鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的多重變化

│文 本刊全媒體記者 劉蘭

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是國家治理的基石。當前，中國縣鄉(xiāng)社會已是一個異常復雜的現(xiàn)代社會，對縣鄉(xiāng)官員的行政能力提出了更高要求。武漢大學社會學院教授楊華通過多年實地調(diào)研，對當前的縣鄉(xiāng)治理體系、治理能力等話題，在《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》一書中作出了生動解讀。近日，廉政瞭望·官察室記者圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理話題，專訪了楊華教授。

部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權責不匹配矛盾

廉政瞭望·官察室：您提出，縣域條塊關系問題由部門與縣級黨委政府的目標不一致矛盾，轉變?yōu)椴块T與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權責不匹配矛盾，怎么理解？

楊華：條線部門代表上級權威，從隸屬來講，條線部門垂直程度增強，其直屬地方黨委政府的程度就減弱。比如環(huán)保部門就比較明顯，縣區(qū)一級生態(tài)環(huán)境局由地級市直接管理，其班子成員由地級市生態(tài)環(huán)境局任免。某些縣級部門可以對縣級黨委政府的意見置之不理。

在黨的十八大之后，政治任務或中心工作增多，縣級黨委政府也可以更多調(diào)動條線部門的資源，比如黨建、扶貧、環(huán)保等工作，需要多部門配合。如此一來，縣級黨委政府和部門的關系轉變?yōu)椤皸l塊合一”。

同時，這又帶來其他變化?？h級部門的政策任務要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實，事權、責任都到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門屬于同一級別，不存在隸屬關系，部門本來不能強制鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視該部門工作，不過部門工作已被冠上縣委縣政府“中心工作”的名號，部門工作已經(jīng)變成縣委縣政府的工作，并納入縣委縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核中去。在政治任務的加持下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要重視部門的事務。二者關系也隨之發(fā)生變化，縣級部門從以前完成業(yè)務工作轉變?yōu)橥苿勇鋵嵖h委縣政府工作，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系也從協(xié)商變?yōu)槎讲?、考核。面對縣級黨委政府和部門的多重任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有履行好職責就會被問責。

廉政瞭望·官察室：現(xiàn)在對基層干部的激勵從以獎勵為主的正向激勵轉變?yōu)橐詥栘煘橹鞯呢撓蚣?。如何看待這種變化？

楊華：我倒覺得可從另外一個角度去看，不作判斷，而是看制度建立后會溢出什么后果。

過去基層自主性比較強，自主空間比較大，完成任務就行，能充分調(diào)動基層積極性、創(chuàng)造性，也能獲得相應的激勵。但這種形式也帶來問題，比如干群矛盾，甚至滋生出腐敗問題。你看，在換屆期間干部出現(xiàn)問題的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級占比更大，村級賄選情況經(jīng)常出現(xiàn)。要解決這些問題，就得把權力關進制度的籠子，于是監(jiān)督下去了，問責跟上了，不僅要管結果，更要管過程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是工作落實的一線，縣級黨委是實施監(jiān)督問責的主體?；鶎颖O(jiān)督體系包括三方面，督查、督察和巡察。督查對應的是做事的責任，督的是“事”，縣委縣政府分別設有督查室；督察對應的是履職的責任，督的是“職”，縣級黨委可組織督察組，紀委是專門的督察機關；巡察對應的是表態(tài)的責任，督的是“責”，縣級黨委下設巡察辦，負責巡察工作。監(jiān)督檢查的目的就是通過懲戒督促工作，以儆效尤，激勵方式以負向激勵為主。因此，監(jiān)督檢查必然要發(fā)現(xiàn)問題。

此外，個別部門以前比較閑，為了體現(xiàn)存在感，甚至會“創(chuàng)造工作”，具體執(zhí)行又是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以這些部門也會到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查工作。有些部門覺得一年搞一次檢查推動不了工作，于是就創(chuàng)造了其他形式，以調(diào)研、了解情況等形式下去檢查，這也會變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負擔。

