如何理解推進法治建設(shè)第一責任人制度

文_姜明安

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“黨政主要負責人是履行推進法治建設(shè)第一責任人”；2016年中辦、國辦發(fā)布《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》（以下簡稱“法治建設(shè)第一責任人規(guī)定”）。自此，“黨政主要負責人是推進法治建設(shè)第一責任人”的制度在我國得以確立。

一、“推進法治建設(shè)第一責任人”的提出

《決定》及之后的黨中央的一系列文件確立“黨政主要負責人為推進法治建設(shè)第一責任人”這一制度主要有三個方面背景和原因。

黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和相關(guān)教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。三十多年來，我國在科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法方面均取得了前所未有的進步，在運用法治促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面更是取得了舉世矚目的成績。尤其是一些經(jīng)濟和社會發(fā)展較快的地區(qū)、在推進法治建設(shè)方面做得更好，所邁出的步伐更大。黨中央通過總結(jié)這方面的經(jīng)驗，越來越堅定了這樣的認識：民主政治、市場經(jīng)濟與法治有著極密切的聯(lián)系，要推進社會主義民主政治和市場經(jīng)濟的發(fā)展，必須同時推進法治，加強法治的保障。法治興則國家興。一個地區(qū)一個部門法治的推進，在很大程度上取決于該地區(qū)、該部門黨政主要負責人對法治的認識和態(tài)度。凡是其黨政主要負責人真正信仰法治、重視法治、推進法治的地區(qū)和部門，即法治興、社會經(jīng)濟發(fā)展就快。正是基于此，《決定》和中辦國辦專門發(fā)文確定，各地區(qū)、各部門的黨政主要負責人為履行推進法治建設(shè)第一責任人。

改革開放以后，我國法治建設(shè)在整體上、全局上發(fā)展進步很快，但也有一些地區(qū)、一些部門黨政負責人在一些時候甚至在較長時期內(nèi)仍然以言代法、以權(quán)壓法。他們在會議上、口頭上講法治，而在行動上、實踐中卻行人治，凡事從個人“政績”、功利和某種“風向”出發(fā)。例如，當上級領(lǐng)導強調(diào)GDP時,他們可以完全不顧及生態(tài)環(huán)境和自然資源保護法，為提高GDP而放任企業(yè)向江河湖泊排放污水廢物、破壞森林、草原、灘涂等自然資源，并以權(quán)力壓制司法機關(guān)依法受理環(huán)境污染、資源破壞受害人提起訴訟和尋求救濟；當上級領(lǐng)導強調(diào)綠色發(fā)展時，他們可以完全不顧及市場主體權(quán)益保護法和營商環(huán)境保護法的執(zhí)行，為增加他們的環(huán)?！罢儭倍我怅P(guān)停證照齊全合法經(jīng)營的企業(yè)，并以權(quán)力干預司法機關(guān)依法受理被違法關(guān)停企業(yè)受害人提起訴訟和尋求救濟；當上級領(lǐng)導強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)指標和任務(wù)時，他們可以完全不顧及傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對法，放任企業(yè)和公民個人在疫情期間違法聚集和不遵守防疫規(guī)則，對疫情風險不處置、不作為；當上級領(lǐng)導強調(diào)疫情防控的目標和任務(wù)時，他們又可以完全不顧及憲法關(guān)于尊重和保障人權(quán)的規(guī)定和各種法律關(guān)于公民權(quán)利保護的規(guī)定，對防疫措施“層層加碼”，對所轄區(qū)域居民小區(qū)隨意封控，對所轄市區(qū)隨意實施“靜態(tài)管理”，等等。這些地區(qū)和部門的黨政負責人完全不是依法領(lǐng)導、依法決策、依法管理，而是看上級領(lǐng)導的“眼色”和特定時空的“風向”進行領(lǐng)導、決策和管理，并盡量運用手中權(quán)力去迎合上級的“眼色”和特定時空的“風向”，從而導致所轄地區(qū)和部門離法治建設(shè)的目標越來越遠。正是基于對一些地區(qū)和部門中少數(shù)黨政負責人這種非法治思維和非法治方式行事風格給所轄地區(qū)、部門法治建設(shè)造成嚴重消極影響的教訓的反思，十八大以來黨中央一再強調(diào)和要求各地區(qū)、各部門的黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人的職責。

《決定》確立了全面推進依法治國的總目標，即建設(shè)中國特色社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家，并提出了一系列措施和途徑，例如，加強憲法的實施和監(jiān)督，推進科學立法、民主立法；推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)，以及加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導等。正是在“加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導”這一關(guān)鍵性措施中，全會確立了“黨政主要負責人要履行推進法治建設(shè)第一責任人”的要求。因為黨政主要負責人對待依法治國的態(tài)度，其是否能在所管轄地區(qū)、部門堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，是依法治國總目標能否實現(xiàn)的最基本、最關(guān)鍵的條件。

二、“推進法治建設(shè)第一責任人”的提出對法治建設(shè)的重要影響

《決定》提出“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后，中國法治建設(shè)取得了諸多明顯的進步。其中主要有下述五項。

“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求首先體現(xiàn)在重大決策上，現(xiàn)在各地區(qū)各部門，無論是黨委決策，還是政府決策，均很少再有“一把手”個人說了算和“三拍”決策（拍腦袋決策、拍胸脯保證，決策失誤了拍屁股走人）的現(xiàn)象，大多能夠遵守《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、領(lǐng)導班子集體討論決定和向社會公布”的法定程序，決策科學化、民主化程度大為提高，決策失誤的概率大為減少。

