科技項目揭榜掛帥制度探索創(chuàng)新的基本模式與實踐情境
——基于國內(nèi)實踐的多案例比較分析

司林波，孟 吉，張 盼

(西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

0 引言

2016年4月，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上首次提出 “揭榜掛帥”制度，指出要盡快在核心技術(shù)上取得突破，可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。自此，各地紛紛開始在技術(shù)攻關(guān)方面探索揭榜掛帥的制度嘗試與實踐。隨著國家的重視和各地的探索，揭榜掛帥制度的作用逐漸凸顯，應(yīng)用領(lǐng)域也進一步拓展，對其制度模式的研究也變得迫切起來。

國內(nèi)學(xué)者曾婧婧[1-2]對與當(dāng)前中國揭榜掛帥制度相似的國外科技懸賞獎勵制度進行了研究，提出科技懸賞獎在加速西方發(fā)達國家技術(shù)進步和全民科技意識提升方面發(fā)揮了重要作用，并對科技懸賞獎的設(shè)獎主體、設(shè)獎客體、獲獎對象等進行了詳細介紹。西桂權(quán)[3]指出，科技懸賞是對非共識項目資助體系的有效補充形式。國外的科技懸賞獎勵制度對國內(nèi)揭榜掛帥制度的探索與實踐具有積極的借鑒價值。揭榜掛帥是包含用戶創(chuàng)新、開放創(chuàng)新等前沿創(chuàng)新范式的一種具有轉(zhuǎn)型和超越意義的創(chuàng)新機制，應(yīng)從設(shè)榜、選帥、流程機制等方面完善揭榜掛帥制度，在運行中要平衡好項目定制與公開征集、方案比拼與成果比拼三對關(guān)系，應(yīng)從制度建設(shè)、氛圍營造、配套設(shè)施等方面推廣此制度[4-7]?？勺裱跗谫Y助、節(jié)點資助、獎勵安排等形式進行[8]；還可通過設(shè)好榜、兌好獎、選好帥等環(huán)節(jié)優(yōu)化揭榜掛帥制度[9]。

國內(nèi)學(xué)者對揭榜掛帥制度進行了初步探索，并取得了積極成果。然而，部分研究過于重視理論本身，其成果對實踐的指導(dǎo)意義不夠；部分研究雖然注意理論與實踐的結(jié)合，但未考慮到案例實施主體的差別，以致其研究結(jié)論較為粗糙，可推廣性較差。本文通過對國內(nèi)揭榜掛帥典型案例的類型學(xué)比較與分析，歸納各個設(shè)榜主體案例的具體實踐模式及特點，深入挖掘各模式的應(yīng)用情境、關(guān)鍵問題、核心要素與制約因素，為后續(xù)實踐提供指導(dǎo)，推動揭榜掛帥制度的應(yīng)用與發(fā)展。

1 揭榜掛帥制度的內(nèi)涵及發(fā)展歷程

1.1 揭榜掛帥制度的內(nèi)涵

截至目前，中國揭榜掛帥制度還處于探索實踐階段。揭榜掛帥制度實質(zhì)上是以創(chuàng)新性科研成果來兌現(xiàn)科研獎勵經(jīng)費的非周期性科研資助安排，是一種寬進嚴出的后向資助模式[9]。揭榜掛帥制度是基于成果的科研資助方式，能夠有效解決目標明確而實現(xiàn)路徑不明確的科技問題[10]。本文認為，揭榜掛帥制度指的是為解決 “卡脖子”技術(shù)難題而建立的一套選賢任能，充分發(fā)揮人才創(chuàng)造性，以成果來兌換經(jīng)費的非周期性科研資助體制機制。其主要表現(xiàn)為：以需求為導(dǎo)向，將關(guān)鍵核心技術(shù)項目公開張榜，充分調(diào)動人才積極性，以解決技術(shù)難題。

揭榜掛帥制度體現(xiàn)了科技創(chuàng)新的開放性及市場導(dǎo)向性，其價值主要體現(xiàn)在兩方面：①揭榜掛帥制度是一種開放包容的科技創(chuàng)新模式。揭榜掛帥制度以廣發(fā) “英雄帖”的模式來征集 “各大高手”，強調(diào) “無門檻式”揭榜，能夠快速挖掘出人才以解決關(guān)鍵技術(shù)問題，最大限度地激活大眾參與科研攻關(guān)的活力。②揭榜掛帥是一種以市場機制激發(fā)創(chuàng)新活力的新制度。揭榜掛帥制度提倡誰能干就讓誰干，釋放了政府想要以市場機制激發(fā)創(chuàng)造創(chuàng)新活力的信號。揭榜掛帥制度以市場需求為導(dǎo)向，將解決市場需求作為科技創(chuàng)新的歸宿，通過市場機制激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，選好 “帥”，用好 “帥”，以最優(yōu)方案解決現(xiàn)實科技難題。因此，揭榜掛帥制度有利于釋放市場力量，引導(dǎo)科技人才關(guān)注市場需求，全面改革科技創(chuàng)新系統(tǒng)。

