海岸線“占補平衡”實踐工作的思考

崔曉菁，白 蕾，楊 瀟

（國家海洋信息中心，天津300171）

自然岸線保護是我國在海岸線管理領域的一項關注重點[1]，《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》[2]提出“加強海岸線保護與利用統(tǒng)籌規(guī)劃，整治和修復海岸線”的相關要求。2017年，國家海洋局印發(fā)的《海岸線保護和利用管理辦法》[3]，明確要求對海岸線實行分類保護，并提出2020年各沿海省份海洋自然岸線保有率管控目標。以此為基礎，廣東省建立了本省海洋自然岸線“占補平衡”制度，浙江等地也積極摸索嘗試。

國內學者對于海岸線“占補平衡”制度給予了較高的評價。索燁、全永波[4]著重分析了浙江海岸線利用現(xiàn)狀，指出浙江在海洋自然岸線開發(fā)過程中存在的問題，在此基礎上提出了浙江實施海岸線“占補平衡”機制構建的建議；周晶等[5]重點對國內外實行耕地和濕地“占補平衡”的實踐經驗進行了分析和總結，分析了海岸線與耕地、濕地的異同，提出了我國實施海岸線“占補平衡”制度的建議；陳蕾、黃芝鳳[6]著重分析了國內耕地“占補平衡”的發(fā)展歷程、平衡方法等，提出了我國實施海岸線“占補平衡”制度的方法建議，例如，編制相關規(guī)劃、開展技術方法研究、建立系統(tǒng)平臺等。目前，對于海岸線“占補平衡”制度在我國的實踐現(xiàn)狀、存在問題及針對性解決措施研究仍然缺乏。隨著浙江、廣東邁出了海岸線“占補平衡”實踐的步伐，當前“占補平衡”的模式和方法是否科學得當、距離全國推廣還有哪些問題，以及如何解決等亟待研究。本文通過分析海岸線“占補平衡”制度與耕地“占補平衡”制度的區(qū)別，以及我國海岸線“占補平衡”制度的現(xiàn)狀，分析當前我國“占補平衡”制度實踐中存在的問題，提出推行海岸線“占補平衡”制度實施的建議。

1 海岸線“占補平衡”與耕地“占補平衡”差異性的分析

“占補平衡”的理念在我國最早起源于耕地，1997年中共中央、國務院發(fā)布的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》[7]中提出耕地占補平衡制度，1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》[8]增加耕地占補平衡條款，成為耕地占補平衡制度的發(fā)端。其初衷是貫徹落實可持續(xù)發(fā)展理念，保持耕地數量和質量平衡。經過多年實踐，耕地“占補平衡”制度已發(fā)展成為較為成熟的制度，但同時也不可避免地出現(xiàn)了“以劣補優(yōu)”、耕地后備資源潛力越來越小、土地開發(fā)整理難度越來越大等問題。

同樣作為自然資源，海岸線和耕地在“占補”的政策初衷與實施路徑上有較多相似之處，但海岸線的“占補平衡”與耕地的“占補平衡”仍存在一定程度上的差異。二者的區(qū)別主要在于：一是責任主體不同。耕地占補平衡的責任主體是占用耕地單位，擁有開墾條件的予以直接補償，沒有開墾條件的可依規(guī)定繳納耕地開墾費作為補償。海岸線占補平衡的責任主體則是各地人民政府，由各級政府負責統(tǒng)籌組織本行政區(qū)域內海岸線“占補”工作，以及后續(xù)指導、監(jiān)督、驗收等。二是關注重點不同。二者雖都關注總量管控，分別以18億畝耕地紅線、35%自然岸線保有率為約束性控制指標，但耕地面向的是糧食安全，海岸線則更多地面向生態(tài)安全。此外，海岸線“占補平衡”制度除“修復海岸線長度不應小于占用海岸線長度、修復海岸線的品質不低于占用海岸線品質”的基本要求外，還需要針對多個方面提出具體要求。例如，需要考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、占用和修補應盡可能在同一環(huán)境區(qū)域進行等。三是海岸線“補償”量化確定難度更大。耕地質量可以統(tǒng)一通過糧食產量等易于量化的指標進行衡量，而海岸線的價值評估目前僅有廣東出臺了一項地方標準——《海岸線價值評估技術規(guī)范》[9]，尚未有國家層面的技術標準。相較于耕地而言，海岸線的補充比例及相關費用更加難以確定。

