發(fā)展。CBAM以單邊貿易限制形式出現(xiàn)，并不能有效提高“國際競爭力”和避免“碳泄漏”。一方面，對絕大部分企業(yè)來說，勞動成本以及固定資產(chǎn)等其他投入的成本遠大于碳減排成本，同時能源密集型產(chǎn)業(yè)的競爭力損失已經(jīng)通過相關機制得到了補償，氣候政策對相關行業(yè)的國際競爭力的影響相當有限；另一方面，CBAM的提出是基于主張污染者（生產(chǎn)者）對產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的全部溫室氣體負責的“生產(chǎn)者負責制”，未考慮產(chǎn)品的流通和使用環(huán)節(jié)，這本身就容易產(chǎn)生“碳泄漏”。事實上，“消費者負責制”主張消費者對產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的全部溫室氣體負責，可以避免發(fā)達國家將碳排放較高的產(chǎn)品轉移到發(fā)展中國家導致“碳泄漏”。

3 碳邊界調節(jié)機制倒逼海洋產(chǎn)業(yè)綠色轉型

CBAM采用全生命周期方法測算產(chǎn)品包含的碳排放，充分考慮產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法，將進一步推動整個行業(yè)的綠色低碳轉型。作為地球上最大的活躍碳庫，海洋又是高質量發(fā)展戰(zhàn)略要地和國際競爭與合作的關鍵領域。長期來看，CBAM將會倒逼海洋經(jīng)濟的整體調整和升級。

3.1 發(fā)展海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)，保障國家能源安全

海洋可再生能源儲量豐富，且發(fā)展?jié)摿薮?，可以作為建設清潔低碳安全高效能源體系的主要部分。建議重點完善海上風電產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)新風電光伏互補模式，積極建立遠海風電產(chǎn)業(yè)基地；進一步增強海洋油氣勘探開采的實力，推進天然氣水合物商業(yè)化開采利用進程；推動潮流能發(fā)電的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實施開展波浪能示范工程建設；同時減少海上退役設施設備的環(huán)境、安全和經(jīng)濟影響，開展海上“能源島”建設，為國家能源安全提供有力保障。

3.2 壯大海洋漁業(yè)和水產(chǎn)品業(yè)，保障國家食物安全

海產(chǎn)品是優(yōu)質蛋白質的重要來源，也是主要低碳食品之一。作為海產(chǎn)品貿易大國和全球最大的海鮮消費市場之一，中國的人均海產(chǎn)品消費量位于發(fā)展中國家前列。應高度關注可持續(xù)漁業(yè)和海產(chǎn)品行業(yè)的健康發(fā)展，建立相關的漁業(yè)認證標準，涵蓋企業(yè)認證、海產(chǎn)品生產(chǎn)和貿易，以及可追溯系統(tǒng)建設。優(yōu)化近海海水養(yǎng)殖結構和布局，全面推進綠色養(yǎng)殖，高標準高質量建設海洋牧場，支持建設海外漁業(yè)基地，發(fā)展可持續(xù)的遠洋漁業(yè)，推動可持續(xù)海產(chǎn)品建立產(chǎn)銷監(jiān)管鏈，為國家糧食安全提供海上供給保障。

3.3 培育海水淡化產(chǎn)業(yè)，保障國家水資源安全

淡水資源的缺乏也是約束中國當前經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展的主要瓶頸之一。海水淡化技術創(chuàng)造了新的淡水資源，是海岸帶地區(qū)和海島地區(qū)淡水資源的重要補充。中國海水淡化技術的研究與應用已經(jīng)相對成熟，是少數(shù)可以進行完全自主設計并建造海水淡化工程的國家之一。建議開展海水淡化的規(guī)?；圏c示范，將海水淡化納入水資源配置體系，逐步推進海水淡化的規(guī)?；瘧?，為國家水資源安全提供有力保障。

3.4 發(fā)展海洋航運業(yè)，保障國家海洋通道安全

海洋航運是國際貿易持續(xù)發(fā)展的基石。中國90%以上的外貿貨物通過海洋航運完成，因而推動綠色船舶、綠色港口、綠色航運多頭并進發(fā)展，對于海洋產(chǎn)業(yè)整體綠色轉型意義重大。要大力支持氨和氫等零碳船用燃料的發(fā)展，以促進高污染高排放船舶的更新、改造或升級，并逐步考慮給船舶設定零排放的長期目標。完善岸電標準規(guī)范，推廣應用節(jié)能節(jié)水新技術、新工藝、新產(chǎn)品。完善船舶壓載水管理機制，攻克膜生物反應器關鍵技術，強化對到港船舶污染監(jiān)管力度。