1.2 揭榜掛帥制度的發(fā)展歷程

中國實踐中的科研資助體系大都依據(jù)行政撥款、科學(xué)基金等形式，呈現(xiàn)出科技發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)相互作用、科技政策與經(jīng)濟政策配套發(fā)展等特點[11]。隨著經(jīng)濟政策體制不斷創(chuàng)新，中央政府相應(yīng)改革科學(xué)技術(shù)體制，揭榜掛帥制度應(yīng)運而生。各地依據(jù)中央文件不斷探索，揭榜掛帥制度在全國范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。根據(jù)揭榜掛帥制度在中央文件中地位的變化，本文將揭榜掛帥制度的發(fā)展分為以下兩個階段：

(1)地方先行探索階段 (2011—2019年)。2011年1月29日，武漢市啟動智慧城市建設(shè)行動，在中國拉開揭榜掛帥的序幕；2014年，廈門市懸賞600萬元，破解城市物流配送的 “最后一公里”頑疾[12]。2017年貴州省率先在煤炭工業(yè)領(lǐng)域提出揭榜掛帥，解決制約煤炭行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)問題；2018年11月，工信部決定在人工智能領(lǐng)域開展揭榜掛帥，推動人工智能產(chǎn)業(yè)突破[13]；2019年山西省政府聯(lián)合企業(yè)遴選首批關(guān)鍵核心技術(shù)，以 “揭榜招標”的方式吸引眾英雄揭榜[14]。在地方先行探索階段，揭榜掛帥制度的目標從多樣化融合逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}導(dǎo)向。如武漢市智慧城市建設(shè)實踐就體現(xiàn)了揭榜目標的多樣化融合特征，實現(xiàn)智慧城市的目標融合了人才選拔、產(chǎn)業(yè)提升和問題解決等多個方面，側(cè)重于面向全社會征集相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)人才，解決制約本區(qū)域發(fā)展的技術(shù)難題，以提升區(qū)域整體的技術(shù)競爭力，最終推動智慧城市建設(shè)實踐。隨著各地實踐的鋪開，揭榜掛帥制度的目標變得更加集中、明確，如貴州省煤炭行業(yè)難題、工信部人工智能領(lǐng)域難題等揭榜制的目標，均側(cè)重于解決特定領(lǐng)域的具體技術(shù)難題，以具體技術(shù)問題為導(dǎo)向，推動特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)攻關(guān)。

(2)全國推廣階段 (2020年至今)。2020年2月，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議上重申關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)可以搞揭榜掛帥，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜；同年5月，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提出實行重點項目攻關(guān)揭榜掛帥，誰能干就讓誰干的重要論斷，標志著揭榜掛帥制度正式在全國范圍內(nèi)推廣。隨后各級地方政府紛紛發(fā)布揭榜掛帥工作方案，將其納入政策議程。2020年，上海市宣布緊急啟動應(yīng)急科技攻關(guān)專項[15]；同年5月浙江省金華市面向全球發(fā)布榜單，以破解發(fā)展中的技術(shù)難題[16]；11月甘肅省科技廳發(fā)布《關(guān)于征集揭榜掛帥制科技項目需求的通知》，開展技術(shù)攻關(guān)[17]；12月北京中關(guān)村示范區(qū)企業(yè)也宣布啟動揭榜掛帥制度[18]。2021年，遼寧省發(fā)布了首批200個典型實質(zhì)性產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟名單和100個揭榜掛帥科技攻關(guān)項目榜單[19]；同年4月，青海省科技廳就解決鹽湖老鹵制備無水氯化鎂這一世界性難題，面向全國公開征集揭榜單位[20]。在此階段，揭榜掛帥制度的目標由問題導(dǎo)向擴充到關(guān)注現(xiàn)實需求，更加注重科技成果的轉(zhuǎn)化與落地。如上海市疫情攻關(guān)專項及青海省科技廳等實踐，其目標設(shè)置均以現(xiàn)實需求為導(dǎo)向，解決現(xiàn)實中的具體技術(shù)難題并推動其轉(zhuǎn)化應(yīng)用，從真正意義上破解 “卡脖子”難題。至此，揭榜掛帥制度從地方先行探索階段轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝鲗?dǎo)階段，黨中央及社會各界對揭榜掛帥制度的認識不斷深化，中央開始號召各地開展揭榜掛帥科研項目改革試點工作，將現(xiàn)實發(fā)展需求與科技項目攻關(guān)結(jié)合起來，推動 “揭榜掛帥”制度明確化、條理化、制度化和規(guī)范化。

