香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施體系的構(gòu)成特征及其規(guī)劃啟示

肖銳琴 林楚燕 XIAO Ruiqin, LIN Chuyan

0 引言

在我國相關(guān)生育政策背景下，嬰幼兒服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)逐漸成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。2019年5月9日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，多部門“群策群力”，多政策“組合發(fā)力”，明確提出“促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)幼有所育”，以滿足人民群眾的嬰幼兒服務(wù)需求。

嬰幼兒服務(wù)需求的背后，是二胎生育背景下城市公共服務(wù)保障體系及基礎(chǔ)教育設(shè)施發(fā)展模式和發(fā)展邏輯的變化。因此，加快開展城鄉(xiāng)嬰幼兒服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)的必要性不言而喻。面向0—3歲嬰幼兒服務(wù)的設(shè)計(jì)，其數(shù)量和質(zhì)量是兒童獲得優(yōu)質(zhì)教育與培養(yǎng)、女性實(shí)現(xiàn)職場獨(dú)立發(fā)展、老年人追求自我生活方式的重要因素。除了對“人”的考量以外，在老齡化社會(huì)背景下，嬰幼兒服務(wù)關(guān)系到未來國民素質(zhì)提升與社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展。充足的嬰幼兒服務(wù)有助于提高人們的二胎生育意愿，促進(jìn)社會(huì)人口的穩(wěn)定發(fā)展。

從既有文獻(xiàn)來看，現(xiàn)有研究更多基于籠統(tǒng)的“兒童友好”對象所構(gòu)建，尤其是城市開放空間研究[1-3]、街道[4-6]范疇，整體并未實(shí)現(xiàn)對不同年齡組群體的特殊考慮。城市開放空間與街道研究類文章大多采取實(shí)證案例，對兒童開放空間進(jìn)行優(yōu)化模式的概括，并總結(jié)兒童友好導(dǎo)向的設(shè)計(jì)策略。

嬰幼兒是當(dāng)今乃至未來社會(huì)重點(diǎn)照顧的群體之一。從功能來看，嬰幼兒服務(wù)不再是僅僅以照看為主的看護(hù)服務(wù)，還包涵“教育”，具有以“教育”為主兼顧照看功能的雙重性質(zhì)。國內(nèi)現(xiàn)狀更多聚焦在3歲以上幼兒的學(xué)前教育，該方面屬于教育部門學(xué)前教育的職責(zé)范圍；而0—3歲嬰兒需求則更多由其家庭照顧承擔(dān)，其入托問題并無明確的主管部門負(fù)責(zé)[7]。從整體看來，0—3歲幼兒的服務(wù)需求并未從社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施角度整體考慮，從而導(dǎo)致其得到極少乃至零社會(huì)保障。即便2019年6月住建部發(fā)布的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》修訂稿中明確規(guī)定，托兒所應(yīng)包括托兒班和乳兒班，托兒班宜接納2—3周歲的幼兒，乳兒班宜接納2周歲以下的幼兒，但其標(biāo)準(zhǔn)更多側(cè)重于建筑設(shè)計(jì)層面指引，對嬰幼兒服務(wù)規(guī)劃實(shí)踐的影響微乎其微。

目前，我國嬰幼兒服務(wù)設(shè)施規(guī)劃剛剛起步，關(guān)于嬰幼兒服務(wù)的探討尚未形成共識，嬰幼兒服務(wù)設(shè)施未被納入公共管理及公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，規(guī)劃層面的研究尚處于空白階段。2018年上海發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》等多個(gè)托育政策的相關(guān)文件，跨出嬰幼兒服務(wù)探索的第一步，其更多表現(xiàn)為規(guī)范市場服務(wù)收費(fèi)行為、銜接幼兒園政策、設(shè)立3歲以下幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)場所的標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范等。從整體趨勢來看，我國將進(jìn)一步把嬰幼兒服務(wù)納入社會(huì)服務(wù)規(guī)劃的供給側(cè)改革范疇，從規(guī)劃供給角度強(qiáng)調(diào)嬰幼兒服務(wù)的公益性。