在全面推進依法治國以前，一些地區(qū)、一些部門的黨政“一把手”大權(quán)在握，很少用法律去約束自己的權(quán)力，也很少用法律去約束所在領(lǐng)導班子其他成員和下屬的權(quán)力，從而導致一些公權(quán)力部門濫用權(quán)力、暴力執(zhí)法（如違法征收、違法拆遷、違法抓人關(guān)人、刑訊逼供等），侵犯公民人權(quán)和其他合法權(quán)益的事件。但自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后，上述現(xiàn)象大為減少。有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督，行使權(quán)力先讓法律顧問查閱法律規(guī)則和法律程序，違法侵權(quán)必依法賠償，公民人權(quán)和其他合法權(quán)益的保障大為改善。

長期以來，某些公權(quán)力機關(guān)不講誠信、不守承諾，隨意單方面解除或變更與市場主體或公民個人簽訂的合同；擅自改變或撤回市場主體或公民個人已經(jīng)依法取得的行政許可，從而給其造成重大損失。自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后，這種情況有了很大改觀，國務(wù)院于2019年發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，其中明確規(guī)定，地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補償。對于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的上述規(guī)定，現(xiàn)在各地各部門黨政主要負責人大多能夠自覺遵守和督促下屬機構(gòu)和部門嚴格遵守，從而使我國營商環(huán)境大為改善和優(yōu)化。

黨中央提出“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后，大大提高了各地區(qū)各部門黨政“一把手”尊法學法用法守法的自覺性，其法治思維較前大為增強，法律知識較前大為增多，許多黨政主要負責人對各領(lǐng)域的法律和法理有了更全面的了解，從而不再片面為了經(jīng)濟發(fā)展而違反或規(guī)避有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律；片面為了生態(tài)環(huán)境保護而違反或規(guī)避有關(guān)保護市場主體信賴利益的法律；片面為了保護市場主體利益而違反或規(guī)避有關(guān)保護弱勢群體利益，維護社會公平正義的法律，而是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，依法協(xié)調(diào)各種社會群體的利益，一切以法律、法理為準，而不是只看上級領(lǐng)導眼色行事或者只憑自己的好惡行事。自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后，絕大多數(shù)黨政“一把手”的政績觀念、政績標準發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，逐漸將依法治理、推進全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作為其政績追求。

一個地區(qū)，一個部門，其黨政主要負責人是否重視法治，是否自覺和善于運用法治思維、法治方式推進改革、發(fā)展，解決社會矛盾糾紛，是衡量該地區(qū)、部門法治建設(shè)成效的重要標準。過去一些地區(qū)和部門的黨政負責人對法治不以為然，過分迷信權(quán)力的作用，他們面對社會矛盾、爭議，特別是群體性事件，往往繞開或回避法治解紛渠道，要么試圖通過抓人息事；要么試圖通過花錢“買平安”。但結(jié)果往往是事與愿違，不僅事息不了，平安未獲得，反而導致矛盾激化，事越鬧越大。自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后，大多數(shù)黨政“一把手”開始逐漸學會和習慣于運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、爭議，注重在所轄地區(qū)、部門建立和完善法治化的解紛機制，使之逐步形成和諧社會、平安社會的氛圍。

三、落實《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》，全面推進法治中國建設(shè)

2016年中辦、國辦發(fā)布的《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》，分別規(guī)定了各級黨委主要負責人和各級政府主要負責人在推進法治建設(shè)中應(yīng)當履行的主要職責（各六項）。如何落實這些職責？中共中央2021年發(fā)布的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出了四項措施。

這項措施意味著將黨政主要負責人推進法治建設(shè)的成績與其推進經(jīng)濟社會建設(shè)成績一樣納入政績考核范圍。考察一個地區(qū)黨政“一把手”年度政績?nèi)绾?，不僅要看其所在地區(qū)的“金山銀山”和“綠水青山”建設(shè)的情況，還要看其所在地區(qū)的法治建設(shè)情況。

這“五同”有兩個含義：一是確定法治建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展具有同等的實質(zhì)地位。以防止將法治建設(shè)的地位虛化，避免讓法治的重要性變成只是口頭上和形式上的?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃》要求將法治建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展“五同”，即要求在各項工作的實際運作中做到與經(jīng)濟社會發(fā)展完全同等對待；二是確定法治建設(shè)的推進是全過程的，不僅要有部署，還要繼之予以推進，推進中要進行督促，并最后要予以考核和獎懲，以防止只喊口號，沒有推進落實，避免走過場而無實效。

切實推進法治建設(shè)，需準確和公正考核黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責的情況。為此，必須制定一套科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準，這是一項非常艱巨和復雜的工作。法治建設(shè)指標體系和考核標準不同于經(jīng)濟社會發(fā)展指標體系和考核標準，其客觀性、具體性、明確性的程度往往較低，有些指標和標準（如人民群眾在對所在地區(qū)、部門所制定的規(guī)范性文件、所建立的法律制度、所作出的執(zhí)法決定和司法判決裁定中感受到公平正義）的主觀性、抽象性、彈性程度會比較大。因此，我們制定的指標和標準一定要力求科學，不能單純設(shè)定一些形式法治的指標、標準（如所在地區(qū)制定了多少法規(guī)、規(guī)章，處理了多少訴訟、復議案件，作出了多少執(zhí)法處罰決定，行政訴訟的勝訴率是多少，以及黨委中心組組織了幾次法律法規(guī)學習，聽取了幾次立法機關(guān)和政法部門的匯報，等等），形式法治的指標、標準雖然不可缺少，但實質(zhì)法治的指標、標準（如運用法治思維和法治方式推進改革、發(fā)展和化解社會矛盾糾紛的情況）無疑應(yīng)占最主要的地位。