基于PMC指數(shù)模型的社區(qū)減負(fù)政策量化評(píng)價(jià)與優(yōu)化研究

□陳彥丞

[內(nèi)容提要]推進(jìn)社區(qū)減負(fù)是貫徹中央“真減負(fù)，減真負(fù)”要求，推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要舉措。通過(guò)政策文本挖掘建立PMC政策評(píng)價(jià)指數(shù)模型，對(duì)我國(guó)四大地區(qū)10份省級(jí)社區(qū)減負(fù)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策傾向于以工作清單準(zhǔn)入、權(quán)責(zé)劃分、集中整治等強(qiáng)制性政策工具實(shí)現(xiàn)各類組織進(jìn)入社區(qū)的工作事項(xiàng)減量。但當(dāng)前政策時(shí)效偏短，政策功能單一，政策對(duì)象動(dòng)員不充分，政策約束與激勵(lì)失衡的問(wèn)題也在一定程度上催生了政策執(zhí)行中的“選擇性應(yīng)付”和社區(qū)負(fù)擔(dān)的周期性反彈。就此，未來(lái)政策優(yōu)化應(yīng)合理安排政策執(zhí)行時(shí)間，積極創(chuàng)新減負(fù)手段，著力構(gòu)建社區(qū)公共事務(wù)多元共治體系并切實(shí)提升政策激勵(lì)力度。

黨的十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶，但也因此承擔(dān)大量行政性、臨時(shí)性事務(wù)，呈現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的工作狀態(tài)。社區(qū)負(fù)擔(dān)直接表現(xiàn)為社區(qū)督查考核多、創(chuàng)建評(píng)比多、會(huì)議臺(tái)賬多、機(jī)構(gòu)掛牌多、制度上墻、責(zé)任狀多等亂象，一方面消磨社區(qū)工作者的體力、精力與工作熱情，影響黨群、干群關(guān)系，另一方面也制約著社區(qū)自治、服務(wù)效率的提升。切實(shí)推動(dòng)社區(qū)減負(fù)，其目的不僅在于將社區(qū)工作者從“小巷總理”的身份中解放出來(lái)，更在于推進(jìn)社區(qū)工作性質(zhì)的規(guī)范化、現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治與服務(wù)職能的回歸。

我國(guó)于2006年開(kāi)始探索實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，2013年、2014年又相繼開(kāi)展了針對(duì)社區(qū)臺(tái)賬、評(píng)比、掛牌等工作事務(wù)的專項(xiàng)整治行動(dòng)。2015年，國(guó)務(wù)院將社區(qū)減負(fù)工作列入“推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能工作的總體部署”，同年，民政部、中央組織部頒布《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，各地響應(yīng)號(hào)召，紛紛出臺(tái)相關(guān)政策文件指導(dǎo)減負(fù)工作開(kāi)展[1]。為判別當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策整體質(zhì)量水平與科學(xué)完備程度，本文依托PMC政策評(píng)價(jià)指數(shù)模型對(duì)我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)減負(fù)政策文本進(jìn)行量化評(píng)估分析，明確現(xiàn)行政策文本優(yōu)勢(shì)、局限與優(yōu)化進(jìn)路，以期為新一輪政策出臺(tái)提供理論支撐。