近些年，世界各國對幼兒教育的重視有增無減。2012年經(jīng)濟(jì)學(xué)人研究單位發(fā)布了關(guān)于45個(gè)國家和地區(qū)的幼兒教育研究[8]，報(bào)告就社會(huì)環(huán)境、供應(yīng)狀況、可負(fù)擔(dān)性、質(zhì)量等內(nèi)容做了全面的幼兒教育評價(jià)指標(biāo)體系。中國香港位列第19位，在亞洲僅次于韓國，排名第二。排名前列的法國、英國、德國、美國、澳大利亞等歐美國家日益重視本國的幼兒教育，其免費(fèi)的公立教育不僅向3歲以下幼兒延伸，而且政府加大對托幼機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入[9]。這些高福利水平國家和地區(qū)將嬰幼兒服務(wù)視為公共服務(wù)領(lǐng)域問題加以關(guān)注和干預(yù)，積極承擔(dān)起國家對幼兒照看及教育的責(zé)任。

我國內(nèi)地現(xiàn)階段無法完全實(shí)現(xiàn)對0—3歲幼兒加以照護(hù)的責(zé)任，嬰幼兒服務(wù)仍側(cè)重于家庭協(xié)助配合。而香港的嬰幼兒服務(wù)通過幾十年的發(fā)展變化，形成一套獨(dú)具特色的服務(wù)模式與體系，具備涵蓋政府學(xué)校服務(wù)和社區(qū)服務(wù)的新措施，建立了“政府+社區(qū)+市場”的多類型嬰幼兒服務(wù)供給體系。香港通過嬰幼兒服務(wù)的高效運(yùn)作，不僅實(shí)現(xiàn)了對幼兒的“持續(xù)照顧”，而且為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。因此，研究香港嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施與政策，是構(gòu)建兒童友好型城市、全面提升嬰幼兒服務(wù)設(shè)施的選擇之一。香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)可為內(nèi)地科學(xué)規(guī)劃和完善嬰幼兒服務(wù)設(shè)施體系提供一定借鑒。

1 香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施發(fā)展的演變歷程

香港嬰幼兒服務(wù)系統(tǒng)化規(guī)劃思路可以追溯到20世紀(jì)70至80年代。香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施發(fā)展主要?jiǎng)澐譃?個(gè)階段：萌芽期、發(fā)展期和完善期。

1.1 萌芽期（1975年之前）： 制定幼兒照護(hù)人員在職培訓(xùn)制度

在1958年以前，受孤兒、棄嬰等社會(huì)問題的影響，香港社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)（如保良局）自發(fā)成立并提供嬰幼兒的相關(guān)服務(wù)，此外更多強(qiáng)調(diào)嬰幼兒由其家庭承擔(dān)照顧的責(zé)任。1958年社會(huì)福利署正式成立，并制定了幼兒照護(hù)人員在職培訓(xùn)制度。這標(biāo)志著嬰幼兒的社會(huì)照護(hù)服務(wù)的萌芽。