2 科技項目揭榜掛帥制度探索創(chuàng)新的基本模式

本研究聚焦于我國科技項目揭榜掛帥制度的探索實踐，關(guān)鍵在于回答其基本模式是什么、有何特點、在實踐中如何選擇與應(yīng)用等問題。案例研究能夠詳細描述案例所處情境及其內(nèi)部復(fù)雜的動態(tài)關(guān)系，尤其是多案例研究，其適用面更廣。與單案例相比，多案例研究可信性和科學(xué)性更高，能夠通過跨案例之間的深入對比與分析找出異同，總結(jié)規(guī)律。一般來說，樣本的選擇會對研究結(jié)論產(chǎn)生重要影響。從當(dāng)前實踐來看，實施揭榜掛帥的主體大致有三類，因此在進行案例選擇時必須囊括這三類主體，保證樣本的完整性，從而提高研究結(jié)論的科學(xué)性與普適性。同時，出于典型性和資料可獲取性的考慮，本文從當(dāng)前三類主體的案例實踐中選取影響力大且公開資料多的五個案例展開深入分析，分別是政府牽頭的工信部揭榜制、上海市新冠肺炎應(yīng)急攻關(guān)懸賞揭榜制、政企合作的甘肅省科技廳揭榜制、浙江省金華市企業(yè)揭榜制、企業(yè)單獨實踐的中關(guān)村示范區(qū)揭榜制。

2.1 典型案例述評

2.1.1 政府在科技創(chuàng)新中實施揭榜掛帥的典型案例

(1)工信部人工智能揭榜掛帥項目。2018年，工業(yè)和信息化部發(fā)布《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點任務(wù)揭榜工作方案》，針對人工智能領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)難題，面向全社會 “張榜”，征集解決方案，培育中國人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主力軍[13]。如圖1所示，從內(nèi)容上看，榜單目標是在給定期限內(nèi)解決人工智能領(lǐng)域技術(shù)難題，其亮點在于：①榜單項目覆蓋全面，包含人工智能方向17個領(lǐng)域；②榜單中的技術(shù)攻關(guān)項目均以2020年作為最終期限，對揭榜方限制較少；③榜單規(guī)定發(fā)榜主體對揭榜項目進行全過程追蹤管理，揭榜工作遵循發(fā)布榜單、自主申請或單位推薦揭榜、揭榜單位遴選、揭榜任務(wù)實施、發(fā)布揭榜成果五個基本步驟；④榜單上還明確了對揭榜方的資金和發(fā)展支持，保障其成功。

圖1 工信部揭榜掛帥制度流程

(2)上海市科委新冠肺炎懸賞揭榜制應(yīng)急攻關(guān)專項。2020年，上海市科委制定發(fā)布《關(guān)于強化科技應(yīng)急響應(yīng)機制，實現(xiàn)科技支撐疫情防控的通知》，宣布緊急啟動應(yīng)急科技攻關(guān)專項，面向全球招募揭榜者，解決疫情防控科技攻關(guān)中的難題[15]。上海市實行揭榜掛帥制度的特點如圖2所示：①榜單目標以具體任務(wù)為導(dǎo)向，盡快突破上海市新冠肺炎疫情攻關(guān)中的難題；②榜單具體獎勵制度有四種，期望實現(xiàn)目標側(cè)重點不同，獎勵措施和兌獎方式就不同[21]；③對揭榜方不設(shè)門檻， “英雄不問出處”，誰有本事誰就上；④榜單明確指出了對揭榜方的具體激勵措施。

圖2 上海市應(yīng)急科技攻關(guān)專項揭榜掛帥流程

(3)案例小結(jié)。通過上述案例對比分析可知，工信部與上海市科技創(chuàng)新的揭榜掛帥制度在榜單目標設(shè)置、管理細則與激勵保障措施等方面表現(xiàn)出差異性，進而可歸納出不同的揭榜掛帥實踐模式：一是政府主導(dǎo)下的任務(wù)-管理模式，即工信部人工智能揭榜掛帥項目采取的模式，以在規(guī)定時限內(nèi)完成技術(shù)攻關(guān)作為榜單目標，對項目實行全過程管理；二是政府主導(dǎo)下的任務(wù)-激勵模式，即上海市科委新冠肺炎應(yīng)急攻關(guān)采取的模式，以具體任務(wù)為導(dǎo)向，不同任務(wù)對應(yīng)不同激勵 “兌獎”措施。政府主導(dǎo)下的這兩種模式雖有區(qū)別，但在揭榜過程中均強調(diào) “不拘一格”的人才選拔觀，為項目攻關(guān)提供支持與保障。