一、文獻(xiàn)回顧

目前國(guó)內(nèi)與社區(qū)減負(fù)政策相關(guān)的學(xué)術(shù)研究大致可以分為兩類，其中第一類研究是對(duì)各地減負(fù)政策執(zhí)行效果的追蹤調(diào)研。舉例來(lái)看，賈志科通過(guò)對(duì)9個(gè)社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研提出，南寧市《關(guān)于切實(shí)減輕社區(qū)(村)負(fù)擔(dān)、提升服務(wù)群眾效能的七項(xiàng)規(guī)定》實(shí)施后，社區(qū)掛牌、臺(tái)賬等工作得到迅速規(guī)范，但也為社工隊(duì)伍帶來(lái)減負(fù)效果持續(xù)性、考核標(biāo)準(zhǔn)公平性、工作模式適應(yīng)性等方面的困擾[2]。吳明華在武漢市《關(guān)于社區(qū)減負(fù)的九項(xiàng)規(guī)定》實(shí)行半年后進(jìn)行社區(qū)走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“工作準(zhǔn)入”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等重要條款并未得到落實(shí)，而各部門(mén)在社區(qū)摘牌以后，仍會(huì)“迂回”下放任務(wù)到社區(qū)，直指政策執(zhí)行“形式化”問(wèn)題[3]。盧福營(yíng)指出，江山市《社區(qū)工作準(zhǔn)入制度實(shí)施意見(jiàn)》實(shí)行后一定程度上調(diào)整、優(yōu)化了基層組織工作事務(wù)存量和組織功能，但在整治權(quán)限、整治方式、整治內(nèi)容三方面仍有不足，難以徹底解決基層組織數(shù)目、管理服務(wù)事項(xiàng)的“相對(duì)過(guò)?！盵4]。麥佩清實(shí)地考察了A市《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》中有關(guān)社區(qū)減負(fù)要求的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)社區(qū)工作中臨時(shí)性、重復(fù)性、轉(zhuǎn)移性事務(wù)存量不減，社區(qū)權(quán)小責(zé)重、協(xié)同治理缺位現(xiàn)象仍普遍存在，超載運(yùn)轉(zhuǎn)的社區(qū)居委會(huì)只能在工作中忙于應(yīng)付，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌安排[5]。

另一類研究是從社區(qū)以及相關(guān)政府部門(mén)行為邏輯出發(fā)的政策局限與優(yōu)化研究。吳永紅提出，減負(fù)制度安排使居委會(huì)與社工站陷入“零和博弈”，迫使居委會(huì)通過(guò)“主動(dòng)行政化”維持其與政府部門(mén)間的“非均衡依賴”，致使減負(fù)失效[6]。鄭珊珊則以“不完全契約”概念分析居委會(huì)負(fù)擔(dān)生成機(jī)制，認(rèn)為有關(guān)居委會(huì)治理權(quán)力、資源的地方性立法缺位，弱化了居委會(huì)的組織動(dòng)員能力，模糊其職責(zé)邊界，使社區(qū)工作愈發(fā)落入事務(wù)主義泥潭[7]。另有學(xué)者從政策效力層級(jí)、政策文本模糊性等視角分析政策缺陷。王猛認(rèn)為，由市委辦公室和市政府辦公室以“規(guī)范性文件”形式發(fā)布的地方減負(fù)政策效力層級(jí)較低，難以在不同政府部門(mén)間達(dá)成共識(shí)，催生政策協(xié)同執(zhí)行的“流”[8]。也有學(xué)者提出現(xiàn)有政策文本未明確各部門(mén)工作事項(xiàng)協(xié)商后進(jìn)入社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，也未對(duì)各部門(mén)配合民政部門(mén)開(kāi)展減負(fù)工作的具體職責(zé)進(jìn)行充分界定，認(rèn)為這種“不精確性”直接導(dǎo)致了減負(fù)政策執(zhí)行困難[9]。

總體來(lái)看，一方面，已有研究普遍認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策尚未達(dá)到理想效果，社區(qū)減負(fù)政策亟待優(yōu)化。另一方面，相關(guān)研究多圍繞某地某項(xiàng)具體政策開(kāi)展，且多未結(jié)合實(shí)證方法，一定程度上降低里政策評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性、客觀性。

二、社區(qū)減負(fù)政策質(zhì)量評(píng)估：PMC指數(shù)模型

(一)PMC指數(shù)模型

伊斯特拉達(dá)(Estrada)提出的PMC指數(shù)模型(Policy Modeling Consistency)可譯作“政策一致性評(píng)估模型”，由構(gòu)建多投入產(chǎn)出表、整合政策評(píng)估指標(biāo)體系、計(jì)算PMC指數(shù)、繪制政策曲面圖等步驟構(gòu)成。通過(guò)結(jié)合政策文本挖掘方法，PMC指數(shù)模型能夠較好地保證評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置的客觀性、適用性，進(jìn)而對(duì)目標(biāo)政策進(jìn)行全方位評(píng)估，也能夠以曲面圖方式直觀呈現(xiàn)政策優(yōu)勢(shì)、不足與政策內(nèi)部一致性水平，為政策評(píng)價(jià)研究提供了新的思路[10]。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源與樣本初篩

