完善我國(guó)全球引才用才法律制度體系

文_王 維

2021年9月，習(xí)近平總書(shū)記在中央人才工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持聚天下英才而用之，中國(guó)發(fā)展需要世界人才的參與，中國(guó)發(fā)展也為世界人才發(fā)展提供機(jī)遇。必須實(shí)行更加積極、更加開(kāi)放、更加有效的人才引進(jìn)政策，用好全球創(chuàng)新資源，精準(zhǔn)引進(jìn)急需緊缺人才，形成具有吸引力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系，加快建設(shè)世界重要的人才中心和創(chuàng)新高地。習(xí)近平總書(shū)記的講話深刻揭示了我國(guó)發(fā)展與全球引才、用才之間的辯證關(guān)系，明確指出了我國(guó)全球引才的目標(biāo)方向，為做好新時(shí)代我國(guó)人才工作提供了根本遵循。

一、全球引才、用才是新時(shí)代的重大戰(zhàn)略選擇

人才是創(chuàng)新發(fā)展的第一資源，是衡量一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要指標(biāo)。從人類(lèi)發(fā)展史來(lái)看，科技和人才總是向發(fā)展勢(shì)頭好、文明程度高、創(chuàng)新最活躍的地方聚集，這是人才流動(dòng)的基本規(guī)律。深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，就要從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局出發(fā)，深刻領(lǐng)悟和把握全球引才、用才的戰(zhàn)略意義。

黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記從人類(lèi)歷史發(fā)展規(guī)律和國(guó)際格局演化規(guī)律出發(fā)，作出了當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局的重大判斷。東升西降的國(guó)際格局演變，不僅體現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到美國(guó)的70%，全球經(jīng)濟(jì)中心由歐美向中美轉(zhuǎn)移；更體現(xiàn)為發(fā)展勢(shì)頭在中國(guó)，全球人才、技術(shù)、創(chuàng)新要素等加速向中國(guó)集聚。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的歷史新征程，戰(zhàn)略人才對(duì)我國(guó)贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)起到了不可替代的作用，我們比歷史上任何時(shí)期都更加渴求人才。

二、構(gòu)建具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的人才法律制度體系

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，2035年我國(guó)要進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列、建成人才強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，在全方位培養(yǎng)、引進(jìn)、用好人才的同時(shí)，要善于用好全球人才資源，解決全球引才中存在的突出問(wèn)題，為加快建設(shè)世界重要的人才中心和創(chuàng)新高地打好基礎(chǔ)，建立具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的人才法律制度體系。

國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底是人才的競(jìng)爭(zhēng)。從世界近代史來(lái)看，一個(gè)世界大國(guó)、強(qiáng)國(guó)的出現(xiàn)，都伴隨著對(duì)全球人才資源的吸引、使用、集聚。習(xí)近平總書(shū)記在中央人才工作會(huì)議上的講話回顧了16世紀(jì)以來(lái)全球出現(xiàn)的5個(gè)科學(xué)和人才中心。與意大利、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)相比，美國(guó)作為20世紀(jì)的全球科學(xué)和人才中心，其最突出的特點(diǎn)是對(duì)非美國(guó)本土人才的吸引、集聚和使用。從20世紀(jì)30年代起，美國(guó)就以各種方式從世界各地引進(jìn)科學(xué)家。1930年，被稱(chēng)為“現(xiàn)代計(jì)算機(jī)之父”“博弈論之父”的匈牙利數(shù)學(xué)家馮·諾依曼首次赴美就成為普林斯頓大學(xué)的客座講師，1933年被聘為普林斯頓高級(jí)研究院教授，年僅30歲。與馮·諾依曼同時(shí)被聘的還包括愛(ài)因斯坦等6位數(shù)學(xué)家和物理學(xué)家。1946年，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)簽署實(shí)施了著名的“回形針行動(dòng)”，先后從德國(guó)引進(jìn)1500多名科學(xué)家赴美工作，這些科學(xué)家為二戰(zhàn)后美國(guó)科技和軍事的快速發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，美國(guó)出臺(tái)了一系列人才法案，與蘇聯(lián)等國(guó)家在全球范圍內(nèi)爭(zhēng)奪人才。1965年美國(guó)出臺(tái)《移民法》，該法案規(guī)定，來(lái)自世界各地的人，不論其國(guó)籍、資歷、年齡，只要有美國(guó)需要的一技之長(zhǎng)，就能優(yōu)先加入美國(guó)國(guó)籍；對(duì)于掌握先進(jìn)技術(shù)的高科技人才，美國(guó)政府設(shè)立杰出人才條款，為引進(jìn)高層次科技人才奠定了法律基礎(chǔ)。為保持自身科技競(jìng)爭(zhēng)力，1990年美國(guó)頒布新的《移民與國(guó)籍法案》，對(duì)技術(shù)移民的技術(shù)門(mén)類(lèi)、資格認(rèn)證等進(jìn)行調(diào)整更新，進(jìn)一步完善美國(guó)技術(shù)移民的法律制度。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的迅猛發(fā)展，全球人才競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。特別是中美貿(mào)易摩擦以來(lái)，中美競(jìng)爭(zhēng)逐漸從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、科技、人才等領(lǐng)域。為遏制中國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展，美國(guó)密集出臺(tái)了一系列法律政策，與中國(guó)在全球范圍內(nèi)爭(zhēng)奪優(yōu)秀人才。