2.1.2 政府與企業(yè)合作實施揭榜掛帥的典型案例

(1)甘肅省科技廳揭榜掛帥科技項目。2020年，甘肅省科技廳發(fā)布《關(guān)于征集揭榜掛帥制科技項目需求的通知》，對省內(nèi)龍頭、骨干企業(yè)提出的技術(shù)難題或重大需求，論證后張榜，開展攻關(guān)任務(wù)[17]。從內(nèi)容上看，榜單目標分為技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化兩大類，分別從 “發(fā)榜方”與 “揭榜方”同時發(fā)力，推動科技創(chuàng)新。如圖3所示，其亮點在于：①在遴選項目時，對接發(fā)榜方實際需求，挑選影響力強、應(yīng)用面廣、可落地的關(guān)鍵技術(shù)；②在選拔申請方時，對技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)換項目的申請方要求各有側(cè)重；③揭榜工作流程分為三個階段，即需求征集、論證遴選和對接揭榜；④對揭榜方提供激勵與支持，如項目資金財政補助和資金引導(dǎo)等。

圖3 甘肅省科技廳揭榜掛帥流程

(2)浙江省金華市西林德機械制造有限公司的揭榜掛帥制度。浙江省金華市政府從2020年開始面向企業(yè)征集需求，論證后政府向全球發(fā)布 “技術(shù)榜單”，解決企業(yè)技術(shù)難題[16]。如圖4所示，西林德機械制造有限公司的揭榜掛帥制度是與金華市政府合作進行的，企業(yè)遇到 “卡脖子”技術(shù)難題，反映給政府走訪人員，政企聯(lián)合張榜進行技術(shù)攻關(guān)，以實現(xiàn)雙贏。其特征如下：①榜單目標設(shè)置以企業(yè)需求為導(dǎo)向，側(cè)重于解決企業(yè)在實踐中遇到的技術(shù)難題；②榜單對揭榜方不設(shè)職稱、學(xué)歷等門檻，面向全世界 “求才納賢”，優(yōu)先考慮與高校合作，一切以實際成果為先；③浙江政府為揭榜掛帥項目提供物質(zhì)、制度等支持。

圖4 西林德機械制造公司揭榜掛帥流程

(3)案例小結(jié)?；趯Ω拭C省和浙江省揭榜掛帥案例的分析，可以得出兩省揭榜掛帥制度在榜單要求、工作流程與激勵措施等方面存在差異，由此形成了兩種富有特色的政企合作型揭榜掛帥實踐模式：一是政企合作的需求-管理模式，該模式即甘肅省科技廳采取的模式，遴選省內(nèi)龍頭、骨干企業(yè)的技術(shù)難題或重大需求作為榜單目標，委托第三方專業(yè)機構(gòu)具體實施揭榜掛帥制度，政府進行管理；二是政企合作的需求-保障模式，即浙江省金華市西林德機械制造有限公司采取的模式，以解決企業(yè)需求為導(dǎo)向，政府進行技術(shù)張榜，并提供支持與保障措施，幫助企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)需求。政企合作的這兩種模式雖表現(xiàn)不同，但在本質(zhì)上是一致的，均強調(diào)政府對接企業(yè)遴選發(fā)榜方，面向全世界尋找揭榜方，政企合作進行技術(shù)攻關(guān)。

2.1.3 企業(yè)在科技創(chuàng)新中實施揭榜掛帥的典型案例

(1)中關(guān)村示范區(qū)企業(yè)啟動揭榜掛帥制度。2020年，中關(guān)村管委會組織發(fā)布了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)高精尖產(chǎn)業(yè)強鏈工程實施方案 (2020—2025年)》，為企業(yè)搭建榜單發(fā)布平臺，將 “被卡”企業(yè)作為發(fā)榜主體，依靠中關(guān)村管委會搭建的平臺，面向全社會公布技術(shù)需求榜單。由該方案可知，各企業(yè)作為發(fā)榜主體的強鏈工程有四大亮點 (見圖5)：①榜單目標明確需求導(dǎo)向，由 “被卡”企業(yè)提出具體技術(shù)需求、工藝要求和詳細技術(shù)指標；②對揭榜方要求明確，不設(shè)門檻，小范圍邀標，面向全國遴選高校、企業(yè)等創(chuàng)新主體，組建產(chǎn)學(xué)研合作團隊；③ “誰被卡誰出資”，發(fā)榜企業(yè)不但是需求主體，也是研發(fā)投入主體[18]。不僅要發(fā)布需求，還要為揭榜方提供資金保障，推動項目攻關(guān)的完成；④成果轉(zhuǎn)化迅速，項目研發(fā)成功后，發(fā)榜企業(yè)可直接生產(chǎn)揭榜單位的技術(shù)產(chǎn)品成果，并承諾將揭榜方的產(chǎn)品納入供應(yīng)鏈，對其進行意向采購，補齊發(fā)榜方產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈短板。