1.2 發(fā)展期（1975—1997年）： 一系列政策條例促進(jìn)嬰幼兒服務(wù)的發(fā)展

香港政府于1975年和1976年分別通過的《幼兒中心條例》及其附屬法《幼兒中心規(guī)例》中明確提出“關(guān)于幼兒中心、幼兒園及育嬰園的注冊、監(jiān)管與視察事項(xiàng)，并成立幼兒中心督導(dǎo)組①社會(huì)福利署，黃信《日間幼兒照顧服務(wù)的發(fā)展》，2009年1月22日，http://webcontent.hkcss.org.hk/cy/Sem%20Jan22_2008/220109%20PPT/SWD.pdf?！?。后經(jīng)過多次修訂，對“幼兒中心的設(shè)備裝置、面積以及工作人員應(yīng)具備的資歷等要求②香港立法局《立法局會(huì)議過程正式紀(jì)錄》，1991年12月4日，http://www.legco.gov.hk/yr91-92/chinese/lc_sitg/hansard/h911204.pdf?！钡葍?nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充。為使家長能放心投入工作和避免發(fā)生疏忽照顧幼兒事件，社會(huì)福利署于1988年試行延長時(shí)間服務(wù)③社會(huì)福利署《津貼及服務(wù)協(xié)議》，http://www.swd.gov.hk/doc_sc/Subv_SAMPLE%20FSAs%202015/Family%20and%20Child%20Welfare%20Servi。，1989年試行暫托嬰幼兒服務(wù)。隨后，嬰幼兒服務(wù)的相關(guān)政策和服務(wù)管理規(guī)定迅速發(fā)展，1997年《幼兒中心條例》和《幼兒中心規(guī)例》被修訂為《嬰幼兒服務(wù)條例》和《嬰幼兒服務(wù)規(guī)例》，為非營利機(jī)構(gòu)成立互助幼兒小組提供窗口，降低機(jī)構(gòu)服務(wù)的錄取年齡，普及0—6歲嬰幼兒的社會(huì)照護(hù)服務(wù)（見表1）。

表1 香港幼兒中心服務(wù)管理要求Tab.1 Management requirements of childcare center services in Hong Kong

1.3 完善期（1997年至今）： 制度保障與配套要求積極推進(jìn)嬰幼兒服務(wù)的完善

香港回歸后，嬰幼兒服務(wù)和教育發(fā)展更具有針對性和系統(tǒng)性。2005年修訂后的《嬰幼兒服務(wù)條例》及《嬰幼兒服務(wù)規(guī)例》推行協(xié)調(diào)學(xué)前服務(wù)④教育統(tǒng)籌局《教育統(tǒng)籌局通告第20/2003號》，2003年5月21日，http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/edu-system/preprimary-kindergarten/harmonisation-of-preprimaryservices/background/embc03020c.pdf。，所有日間幼兒園及混合育嬰幼兒園均轉(zhuǎn)型為“幼兒園暨幼兒中心”，由教育統(tǒng)籌局資助及監(jiān)管。實(shí)際運(yùn)作上，《學(xué)前機(jī)構(gòu)辦學(xué)手冊》⑤教育局、社會(huì)福利署《學(xué)前機(jī)構(gòu)辦學(xué)手冊》，2012年7月，http://www.edb.gov.hk/attachment/sc/edu-system/preprimary-kindergarten/overview/Operation%20Mannal_chi.pdf。取代《幼兒中心守則》和《幼兒園辦學(xué)手冊》來落實(shí)協(xié)調(diào)學(xué)前服務(wù)。

2007年政府設(shè)立日間兒童之家與發(fā)展寄養(yǎng)服務(wù)，并加強(qiáng)社區(qū)嬰幼兒服務(wù)的建設(shè)與管理。2008年10月起，社會(huì)福利署在東涌、深水埗、葵涌、屯門、元朗和觀塘6個(gè)嬰幼兒服務(wù)缺口較大的地區(qū)試點(diǎn)，推行3年的“鄰里支持幼兒照顧計(jì)劃⑥社會(huì)福利署《鄰里支持幼兒照顧計(jì)劃》，2013年6月，http://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20%28Chi%29%20%28June%202013%29.pdf。”。該計(jì)劃于2011年實(shí)現(xiàn)普及，并擴(kuò)展至18個(gè)區(qū)。在2019—2020年度財(cái)政預(yù)算案中，政府明確提出“提高幼兒中心服務(wù)的資助水平，給予鄰里支持幼兒照顧計(jì)劃增撥更多資源，加強(qiáng)支持有需要的學(xué)前兒童及其家庭”等措施；并從規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善配套的要求，在2014年《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中，幼稚園設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)由“每1 000名3—6歲幼童應(yīng)設(shè)730個(gè)半日制學(xué)額和250個(gè)全日制學(xué)額”進(jìn)一步完善為“每20 000人口提供103個(gè)供3歲以下幼兒使用的名額”。

