區(qū)域聯(lián)動(dòng)視角下農(nóng)村規(guī)劃路徑探索
——以河南省為例

滑縣商務(wù)局 丁泳丹

農(nóng)村規(guī)劃是一個(gè)系統(tǒng)性工程，從大的分類來(lái)講，是人與人、人與自然環(huán)境、人與社會(huì)環(huán)境等一系列關(guān)系的梳理和重構(gòu)，是一個(gè)具有極高復(fù)雜性與綜合性的工程。做好農(nóng)村規(guī)劃，必須通觀全局，把握好農(nóng)村內(nèi)部各要素的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、整體性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)部之間、城鄉(xiāng)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于新時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奮斗目標(biāo)具有重要意義?；诖?，本文以宏觀的角度，主要以“農(nóng)村規(guī)劃”“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”角度為視點(diǎn)，對(duì)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村過(guò)程中區(qū)域合作存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單研究和分析，并提出下一步發(fā)展意見和對(duì)策，以期為促進(jìn)河南省農(nóng)村規(guī)劃取得更好發(fā)展提供參考。

一、我國(guó)農(nóng)村規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為中國(guó)帶來(lái)了諸多矛盾和問(wèn)題。建立良好的城鄉(xiāng)關(guān)系、建設(shè)健康的鄉(xiāng)村發(fā)展模式刻不容緩。我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃在歷史上經(jīng)歷了從單一到多元，從孤立到聯(lián)動(dòng)，從自發(fā)到有規(guī)劃的發(fā)展歷程。2021 年，中央一號(hào)文件要求，要大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，在區(qū)域協(xié)調(diào)方面，對(duì)加快鄉(xiāng)村規(guī)劃，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，明確村莊布局分類，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等內(nèi)容作出了重要戰(zhàn)略部署，這也標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)入更為成熟、更為完善的階段。目前，我國(guó)農(nóng)村規(guī)劃理念實(shí)現(xiàn)跨學(xué)科化并不斷創(chuàng)新，“共建共治共享”理念貫徹發(fā)展全過(guò)程，宏觀來(lái)看，立體式規(guī)劃模式日益健全，不僅強(qiáng)調(diào)要素上產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、文化聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，也包括主體上行政機(jī)構(gòu)上下聯(lián)動(dòng)，內(nèi)部聯(lián)通，內(nèi)外聯(lián)合，推動(dòng)資源更加流通并有效利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合發(fā)展。

近年，河南省在推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展工作方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但區(qū)域聯(lián)動(dòng)理論在實(shí)踐中仍主要聚集在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，在整體規(guī)劃觀念中缺乏系統(tǒng)性的融入。站在區(qū)域聯(lián)動(dòng)的視角，協(xié)調(diào)各方資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，尤其要聚焦“區(qū)域縫隙”的管理和規(guī)劃，是接下來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興更需要考量的內(nèi)容。

二、河南省農(nóng)村規(guī)劃中存在的問(wèn)題

（一）行政區(qū)域規(guī)劃方面

行政區(qū)劃邊界形態(tài)特征不但影響了行政區(qū)劃的邊界管理、人口流動(dòng)，而且也直接和行政區(qū)劃及其之間的交通通信、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)相關(guān)，優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃結(jié)構(gòu)對(duì)提高經(jīng)濟(jì)水平具有重要意義。