在政策樣本初次篩選階段，研究通過(guò)北大法寶、白鹿智庫(kù)、中國(guó)知網(wǎng)政策子庫(kù)、各省市政府及民政部門(mén)官網(wǎng)等渠道對(duì)“社區(qū)減負(fù)”“居委會(huì)減負(fù)”“社區(qū)減負(fù)增效”“社區(qū)負(fù)擔(dān)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行主題檢索，同時(shí)剔除以“社區(qū)治理”、“基層減負(fù)”主題的政策文件，得到國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)相關(guān)文件60余份。將得到的政策樣本合并后導(dǎo)入ROSTCM6.0軟件，運(yùn)行軟件得到社區(qū)政策高頻詞表(見(jiàn)表1，僅展現(xiàn)前40位)。

為保證PMC政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的有效性，本文在參考社區(qū)減負(fù)、PMC指數(shù)模型相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)詞頻排行前400位的關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼，梳理成為相關(guān)范疇作為社區(qū)減負(fù)PMC模型指標(biāo)體系部分二級(jí)變量，進(jìn)而歸納一級(jí)變量，形成四項(xiàng)自建評(píng)價(jià)指標(biāo)(見(jiàn)表2)。

表1 社區(qū)減負(fù)政策關(guān)鍵詞詞頻表

表2 高頻詞編碼表

自建指標(biāo)設(shè)置完成后，本文參照Estrada關(guān)于PMC政策評(píng)價(jià)指數(shù)模型的原創(chuàng)指標(biāo)與國(guó)內(nèi)PMC指數(shù)模型研究中普遍應(yīng)用的一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行一般性指標(biāo)設(shè)置并結(jié)合社區(qū)減負(fù)主題進(jìn)行調(diào)適，最終將自建指標(biāo)與一般性指標(biāo)匯總成為完整的社區(qū)減負(fù)政策PMC評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包含10項(xiàng)一級(jí)變量和40項(xiàng)二級(jí)變量(詳見(jiàn)表3)。對(duì)二級(jí)指標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)遵循二進(jìn)制原則，政策文本涉及相應(yīng)內(nèi)容則賦值為1，否則賦值為0，具體賦值標(biāo)準(zhǔn)如下：

(X1)政策性質(zhì)包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：預(yù)測(cè)(是否涉及對(duì)社區(qū)減負(fù)工作未來(lái)前景及成效的預(yù)判)、引導(dǎo)(是否以具體政策措施引導(dǎo)減負(fù)工作開(kāi)展)、描述(是否有對(duì)社區(qū)負(fù)擔(dān)、減負(fù)效果的描述)、診斷(對(duì)社區(qū)負(fù)擔(dān)成因、減負(fù)工作誤區(qū)的梳理)；(X2)政策時(shí)效包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：臨時(shí)(判斷是否僅涉及一年以內(nèi)工作任務(wù))、短期(判斷是否涉及1～5年工作任務(wù))、中期(判斷是否涉及5～10年工作任務(wù))、長(zhǎng)期(判斷是否涉及10年以上工作任務(wù))；(X3)政策工具包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：(是否使用)強(qiáng)制型政策工具、激勵(lì)型政策工具、混合型政策工具；(X4)政策評(píng)價(jià)包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：方案科學(xué)(是否結(jié)合本地實(shí)際或有相關(guān)配套措施)、規(guī)劃翔實(shí)(判斷是否具有政策實(shí)施具體步驟與策略)、目標(biāo)明確(是否有明確政策目標(biāo))、依據(jù)充分(是否有實(shí)際需求、法律文件、科研成果支撐)；(X5)政策重點(diǎn)包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：(是否涉及)建立工作準(zhǔn)入清單，工作性事務(wù)減量減量(印章使用、建立臺(tái)賬、出具證明、掛牌開(kāi)會(huì)等)，開(kāi)展樓院自治、鄰里互助、協(xié)商議事等自治事務(wù)，理清社區(qū)與街道、基層政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，宣傳社區(qū)減負(fù)工作，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與種類，優(yōu)化社區(qū)績(jī)效考核評(píng)價(jià)方式；(X6)政策受體包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：(政策對(duì)象是否包含)基層政府職能部門(mén)，街道辦事處，社區(qū)兩委(社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)共產(chǎn)黨員支部委員會(huì))，社會(huì)組織，社區(qū)居民，業(yè)主委員會(huì)/業(yè)主大會(huì)，駐社區(qū)單位，物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；(X7)政策創(chuàng)新包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：(是否涉及)社區(qū)信息技術(shù)平臺(tái)建設(shè)、社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、以黨建工作引領(lǐng)社區(qū)減負(fù)、對(duì)社區(qū)賦權(quán)；(X8)激勵(lì)措施包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：(是否包含對(duì)社區(qū)的)財(cái)物投入、工作表彰、人才支持；(X9)約束措施包含的子變量及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)為：加強(qiáng)督促檢查(是否開(kāi)展督促檢查活動(dòng)、建立監(jiān)督機(jī)制)、壓實(shí)工作責(zé)任(是否明確減負(fù)各項(xiàng)工作責(zé)任主體)、建立懲戒制度(是否有明確的懲戒措施)；文件引用(X10)，沒(méi)有設(shè)置二級(jí)變量，判斷標(biāo)準(zhǔn)為是否涉及對(duì)上級(jí)文件、已有文件的引用與借鑒。