2 海岸線“占補平衡”制度實踐現(xiàn)狀

浙江于2017年印發(fā)了《浙江省海岸線保護利用規(guī)劃（2016—2020）》[10]、2018年印發(fā)了《關于加強海岸線保護與利用管理的意見》[11]；廣東2021年印發(fā)了《海岸線占補實施辦法（試行）》[12]，提出“占補平衡”的海岸線利用政策，要求建設項目占用海岸線導致海岸線自然形態(tài)和功能發(fā)生變化的，按一定原則和比例進行海岸線修復，恢復海岸線的自然功能和生態(tài)功能。

具體制度層面，浙江提出工程占用海洋自然岸線必須對人工岸線進行整治修復，確保自然岸線保有率和保有量均不減少；廣東提出用地用海項目占用自然岸線的按照一定比例進行整治修復，恢復海岸線的自然和生態(tài)功能，探索建立海岸線“占補”的市場化模式。廣東等地雖然效仿耕地以“占補平衡”之名占用海岸線的補償機制，但其主要目的在于：一是提高項目占用海用岸門檻，增加占用海洋自然岸線的成本，從而降低對海洋自然岸線的破壞，促進海岸線資源的節(jié)約集約利用；二是通過“占補”機制，將占用海岸線與海岸線生態(tài)修復進行掛鉤，通過強制性手段促進海岸線修復投入主體多樣化、資源多元化。浙江和廣東海岸線“占補平衡”制度具體要求對比見表1。

表1 浙江、廣東海岸線“占補平衡”制度具體要求對比表

3 當前我國海岸線“占補平衡”制度存在的問題

相較于浙江而言，廣東2021年提出的“占補平衡”措施更為全面和細化，包括按占用海岸線的屬性進一步細化了“占補”的要求，對不同海岸線的修復比例進行了區(qū)分、提出了“占補”實施流程、整治修復監(jiān)管措施等。浙江提出的海岸線分等定級和價值估算等措施也具有突破性價值。本文對當前廣東省和浙江省的海岸線“占補平衡”制度進行了整體分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

一是生態(tài)修復海岸線驗收規(guī)則尚不明確。目前，我國大多以定性描述的方法評估海岸帶生態(tài)修復項目的生態(tài)效益，尚未提出具體可行的量化指標。在新一輪海岸線修測工作中，生態(tài)恢復岸線的認定采取的是專家評審的方式。廣東雖提出了海岸線價值評估的規(guī)則，并按照此規(guī)則制定了“占補”比例，但該規(guī)則與比例是否能夠全國通用有待商榷。浙江提出了海岸線分等定級和價值估算等措施，但也存在難以細化落實的問題。因此，開展海岸線“補償”的價值評估存在困難，補償效果難以精細化評估，在一定程度上將會導致海岸線“補償”標準出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。

二是“補償”選址存在盲目性。實踐中，“補償”選址是由占用海岸線用海項目所在地市或縣級人民政府提出海岸線“占補”方案，具體如何選址并無具體的細化機制，大部分補償選址傾向于場地層面，缺少中觀、宏觀層面的區(qū)域統(tǒng)籌。浙江和廣東雖然有對“補償”選址的規(guī)定，但均存在規(guī)定較為籠統(tǒng)、未進一步細化的問題。例如，廣東《海岸線占補實施辦法（試行）》對“補償”的選址僅給出了三種選擇，分別為就地修復、本地市修復和購買海岸線指標，且并未對此三種形式進行詳細規(guī)定。

三是生態(tài)修復工程具體實施主體尚未明確。浙江海岸線“占補平衡”制度要求項目所在的市、縣級人民政府主導生態(tài)修復，廣東則將占用海岸線項目所在的地市級以上人民政府認定為責任主體。兩省雖然都明確“占補平衡”的責任主體為各級政府部門，由政府部門主導或負責統(tǒng)籌組織海岸線整治修復工程，但海岸線“占補平衡”制度的實際實施主體應為海域使用申請人，目前的制度中并未進行明確。

四是尚未建立完整配套的制度體系。類似于耕地“占補平衡”，海岸線“占補平衡”制度需要審批、驗收、監(jiān)督等“全鏈條”配套制度落實到位，目前仍處于探索階段。目前浙江和廣東的實踐中，僅對責任主體、“占補”比例、選址、類型、位置等作出了規(guī)定，尚未關注到修復項目的審批、驗收、長期監(jiān)督管理等配套設施領域。