河南省是我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，也有相對(duì)落后的農(nóng)村。隨著以縣域?yàn)樽ナ郑苿?dòng)城鎮(zhèn)化要求的提出，多數(shù)地方在城市規(guī)劃領(lǐng)域考慮到行政區(qū)域規(guī)劃對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，而忽視了對(duì)市、縣、鄉(xiāng)級(jí)別的行政區(qū)劃形態(tài)的研究，一定程度上約束了整體的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)村數(shù)量多，分布較散，行政區(qū)劃形狀空間聚集性低，緊湊度小，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，占用土地面積大，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目不合理和浪費(fèi)現(xiàn)象。比較典型的有滑縣、濮陽(yáng)縣、沈丘縣、項(xiàng)城市和陜縣，放射狀指數(shù)為河南省前五名，意味著其政府位置位于行政區(qū)劃邊界，區(qū)域內(nèi)農(nóng)村相對(duì)于行政中心的交通、通信成本較高，政府機(jī)構(gòu)的管理和執(zhí)行效率相對(duì)較低。二是行政區(qū)域規(guī)劃受省界和地形影響大，尤其太行山、大別山、黃河沿線，“區(qū)域縫隙”問(wèn)題明顯，而傳統(tǒng)貧困縣、貧困村多處于這些區(qū)域，尤其在城鄉(xiāng)接合部、村落交界處，往往會(huì)出現(xiàn)管理缺失問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展差距加大。三是行政中心邊緣化，難以發(fā)揮帶頭優(yōu)勢(shì)。以安陽(yáng)市、濮陽(yáng)市規(guī)劃比較典型，導(dǎo)致其管理時(shí)成本加大，同時(shí)降低了行政中心發(fā)展輻射作用。四是縣級(jí)行政區(qū)多，助長(zhǎng)和加劇了“諸侯經(jīng)濟(jì)”傾向，錐形管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致管理幅度偏小，極易造成行政機(jī)構(gòu)臃腫，客觀上造成地方以及下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力過(guò)分集中，職責(zé)不清，束縛了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，不利于城鄉(xiāng)整體規(guī)劃和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面

產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)是區(qū)域聯(lián)動(dòng)的核心。產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)也是帶動(dòng)區(qū)域間聯(lián)動(dòng)發(fā)展的最有效動(dòng)力。有專家提出我國(guó)從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的出路在于徹底打破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所固有的孤立、分散、規(guī)模狹小、排斥資本聚集和現(xiàn)代科技應(yīng)用的內(nèi)生機(jī)制，重新塑造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體。

從河南省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展來(lái)看，不同農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展存在著滲透度低、聯(lián)動(dòng)性不高、互補(bǔ)性較弱的問(wèn)題。在同一產(chǎn)業(yè)方面，又存在著相近區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)配比不合理，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確，產(chǎn)業(yè)定位同質(zhì)化的問(wèn)題。

以第一產(chǎn)業(yè)為例，受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響，河南省以家庭為生產(chǎn)單位在集群中仍占有絕對(duì)比重，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式是農(nóng)業(yè)集群的基本格局，農(nóng)業(yè)合作社也往往具有規(guī)模小、不規(guī)范的特點(diǎn)，這與實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生矛盾，難以形成有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，對(duì)于打造農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志性品牌也是一大痛點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)主體過(guò)于分散，在“一村一品”等政策的激勵(lì)下，更多村莊更容易采用模仿策略，產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)失去特色。比如中牟縣、杞縣主打大蒜產(chǎn)業(yè)，開封市、濮陽(yáng)市、許昌市、汝陽(yáng)縣、舞鋼市、唐河縣、確山縣、鄲城縣等地均形成紅薯特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)區(qū)，雖然當(dāng)?shù)卣@得了規(guī)?；?jīng)營(yíng)的紅利，但是從全省的立場(chǎng)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)區(qū)出現(xiàn)重疊，互相抵消了彼此的擴(kuò)大效應(yīng)，增大了特色區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)的難度。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對(duì)河南省農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的建議

（一）優(yōu)化行政區(qū)域空間，增強(qiáng)區(qū)域間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

中央一號(hào)文件指出，我國(guó)于2021 年基本完成縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，明確村莊布局分類。行政區(qū)域規(guī)劃涉及地理、歷史、人文因素，規(guī)劃難度大，無(wú)法直接對(duì)其進(jìn)行大刀闊斧的調(diào)整。因此，行政區(qū)劃調(diào)整既要考慮區(qū)域內(nèi)層級(jí)劃分，更要考慮區(qū)域邊界地帶的規(guī)劃，做到保持歷史和文化習(xí)慣的同時(shí)結(jié)合地形地貌，優(yōu)化邊界復(fù)雜度，從而提高行政管理效率。