一是污名化在美中國(guó)科學(xué)家和留學(xué)生。2018年11月，時(shí)任美國(guó)司法部長(zhǎng)杰夫·塞申斯提出并啟動(dòng)了一項(xiàng)名為“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”（China Initiative）的行動(dòng)，以應(yīng)對(duì)所謂的來(lái)自中國(guó)的“安全和技術(shù)威脅”。美國(guó)政府認(rèn)為在美的中國(guó)科學(xué)家、留學(xué)生等已經(jīng)成為中國(guó)政府“非傳統(tǒng)的情報(bào)搜集人員”，正在進(jìn)行對(duì)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)移。根據(jù)“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”，美國(guó)政府對(duì)在美工作、學(xué)習(xí)的中國(guó)科學(xué)家和留學(xué)生無(wú)理審查，并無(wú)端限制人員來(lái)華學(xué)術(shù)交流。二是加大對(duì)本國(guó)急需人才的爭(zhēng)奪。2021年2月9日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)《2022美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》，專(zhuān)門(mén)設(shè)立對(duì)于符合美國(guó)技術(shù)需求的STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)類(lèi)）專(zhuān)業(yè)博士生畢業(yè)生在申請(qǐng)綠卡時(shí)，享有國(guó)別配合限制豁免，不再限制生活和工作在美國(guó)外國(guó)科學(xué)家（及其配偶、子女）的數(shù)量。

美國(guó)等西方國(guó)家的人才爭(zhēng)奪舉措，對(duì)我國(guó)人才流失產(chǎn)生了一定的不利影響。近年來(lái)，我國(guó)一直處于全世界移民輸出國(guó)第三位。2019年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社部發(fā)布的關(guān)于全球國(guó)際移民存量的報(bào)告顯示，中國(guó)境內(nèi)（不包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)及臺(tái)灣?。┮演敵鲆泼窦s1073.23萬(wàn)，僅次于印度的1800萬(wàn)和墨西哥的1200萬(wàn)。相比于2015年，我國(guó)新增移民輸出存量57.06萬(wàn)人，增幅約5.62%。除移民外，我國(guó)也是全球留學(xué)生主要輸出國(guó)。2018年，我國(guó)各類(lèi)出國(guó)留學(xué)人員總數(shù)達(dá)到了66.2萬(wàn)人，成為美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)家留學(xué)生主要來(lái)源國(guó)。2020年以來(lái)，盡管新冠肺炎疫情影響加大，但我國(guó)外出留學(xué)生數(shù)量減少并不明顯，可以看出我國(guó)外出留學(xué)需求仍然較大。

千秋基業(yè)，人才為本。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的過(guò)程中，逐漸建立起具有中國(guó)特色的人才工作體制，積累了一定的人才資源競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但是，我們也應(yīng)清醒看到，我國(guó)科技發(fā)展還面臨高端芯片、高端機(jī)床、工業(yè)軟件、精密儀器等“卡脖子”問(wèn)題；我國(guó)在不少關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域還處于從跟跑到并跑的升級(jí)階段；具有戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的重大科技成果偏少，具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的青年科技人才后備軍還無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的人才需求，人才流失問(wèn)題還比較突出。