表3 社區(qū)減負(fù)政策多投入產(chǎn)出表

三、基于PMC指數(shù)模型的量化評(píng)估

(一)政策樣本選取

政策評(píng)估指標(biāo)體系建立后，為保證評(píng)估效果，對(duì)政策樣本進(jìn)行再次遴選，剔除文本長(zhǎng)度過(guò)短、政策范圍過(guò)窄的政策，如針對(duì)社區(qū)印章使用、開(kāi)具證明、建立準(zhǔn)入清單等工作的專項(xiàng)文件。同時(shí)，出于對(duì)政策代表性與樣本間可比性的考量，本文最終選取來(lái)自我國(guó)東、中、西、東北四大地區(qū)的10項(xiàng)省級(jí)政策文件作為評(píng)估樣本(見(jiàn)表4)。

表4 社區(qū)減負(fù)政策樣本列表

(三)PMC指數(shù)計(jì)算

PMC指數(shù)模型算法具體計(jì)算步驟如下：按照(1)式、(2)式對(duì)二級(jí)變量進(jìn)行賦值并按照公式(3)計(jì)算得出各一級(jí)變量指標(biāo)的PMC值，將各一級(jí)變量指標(biāo)代入公式(4)中，加總得出一項(xiàng)政策的PMC指數(shù)，并根據(jù)表3所示的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分政策樣本的質(zhì)量等級(jí)。最后，參照(5)式構(gòu)建PMC矩陣，繪制PMC曲面，繪制曲面時(shí)剔除X10。

X～N[0，1]

(1)

X={XR：「0v1」}

(2)

(3)

(4)

(5)

PMC評(píng)分等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)往往與一級(jí)變量設(shè)置數(shù)量相關(guān)。本文共設(shè)置10個(gè)變量，在借鑒已有等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將評(píng)估等級(jí)分為五個(gè):不良、可接受、良好、優(yōu)秀和完美(見(jiàn)表5)。

四、社區(qū)減負(fù)政策量化評(píng)價(jià)結(jié)果分析

(一)社區(qū)減負(fù)政策整體質(zhì)量效果分析

從政策評(píng)分等級(jí)劃分表(見(jiàn)表6)中可以看出，10項(xiàng)社區(qū)減負(fù)政策PMC均值為6.44，屬于“良好”等級(jí)。圖1為社區(qū)減負(fù)政策總體PMC曲面圖，能夠直觀呈現(xiàn)各一級(jí)指標(biāo)質(zhì)量與政策內(nèi)部一致性。在曲面圖模型中，政策曲面的整體位置越高代表政策質(zhì)量水平越高，曲面凹陷程度越小則代表政策內(nèi)部各項(xiàng)指標(biāo)一致性越好；反之，曲面位置就越低，凹陷程度越大分別代表政策整體質(zhì)量水平與政策內(nèi)部各項(xiàng)指標(biāo)一致性越差。 可以看出，當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策曲面整體位于三維模型居中位置，曲面凹陷較深 ，說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策在整體質(zhì)量水平以及政策內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩方面均有較大提升空間。