1.在國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)不同縣、行政村定位功能的基礎(chǔ)上，對(duì)行政區(qū)劃邊界形狀進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)還需要對(duì)其內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，例如調(diào)整行政中心位置或增設(shè)次級(jí)行政中心和經(jīng)濟(jì)中心，從而增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)點(diǎn)的輻射作用，帶動(dòng)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.要聚焦行政村之間的“區(qū)域縫隙”，明確邊界區(qū)域發(fā)展責(zé)任，避免在發(fā)展過(guò)程中對(duì)接合部地區(qū)的管理出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象，以經(jīng)濟(jì)性和便利性為原則，參照緊湊度指標(biāo)，對(duì)一些相鄰市、縣進(jìn)行合并，科學(xué)規(guī)劃行政區(qū)劃，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系，提高管理執(zhí)行效率。

3.以非均衡發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，結(jié)合市、縣、村功能規(guī)劃，以經(jīng)濟(jì)角度將現(xiàn)有村莊劃分為不同功能集聚群，形成非行政性質(zhì)的區(qū)域統(tǒng)一體。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，更有利于政策精準(zhǔn)落實(shí)。資源高效利用。在農(nóng)村公共資源供給中，利于增強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)動(dòng)。在道路交通建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)方面可以有效降低成本。

4.加強(qiáng)定量分析，精簡(jiǎn)區(qū)劃結(jié)構(gòu)，通過(guò)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦區(qū)劃調(diào)整模式，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化效應(yīng)。以縣域?yàn)榧~帶，深化城鄉(xiāng)之間聯(lián)動(dòng)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)賦能、整合集聚、提質(zhì)擴(kuò)容和有效治理等能力。

（二）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性與互補(bǔ)性，建立區(qū)域利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)性與互補(bǔ)性是影響區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效果的首要因子。區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)性與互補(bǔ)性是產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)生的必要條件之一，高效的區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)可以降低彼此博弈帶來(lái)的損耗。

1.要明確產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性。在農(nóng)村規(guī)劃剛剛步入成熟的階段，政府的宏觀部署具有重要意義。省級(jí)政府部門應(yīng)做好宏觀規(guī)劃，對(duì)不同行政區(qū)域進(jìn)行功能定位，分析區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)類型及特色，在此基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)，整合相關(guān)資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成橫向合作水平聯(lián)動(dòng)以及縱向協(xié)作垂直聯(lián)動(dòng)的立體式布局，加強(qiáng)區(qū)域間要素良性互動(dòng)。以紅薯為例，對(duì)河南省特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)進(jìn)行二次整合，紅薯特色產(chǎn)業(yè)可以以豫北、豫南、豫東等地理區(qū)位合并為產(chǎn)業(yè)大區(qū)，針對(duì)相近地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)品種進(jìn)行細(xì)分，研究不同紅薯品種適宜種植區(qū)域，最后推出某區(qū)“煙薯25”特色產(chǎn)區(qū)、某“西瓜紅紅薯”特色產(chǎn)區(qū)、某“牛奶蜜薯”特色產(chǎn)區(qū)等，建設(shè)強(qiáng)有力的區(qū)域農(nóng)特產(chǎn)品品牌；也可以對(duì)產(chǎn)品工藝進(jìn)行劃分，依據(jù)不同地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、工藝發(fā)展情況，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品用途，形成烤薯出產(chǎn)區(qū)、薯干加工區(qū)、紅薯淀粉粉條生產(chǎn)區(qū)、飼料生產(chǎn)區(qū)等。

2.實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)一體化聯(lián)動(dòng)和差異化聯(lián)動(dòng)。一體化聯(lián)動(dòng)將相似性高的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一整合，形成產(chǎn)業(yè)鏈，提高要素利用效率。在一條產(chǎn)業(yè)鏈上，根據(jù)不同村莊所具有的資源稟賦，最大化開發(fā)村莊優(yōu)勢(shì)資源，物盡其用，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)輻射效應(yīng)，更有利于形成規(guī)模效應(yīng)，打造省級(jí)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。差異化聯(lián)動(dòng)是要通過(guò)互補(bǔ)性產(chǎn)業(yè)組合，強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，一二三產(chǎn)業(yè)縱深融合，實(shí)體產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)，形成良性可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要組成部分，做好農(nóng)村規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)、解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的首要環(huán)節(jié)。在河南省農(nóng)村規(guī)劃過(guò)程中，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，繪好鄉(xiāng)村振興的藍(lán)圖，探索科學(xué)規(guī)劃模式，形成互融互通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的發(fā)展格局，充分發(fā)揮出農(nóng)村地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)。