通過制度建設(shè)，政府不斷整合照護(hù)服務(wù)與教育資源，并通過政府、社會(huì)、社區(qū)實(shí)現(xiàn)香港嬰幼兒服務(wù)的多層次建設(shè)。目前香港嬰幼兒服務(wù)的規(guī)例和建設(shè)已基本完善，其設(shè)施體系的構(gòu)成特征、空間規(guī)劃指標(biāo)等內(nèi)容，對于我國其他城市的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展具有一定的借鑒意義。

2 香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施體系的構(gòu)成特征

香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施框架已基本完善。除市場行為，香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施體系規(guī)劃由政府和社區(qū)兩類主體共同承擔(dān)（見表2）：一是政府資助的學(xué)校服務(wù)，主要落實(shí)為幼兒中心、幼兒園暨幼兒中心提供的學(xué)校場所教育服務(wù)，側(cè)重教育功能；二是以互助幼兒中心及鄰里支持幼兒照顧計(jì)劃為代表的社區(qū)服務(wù)，一般由非政府機(jī)構(gòu)、教育團(tuán)體、婦女團(tuán)體、街坊會(huì)等社區(qū)級組織設(shè)立，側(cè)重照看功能。兩者都為0—6歲的嬰幼兒提供支援服務(wù)，兼顧政府資助特征。其中，政府引導(dǎo)的學(xué)校教育服務(wù)是由政府規(guī)劃引導(dǎo)實(shí)施的，社區(qū)服務(wù)更多由社區(qū)及公益組織落實(shí)，兩者相互配合。香港政府與社區(qū)組織合作關(guān)系成為香港嬰幼兒服務(wù)的一個(gè)突出特點(diǎn)，值得借鑒。

表2 香港嬰幼兒服務(wù)照顧體系分類及功能定位Tab.2 Classification and functional orientation of infant and childcare services in Hong Kong

2.1 通過學(xué)校教育來保證幼兒教育服務(wù)，兼顧“基礎(chǔ)教育+社會(huì)福利”

香港嬰幼兒服務(wù)是在基礎(chǔ)教育上的延展，建立在教育設(shè)施和社會(huì)福利設(shè)施兩種用地類型上，其服務(wù)設(shè)施呈現(xiàn)“基礎(chǔ)教育+社會(huì)福利”兩者兼顧的特征。

政府提供的教育服務(wù)更多是指參與“學(xué)劵計(jì)劃”的幼兒園，不細(xì)分用地。針對政府資助的學(xué)校教育服務(wù)，“學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃”（以下簡稱“學(xué)劵⑦詳見教育局通告第 6 / 2011號文件，http://applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC11006C.pdf。2012/2013學(xué)年之后，供家長繳付幼兒園學(xué)費(fèi)的學(xué)劵資助額度以每年16 000港元為基數(shù)，根據(jù)綜合指數(shù)的按年變動(dòng)幅度做出調(diào)整。后續(xù)2015/2016學(xué)年的每名學(xué)童提升至22 510港元。計(jì)劃”）更多是利用經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)并進(jìn)一步保障嬰幼兒學(xué)前教育。政府并非為幼兒提供直接服務(wù)，而是用向幼兒園暨幼兒中心發(fā)放資助津貼的方式促使學(xué)校提供服務(wù)，通過“學(xué)劵”方式資助家長。發(fā)放資助津貼的核心，一方面針對學(xué)校統(tǒng)一教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，以保證教學(xué)質(zhì)量；另一方面通過資金方式資助幼兒學(xué)費(fèi)，以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。通過雙方的共同行動(dòng)，政府承擔(dān)起嬰幼兒服務(wù)的責(zé)任。

教育局在官網(wǎng)上公布獲批準(zhǔn)參加“學(xué)券計(jì)劃”的幼兒園名單。家長通過教育局網(wǎng)上查詢，申請獲取“學(xué)劵”，再向符合資格的幼兒園報(bào)名。香港政府向符合資格的學(xué)校發(fā)放每名學(xué)童每年16 000元的資助，以提供資助的方式來緩解家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