當(dāng)前，我國(guó)引進(jìn)、使用全球人才的經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)待海外人才來(lái)華工作、學(xué)習(xí)的制度體系還不完善，在全球人才爭(zhēng)奪中，我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)、環(huán)境優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。一是我國(guó)對(duì)外籍人員來(lái)華就業(yè)的法律制度不完善。1996年，我國(guó)出臺(tái)《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理辦法》規(guī)定，用人單位如果有聘用外國(guó)人需要，其工作崗位應(yīng)該是有特殊需要，而國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的現(xiàn)狀導(dǎo)致用人單位無(wú)法尋得合適的人選。受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際交流等影響，外籍來(lái)華人員規(guī)模、就業(yè)需求相對(duì)有限，對(duì)相關(guān)法律的社會(huì)需求相對(duì)較小。因此，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)外籍人員來(lái)華就業(yè)的法律制度相對(duì)薄弱，法律修訂工作相對(duì)緩慢，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)吸引全球人才和建設(shè)世界人才中心的戰(zhàn)略需要。二是對(duì)來(lái)華人才使用和保障缺乏法律制度安排。隨著來(lái)華工作、學(xué)習(xí)的外籍人數(shù)快速增長(zhǎng)，不少具體問(wèn)題不斷凸顯。例如，外籍科技人才來(lái)華就業(yè)的政策規(guī)定、外籍人員入籍的制度安排、外籍科技人才的保密規(guī)范問(wèn)題以及涉及外籍人才的住房、醫(yī)療、社保、子女入學(xué)、配偶工作、職稱(chēng)職務(wù)等問(wèn)題，我國(guó)尚沒(méi)有明確的法律規(guī)定。例如，對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，在引進(jìn)全球高水平管理人才和優(yōu)秀工程師時(shí)，是否能為其提供具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬待遇？是否能給予其企業(yè)高管或領(lǐng)導(dǎo)層的崗位？是否能進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)？這些問(wèn)題缺乏明確的法律規(guī)定，在實(shí)際工作中難以操作。三是缺乏能夠吸引戰(zhàn)略科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才的法律制度。千軍易得，一將難求。戰(zhàn)略科學(xué)家是科學(xué)帥才，是全球科技競(jìng)爭(zhēng)的核心戰(zhàn)略資源。（侯建國(guó)：“建設(shè)高水平科技人才隊(duì)伍”，《求是》2021年第24期）目前，美國(guó)等國(guó)不僅在全球范圍內(nèi)爭(zhēng)奪戰(zhàn)略科學(xué)家，也制定了一系列政策對(duì)我國(guó)進(jìn)行無(wú)理打壓。面對(duì)這樣的形勢(shì)，我國(guó)亟須從法律制度層面積極回應(yīng)，加快制定針對(duì)戰(zhàn)略科學(xué)家的法律體系和配套政策，大力提升我國(guó)對(duì)全球頂尖人才的吸引力。

三、加快修訂完善全球引才、用才的法律制度體系

加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，就必須把握戰(zhàn)略主動(dòng)，做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃。在全球引才過(guò)程中，應(yīng)不斷完善我國(guó)全球引才的法律法規(guī)，構(gòu)建具有中國(guó)特色、凸顯中國(guó)優(yōu)勢(shì)、符合中國(guó)需求的全球引才、用才、聚才的制度體系。

加快研究制定具有中國(guó)特色和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的全球人才引進(jìn)法律體系。當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)全球人才引進(jìn)領(lǐng)域的法律還不完善，現(xiàn)行制度多以部門(mén)政策法規(guī)為主。例如，2004年8月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》。2012年，中組部、人社部等25個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》。針對(duì)高層次科技人才，公安部于2015年6月將國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室列入外國(guó)人申請(qǐng)?jiān)谌A永居工作條目中?？梢钥闯觯c發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)涉及全球引才的專(zhuān)門(mén)性法律還未完全建立，外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例還未出臺(tái)，對(duì)于有意愿來(lái)華工作的全球高層次人才的引進(jìn)渠道、政策條件、保障服務(wù)體系等問(wèn)題還缺乏明確的法律規(guī)定，部分法律條款還有待進(jìn)一步明確，這對(duì)我國(guó)參與全球人才競(jìng)爭(zhēng)、充分發(fā)揮我國(guó)舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