表5 政策評(píng)分等級(jí)劃分表

表6 社區(qū)減負(fù)政策PMC指數(shù)匯總

(二)具體指標(biāo)分析

通過(guò)觀察社區(qū)減負(fù)政策一級(jí)指標(biāo)得分與二級(jí)指標(biāo)賦值情況，能夠明確當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)及成因?？傮w來(lái)看，得分高于均值(0.64)的一級(jí)指標(biāo)包括X1政策性質(zhì)、X3政策工具、X4政策評(píng)價(jià)、X5政策重點(diǎn)、X9約束措施、X10文件引用。X1政策性質(zhì)PMC值為0.66，從二級(jí)指標(biāo)賦值狀況來(lái)看，所有樣本在“描述”“引導(dǎo)”兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)均有賦值，取得“診斷”二級(jí)指標(biāo)賦值的樣本較少，僅有4份樣本對(duì)社區(qū)減負(fù)工作應(yīng)有成果與未來(lái)前進(jìn)進(jìn)行了“預(yù)測(cè)”。X3政策工具指標(biāo)得分為0.64，其中，二級(jí)指標(biāo)“強(qiáng)制性政策工具”賦值為滿分，但僅半數(shù)樣本取得自愿型、混合型政策工具指標(biāo)賦值。X4政策評(píng)價(jià)指標(biāo)得分為0.75，分值較高，所有樣本均滿足“方案科學(xué)”“目標(biāo)明確”“依據(jù)充分”三項(xiàng)要求，但只有6份樣本取得二級(jí)指標(biāo)“規(guī)劃翔實(shí)”賦值。X5政策重點(diǎn)PMC值為0.74，全部樣本均取得“建立社區(qū)工作清單”“工作性事務(wù)減量”“理清社區(qū)與基層政府職能部門(mén)權(quán)責(zé)邊界”三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)賦值，絕大多數(shù)樣本涉及“優(yōu)化社區(qū)績(jī)效考核方式”，但在“樓院自治、鄰里互助、協(xié)商議事”“提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與種類”兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)得分偏低，僅有4份樣本取得“減負(fù)宣傳”二級(jí)指標(biāo)賦值。X9約束措施得分較高(0.79)，9份樣本注意到“加強(qiáng)督促檢查”“壓實(shí)工作責(zé)任”兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)的重要性，并有8份樣本明確要求以追責(zé)、通報(bào)、整改等措施對(duì)社區(qū)減負(fù)工作開(kāi)展不利的單位加以“懲戒”。X10文件引用未設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，由于10項(xiàng)政策樣本均存在對(duì)上級(jí)文件或已有文件的引用與借鑒，賦值情況為滿分。

圖1 社區(qū)減負(fù)政策總體PMC曲面

另一方面，X2政策時(shí)效、X6政策客體、X7政策創(chuàng)新、X8激勵(lì)措施五項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)得分低于均值。具體來(lái)看，X2政策時(shí)效PMC值為0.64，二級(jí)指標(biāo)賦值情況表明，除兩份數(shù)樣本規(guī)定于年內(nèi)對(duì)社區(qū)減負(fù)工作進(jìn)行總結(jié)驗(yàn)收外，其余樣本政策時(shí)效均為短期，未出現(xiàn)涉及五年及以上的中期、長(zhǎng)期工作安排。X6政策客體一級(jí)指標(biāo)得分為0.61，樣本政策在“基層政府職能部門(mén)”“街道辦事處”“社區(qū)兩委”“社區(qū)居民”四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)中取得滿分賦值，部分政策未取得“社會(huì)組織”指標(biāo)賦值，將“業(yè)主委員會(huì)/業(yè)主大會(huì)”“駐社區(qū)單位”“物業(yè)”納入政策對(duì)象的樣本很少。X7政策創(chuàng)新指標(biāo)得分為0.5，分值較低，原因是多數(shù)政策雖注意到整合社區(qū)信息平臺(tái)、開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但缺乏對(duì)“黨建引領(lǐng)”“社區(qū)賦權(quán)”的運(yùn)用。X8激勵(lì)措施得分為0.27，在各項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中得分最低，具體來(lái)看，除部分政策涉及對(duì)社區(qū)減負(fù)工作提供一定“財(cái)物支持”外，僅有一份樣本提及對(duì)社區(qū)的“人才支持”。此外，所有樣本均未以“工作表彰”形式對(duì)社區(qū)減負(fù)工作予以支持。