學(xué)前教育不僅僅是針對幼兒教育的資助，還涉及嬰幼兒服務(wù)的方方面面，如建筑設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、課程指引、師資培訓(xùn)、學(xué)校支援服務(wù)等。為了更全面地支持兒童教育發(fā)展，香港政府計(jì)劃重新研究制定幼兒中心師生比例，優(yōu)化師資力量。初步將幼兒中心師生規(guī)劃比例定為“每 20 000人口提供103個(gè)供3歲以下幼兒使用的名額”，并計(jì)劃于2019—2020年將其納入《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》；同時(shí)，日間幼兒中心工作人員與0—2歲幼兒比例由1:8優(yōu)化為1:6；幼兒工作人員與2—3歲幼兒比例由1:16優(yōu)化為1:14。

2.2 提供社區(qū)鄰里嬰幼兒服務(wù)

社區(qū)服務(wù)更多為社區(qū)組織行為，主要是指鄰里幼兒照顧計(jì)劃，包含中心托管小組和社區(qū)保姆服務(wù)兩部分。中心托管小組更多面向3—9歲兒童；社區(qū)保姆服務(wù)面向9歲以下兒童。

社區(qū)保姆是香港獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象。提供嬰幼兒服務(wù)的運(yùn)營中心可根據(jù)地區(qū)條件設(shè)定“社區(qū)保姆”基本條件。以天水圍片區(qū)為例，有愛心和責(zé)任感的女性可向運(yùn)營中心遞交申請表格。合格的社區(qū)保姆需通過“社區(qū)保姆”培訓(xùn)課程、30小時(shí)的實(shí)習(xí)課程、家居安全、衛(wèi)生評估等要求，并接受運(yùn)營中心不定期家訪及跟蹤管理業(yè)務(wù)。政府鼓勵(lì)社區(qū)保姆接受培訓(xùn)時(shí)，會(huì)提供社區(qū)保姆服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)金等一系列的協(xié)助措施，獎(jiǎng)勵(lì)金額每小時(shí)18—22元不等。為確保嬰幼兒服務(wù)質(zhì)量和保姆權(quán)益，未來香港社區(qū)保姆服務(wù)可能逐漸向“社區(qū)保姆制度”靠攏，實(shí)現(xiàn)社區(qū)保姆職業(yè)化。

除了鄰里支持幼兒照顧計(jì)劃，還有互助幼兒中心?；ブ變褐行囊允召M(fèi)及自負(fù)盈虧形式為9歲以下的幼兒提供具有彈性的幼兒照顧服務(wù)。受到“學(xué)劵計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)作用的影響，香港現(xiàn)運(yùn)營的19間互助幼兒中心近些年使用率偏低。政府接納了《幼兒照顧服務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展研究》中關(guān)于互助幼兒中心轉(zhuǎn)型的建議。社會(huì)福利署從2022年起，將分階段重整互助幼兒中心，考慮將互助幼兒中心轉(zhuǎn)型為學(xué)前兒童提供課余托管服務(wù)用途⑧詳見立法會(huì)CB（2）378/18-19（03）號文件，立法會(huì)福利事務(wù)委員會(huì)《幼兒照顧服務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展研究》2018年12月10日討論文件。。

3 香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施空間規(guī)劃

3.1 規(guī)劃布局特征

除社區(qū)服務(wù)外，從用地來看，香港嬰幼兒服務(wù)涵蓋教育設(shè)施和社會(huì)福利設(shè)施兩種類型，其服務(wù)設(shè)施呈現(xiàn)“基礎(chǔ)+福利”社會(huì)屬性，在空間上呈現(xiàn)“分散+圍繞軌道站點(diǎn)集中”的布局特征。

其中，教育設(shè)施更多設(shè)置在綜合用途樓宇，通過用地混合的方式進(jìn)行學(xué)校教育服務(wù)的規(guī)劃布局，其規(guī)劃布局特征更多依據(jù)千人指標(biāo)落實(shí)；社會(huì)福利設(shè)施則更多依據(jù)社會(huì)需求設(shè)置于社區(qū)中心內(nèi)，側(cè)重于提供社區(qū)服務(wù)。