上述問題的存在，可能造成在海岸線“占補平衡”過程中出現(xiàn)“占優(yōu)補劣”、盲目選址、難以維持、無序購買指標等問題，從兩省實踐到制度成熟、全國推廣，海岸線“占補平衡”制度尚有很長的路要走。

4 推行海岸線“占補平衡”制度的建議

綜上所述，目前在全國推廣和實施海岸線“占補平衡”制度的條件尚不成熟。為有效推行海岸線“占補平衡”制度，結合廣東省、浙江省的前期實踐，提出如下建議。

（1）做好海洋自然岸線占用的必要性審查工作。海岸線“占補平衡”制度的根本目的不是“占”而是“補”，要謹防出現(xiàn)以此為借口隨意占用海洋自然岸線的現(xiàn)象。一是嚴格保護納入生態(tài)保護紅線的海洋自然岸線及潮間帶。二是對未納入生態(tài)保護紅線的海洋自然岸線，建立準入機制，明確“能離岸則離岸、能上岸則上岸”的布局導向，在國土空間規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃及海域使用論證中，加強對占用海岸線必要性的審查。

（2）解決好海岸線“補償”來源問題。一方面，建立靈活的海岸線修復選擇模式，可采取項目就地修復、本地市修復、跨地市修復等方案，建立以縣域或市域自行平衡為主、省域內調劑為輔的制度?？紤]到生態(tài)系統(tǒng)的空間特征，原則上不采取跨省方案，對特殊情況可在海岸帶管理區(qū)內進行補償。另一方面，建立生態(tài)修復規(guī)劃與“占補平衡”選址關聯(lián)機制，“補償”選址應以海岸帶生態(tài)修復規(guī)劃、生態(tài)海岸帶方案等為依據，從中選擇符合補償條件的海洋自然岸線修復單元，或將“補償”選址與圍海養(yǎng)殖退出任務等掛鉤。

（3）建立海洋自然岸線“先補后占”機制。參考廣東模式，大致可分為兩種模式。第一種是工程或資金補償，占用在補償方案形成之后、與補償工程同步進行；在對相關企業(yè)或部門的建設用地或用海項目進行審批時，要求申請人將海岸線“補償”修復方案或資金作為前置條件。第二種是指標形式，探索海岸線指標有償使用，由政府組織建立海岸線整治修復項目庫以及交易平臺，先行對本轄區(qū)受損海岸線進行生態(tài)修復，并委托專業(yè)機構或人員對已完成的海岸線整治修復項目進行驗收、評定、入庫，作為預存“占補”指標，海岸線使用者可在占用海岸線前通過交易平臺向項目發(fā)起人購買海岸線占用指標，從而實現(xiàn)海洋自然岸線的先補后占。

（4）合理設置基于占用的補償標準。第一，開展海岸線分等定級及價值評估研究，探索建立海岸線資源價值評估相關標準，明確生態(tài)修復工程實施后作為“補償”的海岸線應達到的生態(tài)功能，支撐精細化的“占補”機制。第二，探索確定針對性、差異化的補償要求，根據不同開發(fā)利用方式對于海岸線生態(tài)功能的改變程度，研究確定補償要求。第三，探索“立體化”的補償要求。在耕地占補平衡機制中，新增耕地除依賴開荒、復墾等整理方式補充耕地外，提質（提高耕地等級）也是重要補償途徑。借鑒這一經驗，在我國愈加注重濱?？臻g品質提升的背景下，以海岸線生態(tài)修復為基礎，可考慮進一步將海岸線補償與親海空間建設等工作掛鉤，在不突破海洋自然岸線保有率底線的前提下，將親?？臻g規(guī)模及質量納入海岸線補償的評價指標，推動“生態(tài)+親?？臻g”建設。

（5）建議將海岸線“占補平衡”制度名稱改為海岸線“以補促修（以補減占）”制度。由于海岸線被占用后，無論進行何種生態(tài)修復都無法恢復其原生狀態(tài)和生態(tài)價值，因此“占補平衡”的提法存在一定爭議，容易產生“鼓勵占用”的導向誤解，產生“占”和“補”可以達到完全對等的錯覺。浙江、廣東等省份雖然參考耕地“占補平衡”提出了海岸線“占補平衡”制度，但其根本目的是以補促修、以補減占，保護海洋自然岸線，減少生態(tài)損失。