(三)當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)社區(qū)減負(fù)樣本政策具體指標(biāo)賦值情況與各項(xiàng)政策具體文本內(nèi)容進(jìn)行分析，本文將當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策存在的主要問(wèn)題歸納為四個(gè)方面。

首先，社區(qū)減負(fù)政策效力時(shí)間普遍偏短。一方面，當(dāng)前政策在X1政策性質(zhì)二級(jí)指標(biāo)“預(yù)測(cè)”中得分較低，說(shuō)明當(dāng)前政策多未對(duì)社區(qū)減負(fù)工作未來(lái)前景及應(yīng)有成果進(jìn)行規(guī)劃。另一方面，政策樣本在X2政策時(shí)效指標(biāo)得分較低，說(shuō)明樣本多屬于短期政策，原因是當(dāng)前政策對(duì)社區(qū)減負(fù)工作開(kāi)展的周期規(guī)劃過(guò)短。舉例來(lái)看，P7(發(fā)布于2015年9月23日)規(guī)定于10月30日前完成社區(qū)減負(fù)工作安排部署，并用兩個(gè)月時(shí)間集中開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作，12月30日前形成專項(xiàng)報(bào)告報(bào)送省委組織部、民政廳，總計(jì)用時(shí)不足4個(gè)月；P5將社區(qū)減負(fù)工作劃分為三個(gè)階段，其中工作準(zhǔn)備階段用時(shí)3個(gè)月，主要工作包括對(duì)社區(qū)工作負(fù)擔(dān)進(jìn)行調(diào)研摸排、分類編制清單、制定計(jì)劃方案、開(kāi)展動(dòng)員部署；集中整治階段用時(shí)7個(gè)月，依據(jù)清單逐項(xiàng)規(guī)范、落實(shí)減負(fù)事項(xiàng)，完成對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度牌匾、信息平臺(tái)的精減與整合；總結(jié)驗(yàn)收階段，以市為主體對(duì)各縣級(jí)單位進(jìn)行考核驗(yàn)收、經(jīng)驗(yàn)歸納、問(wèn)題總結(jié)，用時(shí)2個(gè)月?？梢园l(fā)現(xiàn)，與“精心組織”“轉(zhuǎn)變作風(fēng)”“營(yíng)造社區(qū)減負(fù)良好氛圍”等政策要求相比，社區(qū)減負(fù)工作的時(shí)間安排較為緊迫。

第二，社區(qū)減負(fù)政策功能不完善。一方面，社區(qū)減負(fù)政策核心措施“去行政化”導(dǎo)向過(guò)于顯著。根據(jù)X5政策重點(diǎn)指標(biāo)賦值情況來(lái)看，社區(qū)工作清單準(zhǔn)入制度，工作性事務(wù)減量，明確基層群眾自治性組織與基層政府職能部門(mén)間權(quán)責(zé)邊界三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)均為滿分且在政策文本中占據(jù)大量篇幅，是當(dāng)前減負(fù)政策中的核心措施。此類措施的主要目的均在于減少政府部門(mén)與街道辦事處轉(zhuǎn)移、下放的工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作的“去行政化”。另一方面，社區(qū)減負(fù)政策缺乏創(chuàng)新。社區(qū)減負(fù)政策在X8政策創(chuàng)新指標(biāo)方面得分僅為0.50，說(shuō)明當(dāng)前政策對(duì)新型減負(fù)手段的應(yīng)用較為薄弱，尤其是缺少對(duì)社區(qū)賦權(quán)，黨建引領(lǐng)方式的運(yùn)用，社區(qū)“權(quán)小責(zé)大”、社區(qū)治理多元主體關(guān)系、資源難以協(xié)調(diào)等“不可治理性”難以得到有效解決。