認(rèn)真研究《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)。2020年2月，司法部公布的《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，其中部分條款在全社會(huì)引起熱議。一方面說(shuō)明全社會(huì)對(duì)該法案給予高度關(guān)注和重視；另一方面也反映了該法案中還存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步深入調(diào)研。例如，其中第十三條：“因國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要引進(jìn)的外國(guó)人，屬于下列情形之一的，可以申請(qǐng)永久居留資格：（一）國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域引進(jìn)并經(jīng)主管部門(mén)推薦的急需緊缺人才；（二）國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)并推薦的助理教授、助理研究員以上職稱(chēng)的學(xué)術(shù)科研人員，以及其他高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)并推薦的教授、研究員；（三）高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)以及國(guó)內(nèi)知名企業(yè)引進(jìn)并推薦的高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員、高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。（四）根據(jù)本條例第十二條規(guī)定取得永久居留資格的外國(guó)人推薦的專(zhuān)業(yè)人才。”其中，申請(qǐng)永居資格第一條缺乏對(duì)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)、區(qū)域的明確指向，在實(shí)際操作中可能會(huì)出現(xiàn)泛化、放水等問(wèn)題；第二條中缺乏對(duì)學(xué)科的限制。在全球人才競(jìng)爭(zhēng)中，并非所有學(xué)科人才都是我國(guó)亟須引進(jìn)的人才。因此，要充分考慮我國(guó)亟須人才的學(xué)科、專(zhuān)業(yè)等情況，有的放矢而不能“一網(wǎng)全收”。例如，為保持美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)政府高度重視STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)類(lèi)）專(zhuān)業(yè)人才并優(yōu)先引進(jìn)和重點(diǎn)保障等。

因此，在研究出臺(tái)《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》時(shí)，要進(jìn)一步深入調(diào)研，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界及專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)，同時(shí)認(rèn)真研究學(xué)習(xí)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，不斷修改完善相關(guān)條款，形成一部既有一定的門(mén)檻要求，也能充分考慮我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)和發(fā)展需要的法律，為推動(dòng)我國(guó)全球引才、用才奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

要組織專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展深入研究，緊盯美國(guó)等科技與人才強(qiáng)國(guó)的法律制度，積極構(gòu)建符合我國(guó)戰(zhàn)略需求、符合國(guó)際人才流動(dòng)規(guī)律的法律制度體系。加強(qiáng)對(duì)在華外籍人才的調(diào)研，傾聽(tīng)他們的聲音，了解他們的需求，切實(shí)解決他們來(lái)華工作、生活中的實(shí)際困難。

全方位做好引人、用人、留住人的制度銜接。建設(shè)全球人才中心，在大力引才的同時(shí)要著力用好人才、留住人才。引人、用人和留住人是一條完整的人才工作鏈。全球引才工作做得好不好，不僅僅看引進(jìn)了多少人，還要看用的怎么樣？留不留得??？在具體工作中，引人工作和用人工作往往涉及多個(gè)不同部門(mén)，容易出現(xiàn)剃頭挑子一頭熱等問(wèn)題。因此，要做好引人用人的全鏈條制度設(shè)計(jì)，運(yùn)用系統(tǒng)思維綜合考慮。

要充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，做好引人、用人、留住人的制度銜接。充分調(diào)動(dòng)高校、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和國(guó)家高端智庫(kù)等科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等用人單位的積極性，給予用人單位更大的自主權(quán)。探索設(shè)立一批引才用才試點(diǎn)單位，允許試點(diǎn)單位在全球引才用才上先行先試，形成一批可復(fù)制、可推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。加大對(duì)我國(guó)急需的戰(zhàn)略人才的支持保障力度，堅(jiān)持因人施策、重點(diǎn)保障；對(duì)于頂尖人才和科研團(tuán)隊(duì)，要給予技術(shù)路線自主權(quán)，要鼓勵(lì)創(chuàng)新、鼓勵(lì)合作；建立現(xiàn)代化的收益分配機(jī)制，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，充分體現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新要素的價(jià)值。充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，立足于引才、用才的全周期、全要素、全過(guò)程，開(kāi)展法律制度綜合改革工作，加快形成既有中國(guó)特色又有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)的人才發(fā)展體制機(jī)制。

做好戰(zhàn)略科學(xué)家的法律制度安排。面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，應(yīng)加快研究制訂針對(duì)全球戰(zhàn)略科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才的專(zhuān)門(mén)法律。戰(zhàn)略科學(xué)家不同于一般性人才，是科學(xué)帥才，是人才力量的“關(guān)鍵少數(shù)”。我國(guó)現(xiàn)階段人才結(jié)構(gòu)矛盾的突出表現(xiàn)就是戰(zhàn)略科學(xué)家數(shù)量偏少。因此，要堅(jiān)持戰(zhàn)略眼光，靈活運(yùn)用多種方式渠道和超常規(guī)政策，充分發(fā)揮我國(guó)集中力量辦大事的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，做好針對(duì)戰(zhàn)略科學(xué)家的法律制度安排，加強(qiáng)對(duì)“高精尖缺”人才的引進(jìn)和使用。