圖5 中關(guān)村示范區(qū)強鏈工程揭榜掛帥流程

(2)案例小結(jié)。通過對中關(guān)村企業(yè)揭榜掛帥案例的分析可知，當(dāng)前實踐中還存在一種特殊的企業(yè)單獨作為發(fā)榜主體的模式，在此模式下，企業(yè)將技術(shù)難題面向全球張榜，榜單目標精準對接企業(yè)需求，解決企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新實踐中面臨的技術(shù)成果難以轉(zhuǎn)化、技術(shù)與市場難以協(xié)調(diào)、企業(yè)難以對接相關(guān)科研人員等難題。

2.2 共性及差異性

工信部、上海市、甘肅省、浙江省和北京市的揭榜掛帥實踐過程，體現(xiàn)了當(dāng)前科技體制機制創(chuàng)新變過程管理為目標管理的特征，目標的差異性決定了流程的差異性，從而形成了各具特色的揭榜掛帥實踐過程，如表1所示。

表1 揭榜掛帥案例比較分析

表1中的五個案例在實施揭榜掛帥時的共性體現(xiàn)為四點：一是注重榜單目標與具體技術(shù)難題的對接，在設(shè)置目標時，發(fā)榜方結(jié)合技術(shù)需求進行論證遴選，發(fā)布核心技術(shù)難題。二是強調(diào)目標與成果的一致性，在打破原有 “科學(xué)基金制”對申請人學(xué)歷、職稱等限制的基礎(chǔ)上，根據(jù)申請人目標完成狀況，推動科技成果的轉(zhuǎn)化與實現(xiàn)。三是在管理中強調(diào)考核的作用，考核可以直觀呈現(xiàn)出階段性成果，便于管理者改進目標并確定下一階段的資金投入。四是強調(diào)發(fā)榜方的資金支持，資金支持是揭榜掛帥取得成功的重要保障，主要指兩方面，一方面是在項目研發(fā)過程中及時給予資金撥付，保證項目如期進行；另一方面是在項目完成后及時 “兌獎”，保證獎金最大化發(fā)揮效用。

選取的五個案例在實施揭榜掛帥過程中的差異性體現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)榜主體的差異。工信部和上海市的發(fā)榜主體都是政府部門，解決政府部門技術(shù)需求；甘肅省和浙江省金華市的揭榜掛帥是政企合作進行的，政府收集企業(yè)需求，論證后張榜；北京市中關(guān)村的發(fā)榜主體是企業(yè)，重點對接企業(yè)技術(shù)難題。二是保障措施的差異。政府作為發(fā)榜主體的案例中，保障措施相對較為完善，政府不僅提供資金保障，還提供相應(yīng)的環(huán)境和制度保障；政企合作張榜的案例中，政府和企業(yè)均會提供相應(yīng)物質(zhì)、制度和人才保障；企業(yè)單獨發(fā)榜的案例中，保障措施相對較少，以資金保障為主。

2.3 基本模式及特點

由上述案例分類可知，按照榜單發(fā)布主體的差異，當(dāng)前各地揭榜掛帥實踐大致有三種類型：政府主導(dǎo)型、政企合作型以及企業(yè)主導(dǎo)型。此三種類型在具體實踐中采取不同的目標征集方式與管理流程，進而形成了四大各具特色的揭榜掛帥模式，具體特征如表2所示。

表2 國內(nèi)揭榜掛帥制度的典型模式與特征

第一，對政府主導(dǎo)下的任務(wù)-激勵模式而言，在揭榜掛帥實踐中呈現(xiàn)出賦權(quán)松綁、注重激勵、結(jié)果導(dǎo)向的特征。該模式榜單發(fā)布主體是政府，榜單來源于關(guān)鍵行業(yè)的重大技術(shù)問題，一般有明確的技術(shù)預(yù)期目標和時間限制，政府在此模式中的重點任務(wù)是通過激勵措施調(diào)動各方參與積極性，以結(jié)果為導(dǎo)向，在細節(jié)方面賦權(quán)松綁，完善激勵方案，集思廣益，盡快找到最佳解決方案。

第二，對于政府主導(dǎo)下的任務(wù)-管理模式而言，具有政府統(tǒng)籌、投入資金、全過程管理的特點。該模式主張政府作為榜單發(fā)布主體，聚焦戰(zhàn)略發(fā)展中的技術(shù)難題，定制榜單目標。政府統(tǒng)籌整個揭榜掛帥過程，在投入資金、論證揭榜、成果轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)承擔(dān)更多責(zé)任，制定全面的項目管理細則，實行全過程管理。

第三，對于政企合作型的需求-管理模式而言，體現(xiàn)出政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、分工聯(lián)動、協(xié)調(diào)管理的特征。該模式提倡政府主導(dǎo)榜單發(fā)布，部分企業(yè)充當(dāng)榜單需求方，政企合作共同實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。政府負責(zé)對發(fā)榜方和揭榜方遴選與管理，企業(yè)既可作為發(fā)榜方，也可作為揭榜方，與政府協(xié)調(diào)聯(lián)動，最大限度發(fā)揮揭榜掛帥制度的效用。