4 碳邊界調節(jié)機制催生藍色金融

海洋產(chǎn)業(yè)的綠色轉型落實到具體行動時，將會出現(xiàn)巨大的資金缺口。根據(jù)國際可再生能源署（IRENA）的測算，為了符合2015年《巴黎協(xié)定》的約定，全球需要在2050年前后實現(xiàn)二氧化碳凈零排放；2021—2050年內全球的總投資規(guī)模至少為131萬億美元，其中，中國實現(xiàn)碳中和需要的投資規(guī)模約255萬億元[15]。由于海洋產(chǎn)業(yè)的內在特征和當前政策環(huán)境，藍色金融發(fā)展存在一定風險，因此，中國藍色金融對海洋碳匯項目的投資嚴重不足。一是行業(yè)風險，海洋產(chǎn)業(yè)投資大、開發(fā)難度高、回報期長、受自然災害影響大，養(yǎng)護和恢復海洋生態(tài)系統(tǒng)的成本高于短期的潛在收入，發(fā)展前景存在不確定性；二是政策風險，目前部分海洋產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境不明朗，海洋碳匯計量標準和統(tǒng)計口徑不明晰，信貸、監(jiān)管等政策支持力度不足；三是市場風險，當前市場上尚無權威的藍色經(jīng)濟、海洋碳匯相關的共享信息平臺，金融機構與涉海企業(yè)存在信息不對稱問題，海洋資產(chǎn)評估和海洋碳匯計量存在一定風險，海洋產(chǎn)權確認、流轉、處置和海洋碳匯項目交易缺乏機制保障。此外，海水淡化、海洋生態(tài)修復等藍色項目基本由國有企業(yè)負責，私有資本參與程度較低，不符合藍色金融投資意向。

推動氣候投融資工作，是中國立足金融體系應對氣候變化政策和目標作出的系統(tǒng)性響應，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合印發(fā)的《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》《關于開展氣候投融資試點工作的通知》等文件，為藍色金融支撐海洋碳匯經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。當前，藍色金融實踐正在逐步推進，《可持續(xù)藍色經(jīng)濟原則》《可持續(xù)藍色經(jīng)濟融資原則宣言》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《藍色債券發(fā)行使用指南》等文件相繼發(fā)布，主張發(fā)展藍色金融應遵循海洋保護性、融資多樣性、科學管控風險、利益方有效參與、國際社會協(xié)同合作等原則。藍色金融的融資模式呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展的趨勢，如法國向漁民提供貼息貸款，荷蘭為航運業(yè)設立特別綠色投資基金，北歐投資銀行發(fā)行“北歐-波羅的?！彼{色債券等。中國在藍色金融領域也做了不少有益探索。

當前，中國海洋碳匯市場仍處于萌芽狀態(tài)，亟須建立健全海洋碳匯投融資和收益回報機制，并且圍繞藍色債券、海洋碳匯交易等領域組織開展試點示范，為海洋碳匯交易提供綜合性金融服務。海洋碳匯交易平臺是推動海洋碳匯交易的基礎支撐，可以充分釋放海洋碳匯價值，實現(xiàn)海洋生態(tài)資源資產(chǎn)化，并衍生新型生產(chǎn)環(huán)節(jié)與技術活動，促進生產(chǎn)和服務的高質量供給，創(chuàng)造新經(jīng)濟增長點。建議從海洋碳匯產(chǎn)品培育、建立海洋碳匯項目認證標準、海洋碳匯交易市場建設等方面著手，探索海洋碳匯投融資體制機制和管理制度，促進海洋碳匯資源統(tǒng)籌納入碳排放交易體系，發(fā)展相關金融衍生品，加快實現(xiàn)海洋碳匯資本化的進程，有效發(fā)揮海洋碳匯的價值和潛力，推動海洋碳匯創(chuàng)新性發(fā)展。

5 結語

面對氣候變化的嚴峻挑戰(zhàn)，要以海洋碳匯為新引擎，大力推進海洋產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，提升海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能，加強海洋碳匯相關科學研究與國際合作，融合發(fā)展藍色金融和碳金融，建立健全海洋碳匯交易體系，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟發(fā)展和碳匯能力提升的“雙贏”，在國際氣候談判和全球碳交易中形成有利局面。下一步，要深入研究海洋經(jīng)濟發(fā)展和碳匯能力提升的耦合關系，探索海洋碳中和核算機制，為碳達峰碳中和目標下海洋強國建設提供技術支撐，攜手國際社會推動構建海洋命運共同體。