第三，政策對(duì)象動(dòng)員不充分。一方面，X6政策客體指標(biāo)中取得全部賦值的二級(jí)指標(biāo)為“基層政府職能部門(mén)”“街道辦事處”“社區(qū)兩委”，說(shuō)明當(dāng)前政策主要面向科層體系內(nèi)部主體，從二級(jí)指標(biāo)賦值情況看，絕大多數(shù)政策樣本尚未將物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、駐社區(qū)單位與業(yè)主委員會(huì)等重要客體納入減負(fù)體系，說(shuō)明現(xiàn)有政策的對(duì)象覆蓋不夠全面。此外，當(dāng)前政策對(duì)社區(qū)居民、社會(huì)組織的角色定位存在偏差。樣本政策中，涉及居民的典型文本主要包括“回應(yīng)居民訴求”“滿足居民需求”“以居民滿意度為社區(qū)工作績(jī)效主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”等，社區(qū)居民多作為社區(qū)服務(wù)對(duì)象和社區(qū)工作的評(píng)議者出現(xiàn)，而非直接參與、分擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)；社會(huì)組織則多被視為減負(fù)政策約束對(duì)象或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中公共服務(wù)項(xiàng)目的承擔(dān)者，在政策文本中主要體現(xiàn)為“工作事項(xiàng)可采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，交由社會(huì)組織承擔(dān)”等論斷，社會(huì)組織促進(jìn)居民與政府溝通，協(xié)調(diào)矛盾糾紛，鏈接社區(qū)資源等重要功能并未得到體現(xiàn)。

第四，政策約束與激勵(lì)失衡。一方面，政策整體在X9約束措施上得分較高，說(shuō)明當(dāng)前政策高度重視減負(fù)工作監(jiān)督、責(zé)任落實(shí)與實(shí)施懲戒。X3政策工具指標(biāo)中，強(qiáng)制型政策工具賦值遠(yuǎn)高于自愿型、混合型政策工具，說(shuō)明當(dāng)前政策對(duì)指令性、指導(dǎo)性措施具有一定程度的依賴性，社區(qū)減負(fù)政策整體呈現(xiàn)“強(qiáng)制約束”傾向。另一方面，X8激勵(lì)措施得分最低，說(shuō)明當(dāng)前政策缺乏對(duì)社區(qū)減負(fù)工作的財(cái)物投入、工作表彰與人才支持。雖然部分政策取得了“財(cái)物投入”二級(jí)指標(biāo)賦值，但其表述多為“各類組織進(jìn)入社區(qū)的工作事項(xiàng)應(yīng)按費(fèi)隨事轉(zhuǎn)原則提供經(jīng)費(fèi)保障”，未出現(xiàn)增設(shè)減負(fù)專項(xiàng)資金或直接為社區(qū)提供場(chǎng)地、設(shè)施等硬件支持的情況。

五、結(jié)論與建議

本文通過(guò)政策文本挖掘方法梳理社區(qū)減負(fù)政策高頻詞匯，將高頻詞編碼并梳理形成部分二級(jí)指標(biāo)，進(jìn)而歸納相應(yīng)一級(jí)指標(biāo)，最終結(jié)合已有研究形成完整的社區(qū)減負(fù)政策PMC評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)10項(xiàng)省級(jí)社區(qū)減負(fù)政策進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社區(qū)減負(fù)政策整體質(zhì)量水平與政策內(nèi)部一致性水平均待提高，存在政策時(shí)效較短、政策功能單一、政策對(duì)象動(dòng)員不充分、政策約束與激勵(lì)失衡的問(wèn)題。

客觀來(lái)看，過(guò)短的政策時(shí)效會(huì)給社區(qū)減負(fù)工作開(kāi)展帶來(lái)緊迫的時(shí)間壓力，減少了街道、社區(qū)用以開(kāi)展減負(fù)工作的時(shí)間資源。而在政策約束與激勵(lì)的失衡狀態(tài)下，社區(qū)用以分擔(dān)工作事務(wù)、提升工作效率的人力資源、財(cái)力資源同樣捉襟見(jiàn)肘，卻囿于健全的督察、追責(zé)與懲戒制度不得不完成減負(fù)工作任務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)減負(fù)能力與減負(fù)任務(wù)之間出現(xiàn)嚴(yán)重差異，迫使社區(qū)減負(fù)工作淪為形式主義、留痕主義導(dǎo)向下的“選擇性應(yīng)付”。此外，“去行政化”導(dǎo)向下的政策措施往往依賴行政系統(tǒng)通過(guò)“自我革命”的方式截?cái)嘈姓蝿?wù)向下傳導(dǎo)鏈條，通過(guò)行政命令控制基層政府職能部門(mén)、街道轉(zhuǎn)嫁行政事務(wù)的閾值。但由于現(xiàn)有政策措施不足以將社會(huì)力量、市場(chǎng)力量有機(jī)融入到減負(fù)系統(tǒng)，被減量的社區(qū)事務(wù)、職能缺少未能得到“承載”，只能處于“懸浮”狀態(tài)，待推動(dòng)減負(fù)改革的政策主體出注意力下降或轉(zhuǎn)移時(shí)，社區(qū)負(fù)擔(dān)必然出現(xiàn)周期性反彈，社區(qū)減負(fù)改革則陷入“加壓—減負(fù)—減壓—反彈—再加壓—再減負(fù)”的減負(fù)怪圈，淪為“數(shù)量增減型、行政管控型整治”。鑒于當(dāng)前政策存在的問(wèn)題與潛在影響，本文提出對(duì)社區(qū)減負(fù)政策的優(yōu)化建議 ：