兩類嬰幼兒服務(wù)設(shè)施在分布、選址和規(guī)模3方面都有相應(yīng)規(guī)定（見表3）。

表3 香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局特征Tab.3 Planning and layout characteristics of infant and childcare service facilities in Hong Kong

香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施更多是依附于其他用地，通過與其他用地的功能復(fù)合實(shí)現(xiàn)落地。除屋村和私人大型屋苑之外，香港幼兒園設(shè)施通常設(shè)置于綜合用途樓宇內(nèi)，很少獨(dú)立劃撥用地；幼兒中心設(shè)施的提供將根據(jù)地區(qū)的需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、地區(qū)特色及所提供的其他幼兒服務(wù)而定。

香港法定圖則的彈性功能設(shè)置給幼兒設(shè)施建設(shè)帶來了靈活設(shè)計(jì)的余地。針對用地功能混合，《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》對嬰幼兒服務(wù)設(shè)施用途規(guī)定有較大彈性，允許決策者有很高的自由度來組織用地功能。法規(guī)規(guī)定中只對用途進(jìn)行粗略分類。香港城市規(guī)劃委員會(huì)頒布的《法定圖則注釋總表》進(jìn)一步要求各類用地對幼兒設(shè)施高度兼容（見表4）。

表4 香港各類用地嬰幼兒服務(wù)設(shè)施用地混合匯總表Tab.4 Summary of various land uses for infant and childcare service facilities in Hong Kong

在規(guī)劃選址與實(shí)操中，香港政府除了在《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中定下指標(biāo)，規(guī)劃署在進(jìn)行公共屋邨和大型住區(qū)項(xiàng)目前，通過與教育局協(xié)商，預(yù)留土地作為幼兒教育服務(wù)用途。在公共屋邨中，幼兒園場所會(huì)由教育局校舍分配委員會(huì)分配。獲得分配場所的幼兒園按照租約繳納租金，租金一般為市場租金的50%。香港政府通過低租金等手段進(jìn)行嬰幼兒服務(wù)。

以是否帶標(biāo)題矩形框?yàn)槔M(jìn)行繪制，以整個(gè)畫面控件封裝為例進(jìn)行代碼展示，采用MyEclipse2017編輯器和Tomcat 9.0服務(wù)器進(jìn)行開發(fā)，具體步驟如下。

香港的嬰幼兒設(shè)施呈現(xiàn)“分散+向軌道站點(diǎn)集中趨勢布局”的特征。這和其軌道生活模式掛鉤。以香港新界元朗和屯門片區(qū)為例，受居住區(qū)布局及規(guī)劃千人指標(biāo)的影響，教育署設(shè)置的幼兒園及幼兒中心散落于新市鎮(zhèn)居住功能片區(qū)中，呈現(xiàn)相對均勻分布的、分散的空間特征。社會(huì)福利署設(shè)置的幼兒中心，其性質(zhì)更多是資助非政府機(jī)構(gòu)提供多元化的幼兒照顧服務(wù)，其空間特征更多地圍繞地鐵站布局；受資金資助的影響，數(shù)量少，新界元朗和屯門片區(qū)僅有3處幼兒中心。以上兩類設(shè)施空間布局并非一刀切地按照幼兒人口或服務(wù)半徑劃定，其設(shè)施選址分布和建設(shè)規(guī)模受幼兒教育服務(wù)供求的影響而存在差異。此外，社區(qū)設(shè)置的互助幼兒中心數(shù)量極少，也呈現(xiàn)自由的隨機(jī)分布特征（見圖1）。

圖1 香港新界元朗和屯門片區(qū)設(shè)施分布圖Fig.1 Layout of facilities in Yuen Long and Tuen Mun areas, New Territories, Hong Kong