第四，對于政企合作型和企業(yè)主導(dǎo)型都有的需求-保障模式而言，體現(xiàn)出需求導(dǎo)向、成果競爭、提供保障等特征。該模式以企業(yè)作為需求方，針對其技術(shù)難點設(shè)置榜單目標，且該模式在具體實踐中重視保障制度的建立健全，各揭榜方均以最終成果參與競爭。例如，西林德機械在實施揭榜掛帥時，以實際成果為優(yōu)先，具體項目管理細則由揭榜方提供；中關(guān)村示范區(qū)強鏈工程實施方案也談到由揭榜方提交項目目標和具體管理計劃，中關(guān)村各企業(yè)重點是提供資金保障，迅速實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化。

3 科技項目揭榜掛帥制度探索創(chuàng)新的實踐情境

3.1 揭榜掛帥制度的核心要素和運作流程

在實踐中探索揭榜掛帥制度，首先要關(guān)注其核心要素及運作流程，在此基礎(chǔ)上探討各模式實踐情境才有更好的效果。通過對上述案例分析可知，揭榜掛帥的核心要素如圖6所示：①榜單設(shè)置：結(jié)合實際需求，重點突出目標設(shè)置，榜單目標一般分為結(jié)果導(dǎo)向型、時間導(dǎo)向型和需求導(dǎo)向型；②揭榜要求：關(guān)鍵是如何選好 “帥”，挖掘更多的 “民間高手”突破技術(shù)瓶頸；③管理流程：側(cè)重于兩方面的管理，一是合理賦權(quán)，二是及時撥付資金；④激勵與保障：采取多樣化方式，如懸賞金激勵和職業(yè)發(fā)展激勵等、資金保障和政策保障等。

圖6 揭榜掛帥的核心要素

運作流程如圖7所示：①征集科技項目需求并發(fā)榜。發(fā)榜方通過調(diào)研形成項目需求庫，經(jīng)專家論證后擇優(yōu)張榜。在此階段，要明晰項目預(yù)期目標、揭榜要求、攻關(guān)周期、管理考核以及懸賞方式等信息。還應(yīng)考慮發(fā)榜平臺和宣傳情況，以吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才和組織。②發(fā)榜方篩選申請者。發(fā)榜方在收集所有揭榜申請后，組織評審團進行遴選。評審團成員應(yīng)包括行業(yè)專家、需求方和第三方組織，遴選時不僅要考慮揭榜方最終成果的實現(xiàn)程度，還要參考需求方意見。在對揭榜方進行考察時，應(yīng)特別注意其誠信情況。③項目管理與驗收。發(fā)榜方要監(jiān)督管理揭榜方的項目攻關(guān)過程，及時糾偏，降低項目失敗風(fēng)險。在驗收項目時，要嚴格評估項目的完成度，防范 “道德風(fēng)險”，建立成果驗收機制，嚴格審查揭榜成果與榜單目標間的匹配度。

圖7 揭榜掛帥的運作流程

3.2 揭榜掛帥模式應(yīng)用的實踐情境

通過對上述揭榜掛帥核心要素及運作流程的深層次分析，可以發(fā)現(xiàn)任一揭榜掛帥模式在實踐中都囊括了上述四類核心要素，并依照其運作流程進行。但在具體實踐中，每種模式的側(cè)重點與應(yīng)用情境不同，每一具體揭榜掛帥模式都有其關(guān)鍵問題、核心優(yōu)勢和制約因素。因此，在實踐情境中選擇恰當(dāng)模式，可促進揭榜掛帥項目的成功。不同類型揭榜掛帥模式的具體實踐情境見表3。

表3 不同類型揭榜掛帥模式的實踐情境

(1)應(yīng)用情境。應(yīng)用情境是影響揭榜掛帥制度作用的重要環(huán)境因素，情境差異決定榜單發(fā)布主體和技術(shù)難題性質(zhì)的差異，這兩方的差異決定了揭榜掛帥制度實施的效果。因此，不同應(yīng)用情境應(yīng)選擇不同揭榜掛帥模式。如政府主導(dǎo)下的任務(wù)-激勵模式，適用于政府作為發(fā)榜主體，榜單以結(jié)果為導(dǎo)向、側(cè)重在規(guī)定時限內(nèi)取得技術(shù)突破的情境，此時采取該模式符合國家科技發(fā)展創(chuàng)新的方向，推動科技進步；政府主導(dǎo)下的任務(wù)-管理模式發(fā)生在政府作為發(fā)榜主體，技術(shù)難題有具體衡量標準的情境下，有利于集中資源實現(xiàn)技術(shù)突破；政企合作型的需求-管理模式產(chǎn)生于政企合作瞄準社會科技需求、推動開放創(chuàng)新的情境下，這既發(fā)揮了政府張榜的優(yōu)勢，又對接了企業(yè)的具體技術(shù)需求；政企合作型和企業(yè)主導(dǎo)型的需求-保障模式在本質(zhì)上是一致的，僅在發(fā)榜主體方面存在細微差異，其模式源于企業(yè)突破技術(shù)瓶頸、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的情境，將發(fā)榜方和需求方融為一體，推動科技成果的轉(zhuǎn)化。