第一，提升政策時(shí)效，合理安排社區(qū)減負(fù)政策執(zhí)行時(shí)間。為解除遠(yuǎn)景目標(biāo)缺失對(duì)減負(fù)政策時(shí)效的掣肘，未來(lái)政策應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，明確社區(qū)減負(fù)工作未來(lái)前景與相應(yīng)的成果要求，保證社區(qū)減負(fù)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)調(diào)研走訪，精確掌握社區(qū)當(dāng)前工作總量與工作類型，據(jù)此科學(xué)、合理地安排社區(qū)政策執(zhí)行時(shí)間，保證社區(qū)有充足時(shí)間資源開(kāi)展減負(fù)工作。

第二，鼓勵(lì)政策創(chuàng)新，完善社區(qū)減負(fù)政策功能。已有政策中以社區(qū)“去行政化”為主要導(dǎo)向的政策措施相對(duì)陳舊且功能較為單一，政策措施的有效性較低。為達(dá)到“減真負(fù)”目標(biāo)，還需“換新藥”，如通過(guò)黨建引領(lǐng)社區(qū)減負(fù)提升社區(qū)減負(fù)多元主體間凝聚力與協(xié)調(diào)性，通過(guò)向社區(qū)賦權(quán)解決社區(qū)“權(quán)小責(zé)大”能力不足的問(wèn)題，擴(kuò)充社區(qū)工作的權(quán)力資源，通過(guò)社區(qū)信息平臺(tái)建設(shè)與整合提升社區(qū)信息處理能力，通過(guò)加大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，提升社區(qū)工作專業(yè)化水平與公共服務(wù)供給效率。

第三，拓展政策客體，構(gòu)建社區(qū)事務(wù)多元共治體系。社區(qū)減負(fù)政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)行政體系內(nèi)部力量的依賴造成了“政府在主導(dǎo)，社區(qū)在執(zhí)行，社會(huì)在旁觀”的窘境，嚴(yán)重阻礙社區(qū)減負(fù)工作效率提升。對(duì)此，未來(lái)政策應(yīng)按照現(xiàn)代組織體系的系統(tǒng)性原則和組織職能分工、職責(zé)共擔(dān)的要求，科學(xué)分配各類組織特別是基層黨組織、社區(qū)社會(huì)組織、物業(yè)服務(wù)組織、社區(qū)自治組織的職能，理順其間關(guān)系，打造適應(yīng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化要求的，多方協(xié)同的社區(qū)事務(wù)多元共治體系，以此保證市場(chǎng)力量、社會(huì)力量充分參與社區(qū)公共事務(wù)，避免社區(qū)公共事務(wù)富集于社區(qū)居委會(huì)。

第四，加強(qiáng)政策激勵(lì)，保障社區(qū)人力、財(cái)力資源。與擴(kuò)充社區(qū)政策執(zhí)行時(shí)間資源、權(quán)力資源一致，解決社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足、人手不足的客觀限制同樣有助于平衡社區(qū)減負(fù)任務(wù)與減負(fù)能力差異，弱化社區(qū)“選擇性應(yīng)付”動(dòng)機(jī)，從而提升減負(fù)政策執(zhí)行效率。重點(diǎn)保障社區(qū)黨建工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬以及社區(qū)服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)社區(qū)人才引進(jìn)并提升社區(qū)工作者福利待遇水平，對(duì)開(kāi)展減負(fù)工作成效優(yōu)異的組織及其個(gè)人予以物質(zhì)、精神表彰，為社區(qū)招徠人才、留住人才。