3.2 建筑布局特征

香港高密度建設(shè)特征使嬰幼兒服務(wù)設(shè)施在空間上必須選擇集約的空間模式。教育局在幼兒園的申請辦學(xué)表格明確規(guī)定，在幼兒園室內(nèi)建筑面積中，每名學(xué)童最少人均建筑面積為1.8 m2，戶內(nèi)游戲面積不少于課室總面積的50%（見表5）。除建筑面積的規(guī)定，香港強(qiáng)烈建議幼兒園為學(xué)童提供戶外場所。但受限于地少人多的環(huán)境，現(xiàn)階段政府無法保障充足的戶外環(huán)境條件。

表5 香港幼兒園建筑布局特征Tab.5 Kindergarten architectural layout features in Hong Kong

除了建筑面積指標(biāo)，《學(xué)前機(jī)構(gòu)辦學(xué)手冊》還詳細(xì)列明對樓宇設(shè)計(jì)、家具和設(shè)備、安全、各類設(shè)施的要求。除了活動(dòng)室或課室外，幼兒園應(yīng)設(shè)有其他用途的房間，如校長室、教員室、辦事處、儲藏室、護(hù)理休息室、茶水間和洗手間等（見表6）。

表6 香港幼兒園建筑空間分配標(biāo)準(zhǔn)Tab.6 Kindergarten building space allocation standard in Hong Kong

4 啟示

4.1 完善嬰幼兒服務(wù)設(shè)施體系分類及功能定位， 統(tǒng)一學(xué)前服務(wù)， 實(shí)現(xiàn)幼保一體化

我國相關(guān)生育政策下的家庭對嬰幼兒服務(wù)設(shè)施的需求日益增長。傳統(tǒng)以家庭為主的幼兒照顧及教育難以持續(xù)，亟待國家、社會(huì)給予政策及服務(wù)的支持，將0—3歲嬰幼兒服務(wù)納入公共服務(wù)及教育體系。我國面向0—3歲嬰幼兒的托育服務(wù)體系構(gòu)建剛剛起步，現(xiàn)有的嬰幼兒服務(wù)更多聚焦于3—6歲的幼兒園和私人盈利教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，缺乏0—3歲的嬰幼兒服務(wù)設(shè)施提供。

香港嬰幼兒服務(wù)為我們提供很好的借鑒。從發(fā)展歷程來看，香港嬰幼兒服務(wù)經(jīng)歷了從幼保差異化到幼保一體化的轉(zhuǎn)型過程，其對嬰幼兒服務(wù)的定性也從角色缺位轉(zhuǎn)向積極干預(yù)。香港經(jīng)驗(yàn)是將嬰幼兒服務(wù)納入公共服務(wù)范疇，越發(fā)強(qiáng)調(diào)其公益屬性和政府責(zé)任。香港嬰幼兒服務(wù)設(shè)施的類型與功能定位是建立在幼保一體化需求的基礎(chǔ)上，在學(xué)校照顧和社區(qū)服務(wù)兩大類中相互銜接對應(yīng)，為幼兒提供全面照顧和教育服務(wù)，兼顧“基礎(chǔ)教育”和“社會(huì)福利”的特征。

完善嬰幼兒服務(wù)設(shè)施體系分類尤為重要，一是可從管理上規(guī)范設(shè)施類型、服務(wù)內(nèi)容和責(zé)任主體，形成功能與等級清晰、特點(diǎn)突出的嬰幼兒服務(wù)體系。二是可從規(guī)劃上重視社會(huì)發(fā)展趨勢，觀察女性就業(yè)、老齡化、二孩現(xiàn)象等，梳理人群結(jié)構(gòu)的變化特征，從政策和空間規(guī)劃上界定嬰幼兒服務(wù)發(fā)展邏輯。

4.2 建立“政府+社區(qū)+市場”多類型的嬰幼兒服務(wù)供給體系， 開拓社區(qū)嬰幼兒服務(wù)模式

建立“政府+社區(qū)+市場”多類型的嬰幼兒服務(wù)供給體系，充分發(fā)揮社區(qū)嬰幼兒服務(wù)功能與潛力，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)和市場的共贏。目前，我國的嬰幼兒服務(wù)設(shè)施類型主要包括托兒所和幼兒園。這些嬰幼兒服務(wù)更多由市場單一提供，社區(qū)并未參與到嬰幼兒服務(wù)體系中。積極促進(jìn)政府學(xué)前教育向公共供給和服務(wù)轉(zhuǎn)變、開拓社區(qū)嬰幼兒服務(wù)模式，是響應(yīng)兒童友好型社會(huì)建設(shè)的趨勢之一。