(2)關(guān)鍵問題。不同揭榜掛帥模式在實踐中要考慮的關(guān)鍵問題不同，設(shè)置運行流程時的側(cè)重點也不同。如政府主導(dǎo)下的任務(wù)-激勵模式在實施過程中要重點關(guān)注技術(shù)榜單目標的設(shè)置，合理確定其完成時限，還要注重激勵措施的完善，對不同的任務(wù)目標采取不同的資金投入方式和兌獎措施；政府主導(dǎo)下的任務(wù)-管理模式則要重點優(yōu)化對揭榜方的要求，依據(jù)具體技術(shù)衡量指標，篩選恰當(dāng)?shù)慕野駟挝粚崿F(xiàn)技術(shù)攻關(guān)，并制定詳細項目管理細則，以實現(xiàn)技術(shù)突破；政企合作型的需求-管理模式需要在實踐中完善對發(fā)榜方和揭榜方的管理對接，保證發(fā)榜方張榜確是行業(yè)痛點和重大需求，揭榜方揭榜確能解決此需求，降低試錯成本；政企合作型和企業(yè)主導(dǎo)型的需求-保障模式則要側(cè)重對接企業(yè)需求，保障科技成果的落地轉(zhuǎn)化。

(3)核心優(yōu)勢。任意一種揭榜掛帥模式都有其核心優(yōu)勢，充分發(fā)揮此優(yōu)勢，有利于促進揭榜掛帥實踐的成功。政府主導(dǎo)下的任務(wù)-激勵模式核心優(yōu)勢在于政府作為發(fā)榜方可提供各種激勵保障措施，調(diào)動揭榜方積極性，并提供各類政策支持，促進政策落實，傳播科技發(fā)展新風(fēng)向；政府主導(dǎo)下的任務(wù)-管理模式核心優(yōu)勢體現(xiàn)為政府單獨定制榜單，便于其集中優(yōu)勢開發(fā)高質(zhì)量科技項目，符合國家發(fā)展和社會技術(shù)進步的方向；政企合作型的需求-管理模式核心優(yōu)勢則表現(xiàn)為政府可及時與企業(yè)對接，瞄準產(chǎn)業(yè)發(fā)展難點，促進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，使科技成果轉(zhuǎn)化迅速；政企合作型和企業(yè)主導(dǎo)型的需求-保障模式的核心優(yōu)勢為榜單目標以實際需求為導(dǎo)向，項目成果推廣價值巨大，企業(yè)單獨主導(dǎo)的需求-保障模式發(fā)榜方即需求方，還具有張榜快捷、靈活等優(yōu)勢。

(4)制約因素。每種揭榜掛帥模式既有各自的應(yīng)用情境和核心優(yōu)勢，也有其特定的制約因素。政府主導(dǎo)下的任務(wù)-激勵模式制約因素主要在于政府作為發(fā)榜方，榜單無特定需求對接方，項目成果在推廣應(yīng)用時存在 “道德風(fēng)險”，項目成果能否實際應(yīng)用及應(yīng)用的范圍都未可知；政府主導(dǎo)下的任務(wù)-管理模式制約因素主要表現(xiàn)為經(jīng)費投入大和管理成本高昂，此模式下政府需單獨定制榜單，投入巨大經(jīng)費進行項目資金撥付和成果兌獎，在項目進行過程中還需提供各種細節(jié)管理和風(fēng)險管控，管理成本較為高昂；政企合作型的需求-管理模式則面臨項目需求遴選難度大的問題，技術(shù)需求由企業(yè)提出，政府組織專家走訪并篩選、論證其需求，最終張榜的需求容易出現(xiàn)難度過高或過低的現(xiàn)象；政企合作型和企業(yè)主導(dǎo)型的需求-保障模式存在 “唯成果”論的制約因素，此模式對接企業(yè)需求，重視后期實際成果，容易傷害其他愿意參與項目但成果有限團隊的積極性，且企業(yè)單獨主導(dǎo)下的需求-保障模式還存在缺少政府具體政策支持等因素的制約。