發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)功能，加強(qiáng)社區(qū)嬰幼兒服務(wù)設(shè)施與社區(qū)服務(wù)中心（站）及社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等設(shè)施的功能銜接，從而實(shí)現(xiàn)綜合效益。支持和引導(dǎo)社會(huì)力量依托社區(qū)提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，推動(dòng)資源、服務(wù)、管理下沉到社區(qū)，使基層各類機(jī)構(gòu)、組織在服務(wù)保障嬰幼兒服務(wù)等群眾需求上有更大作為。

嬰幼兒服務(wù)不能簡單視作政府營運(yùn)的服務(wù)，政府供應(yīng)難以在短時(shí)間內(nèi)大幅增加，單憑政府資助實(shí)在不能完全滿足家長對嬰幼兒服務(wù)的需求，必須依靠社區(qū)、非營利機(jī)構(gòu)、市場多方提供服務(wù)。由此看來，政府可鼓勵(lì)社區(qū)嬰幼兒服務(wù)機(jī)構(gòu)或私人運(yùn)營以促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的提供及優(yōu)化，使市場上的服務(wù)選擇更趨多元化。在提倡5分鐘社區(qū)生活圈的同時(shí)，需進(jìn)一步完善嬰幼兒服務(wù)設(shè)施，保障嬰幼兒服務(wù)的落實(shí)，關(guān)注幼兒人群需求。不僅僅是0—6歲的嬰幼兒服務(wù)，未來也應(yīng)將9—12歲課后托育納入服務(wù)范疇內(nèi)。

4.3 完善頂層設(shè)計(jì)， 推動(dòng)從用地布局上保證嬰幼兒服務(wù)落地

強(qiáng)調(diào)嬰幼兒服務(wù)設(shè)施的公益屬性，明確嬰幼兒服務(wù)屬于公共服務(wù)是頂層設(shè)計(jì)的前提。完善頂層設(shè)計(jì)，首先要推動(dòng)?jì)胗變悍?wù)空間落位的管理體制建設(shè)，建立政府與社區(qū)協(xié)同負(fù)責(zé)、共同推進(jìn)的工作機(jī)制，完善標(biāo)準(zhǔn)體系。

針對城市規(guī)劃層面，我國0—3歲嬰幼兒服務(wù)設(shè)施的提供并無明確標(biāo)準(zhǔn)可依。從長遠(yuǎn)來看，嬰幼兒服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃需落實(shí)到明確的空間規(guī)劃布局中，積極推動(dòng)0—3歲幼兒中心的設(shè)立，從用地上保證嬰幼兒服務(wù)的落地。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》附件中，要求“自然資源部門負(fù)責(zé)優(yōu)先保障嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)的土地供應(yīng)，完善相關(guān)規(guī)劃規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，完善相關(guān)工程建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”。嬰幼兒服務(wù)設(shè)施作為針對幼兒人群的城市公共服務(wù)設(shè)施的空間載體，下一步還需從土地供應(yīng)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)角度加強(qiáng)服務(wù)落地。除了教育局管轄的幼兒園，政府可以在未來出讓用地中增設(shè)“幼兒中心”的社區(qū)設(shè)施，等建設(shè)完畢后移交政府相關(guān)部門或由用地業(yè)主代為管理與運(yùn)營。

優(yōu)質(zhì)的嬰幼兒服務(wù)不僅與本文所描述的服務(wù)設(shè)施體系及空間布局有關(guān)，還與政府政策和資源投入有關(guān)，如師生比例、教師師資力量與培訓(xùn)、家長參與教育等。毫無疑問的是，探討幼兒設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)與管理，從而保障“幼有所育”，確保實(shí)現(xiàn)高素質(zhì)嬰幼兒服務(wù)是本質(zhì)要求。