4 結(jié)論與討論

本文從多地揭榜掛帥的實踐案例入手，在總結(jié)其共性與差異的基礎(chǔ)上，提出揭榜掛帥制度探索創(chuàng)新的基本模式、核心要素、運作流程與具體實踐情境?？傮w來看，揭榜掛帥制度的基本模式分為四大類，即政府主導(dǎo)下的任務(wù)-激勵模式、政府主導(dǎo)下的任務(wù)-管理模式、政企合作的需求-管理模式、政企合作和企業(yè)主導(dǎo)的需求-保障模式，這四類模式從核心要素和運行流程來看，都囊括榜單設(shè)置、揭榜要求、管理流程、激勵與保障四個核心要素，實踐中也都經(jīng)歷了征集科技項目需求并發(fā)榜、發(fā)榜方挑選合適的申請者、項目管理與驗收三個環(huán)節(jié)。關(guān)于揭榜掛帥制度各模式的實踐情境，本文主要從應(yīng)用情境、關(guān)鍵問題、核心優(yōu)勢、制約因素四個方面進行分析，發(fā)現(xiàn)不同的揭榜掛帥模式在不同的實踐情境下可呈現(xiàn)出不同的效果。

盡管揭榜掛帥制度的引入和推廣有利于推動科技體制創(chuàng)新發(fā)展，但在實踐中揭榜掛帥制度也有其不足之處。首先，揭榜掛帥制度雖然打破了原有科研資助體系的申請 “門檻”，面向全球張榜，但同時對申請揭榜者仍存在資格限定。其次，當(dāng)前揭榜項目發(fā)布主體多是政府，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。最后，當(dāng)前揭榜掛帥制度雖強化了成果競爭，擴大了參與群體，但缺乏具體的成果評價與驗收機制以及合理的容錯機制。促進揭榜掛帥制度的發(fā)展與完善，可以從以下幾方面著手：

第一，優(yōu)化榜單申請人資格限定。不同榜單目標對申請人有不同要求，應(yīng)根據(jù)具體榜單目標決定對申請人資格限定情況。如成果轉(zhuǎn)化型榜單目標，一般要求揭榜方具備中國境內(nèi)獨立法人資格，且具有科技成果成功轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗，此情況下可對申請人做較多限定；而關(guān)鍵技術(shù)攻克型和時間導(dǎo)向型的榜單目標，其核心在于破除學(xué)歷、職稱等限制，快速實現(xiàn)技術(shù)突破，一般規(guī)定國內(nèi)高校、企業(yè)和社會組織等都可揭榜，則應(yīng)破除對申請人的限定。

第二，擴大榜單發(fā)布主體。在實踐中除了政府單獨定制外，應(yīng)重點關(guān)注兩類發(fā)榜主體：一是企業(yè)單獨作為主體，此時榜單目標設(shè)置可多種多樣，阻礙企業(yè)發(fā)展的技術(shù)難題均可面向全社會公開征集解決方案；二是企業(yè)與政府共同作為榜單設(shè)置主體，此時可充分發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的優(yōu)勢，企業(yè)先將技術(shù)需求論證排序，自主選擇制約其發(fā)展的重大需求難題報送政府，政府篩選后面向公眾張榜，政府和企業(yè)合作共同發(fā)揮張榜平臺的作用。

第三，完善成果評價驗收機制。在進行成果驗收時揭榜方先按照榜單要求進行自檢，成果轉(zhuǎn)化類榜單應(yīng)有具體的成果展示，自檢無誤后組織三個以上的專家組進行評審，嚴格審查成果與目標、方案間的匹配度，并在評審專家中建立專業(yè)問責(zé)機制，以保證評審結(jié)果的有效性。

第四，建立健全容錯機制。例如，對于大部分周期較長或?qū)?yīng)多個揭榜方的項目，以及關(guān)鍵技術(shù)和重大基礎(chǔ)應(yīng)用領(lǐng)域等揭榜項目而言，發(fā)榜方可嘗試預(yù)先投入一定的研發(fā)資金，在榜單上注明研究失敗后的利益補償措施，即使最終研究失敗，揭榜方的前期投入也有一定的利益補償，以此來調(diào)動各方揭榜的積極性。

綜上所述，本文在一定程度上深化了對揭榜掛帥制度的認識和理解，在理論層面上深入研究了揭榜掛帥的模式及特點，并進一步探討了各模式的實踐情境，為未來揭榜掛帥實踐提供了理論支撐和指導(dǎo)。但由于客觀條件限制，目前本文的研究對象僅局限于有限的案例范圍內(nèi)，盡管歸納了當(dāng)前科技項目揭榜掛帥制度探索創(chuàng)新的基本模式與實踐情境，但僅限于類型學(xué)的比較與推斷性的歸納，其精確程度還需更加深入細致的研究。與此同時，當(dāng)前揭榜掛帥的實踐探索仍處在進行時，未來出現(xiàn)新的創(chuàng)新模式也未必不可能，因此本文的研究結(jié)論可能會存在一定的時空局限性，需要根據(jù)后續(xù)實踐進展進行動態(tài)完善。未來揭榜掛帥宜采取哪種模式？其應(yīng)用范圍應(yīng)該往哪些領(lǐng)域擴展？實踐情境的選擇與其成敗之間是否存在某種必然聯(lián)系？這些都是后續(xù)需要進一步深入探討和研究的問題。