上級監(jiān)督檢查調(diào)研逐漸增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)揮的空間縮小，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的手腳也被束縛。我在江西調(diào)研時，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，他一天接待過同一個單位的幾撥監(jiān)督檢查人員。對于一些重要單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般都要陪同，不然顯得你不重視。陪得多了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就沒時間去思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么發(fā)展了。我調(diào)查的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨委書記只能晚上再想鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事，白天監(jiān)督檢查太多了。

為創(chuàng)新而創(chuàng)新是最大的形式主義

廉政瞭望·官察室：您認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層形式主義的重災區(qū)，怎么理解這個現(xiàn)象？

楊華：不管是縣級黨委政府還是部門，都可以借助政治的名義支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也必然會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)攤派各種各樣的任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上人手有限，所有事情都重視是不可能的，但又要對上負責，怎么辦？有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了形式主義的做法。

有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)用填表格、做材料的方式應付上級檢查。比如黨建工作就要看材料，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了創(chuàng)新工作，甚至花錢聘請第三方來搞黨建材料，這在發(fā)達地區(qū)基層比較常見。中部某省一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年用于打印復印、做宣傳資料的費用高達上百萬元。為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，這也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大的形式主義。

不認真對待工作，而是選擇事事留痕，這也是形式主義的一種表現(xiàn)。一些干部為了不被問責，就將工作程序做得滴水不漏，步步留痕，上級有明確指示才做，沒說的不做，這樣一來倒查責任時可以合理推脫。因此，上級分派下來的任務越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式主義就越嚴重。

但再仔細觀察，我們又發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式主義主要是在完成上級交辦的任務中產(chǎn)生的，要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理自己內(nèi)部事務時，很少出現(xiàn)形式主義。

廉政瞭望·官察室：為什么處理內(nèi)部事務就不容易產(chǎn)生形式主義？

楊華：很簡單，處理內(nèi)部事務不需要很瑣碎的程序和留痕。比如上級移交了一個糾紛案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要按照上級的程序、步驟辦理，并需要相應的文字資料佐證。一起糾紛調(diào)解好可能只需要一天，但如果要制作文字圖片等材料，一天可能搞不定。如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己街道的普通糾紛，按照自己的經(jīng)驗調(diào)解好之后，任務就算完成，可以簡單記錄一下，但不用瑣碎的資料存檔。所以在處理這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部事務上，他們勁頭很足。

廉政瞭望·官察室：怎么理解現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新？

楊華：現(xiàn)在很多基層創(chuàng)新是形式上的創(chuàng)新。我理解的真正的創(chuàng)新，是能夠解決實際問題的創(chuàng)新，而且能達到事半功倍的效果，這種創(chuàng)新是有生命力的。

目前基層的創(chuàng)新有兩種：一是政策型創(chuàng)新，這也是基層濫用“創(chuàng)新”概念，造成形式主義的“重災區(qū)”。比如中央出臺了一項養(yǎng)老政策，地方把政策落地，有的地方搞了居家養(yǎng)老，有的地方搞社會機構養(yǎng)老，其實形式差不多，但要創(chuàng)新形式怎么辦？就在匯報材料上下功夫，在提法、概念上創(chuàng)新，其實實質內(nèi)容都一樣。

第二種基層創(chuàng)新是治理型創(chuàng)新。在基層現(xiàn)有資源下做合理分配，不增加額外負擔，形成一種長期的治理機制，充分調(diào)動人的積極性，這種治理機制才稱得上真正的創(chuàng)新。這種針對解決具體問題的創(chuàng)新針對性非常強，不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。我走訪過好幾個進行這種創(chuàng)新治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但他們甚至都不覺得自己是在創(chuàng)新，不炒概念。

如何調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性

廉政瞭望·官察室：雖然目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部日益年輕化、專業(yè)化，人員也在補足，但面對繁重的基層工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依然力不從心，如何改變這種現(xiàn)狀？

楊華：其實年輕干部并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，也存在忙閑不均的現(xiàn)象。我在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員配置中，事業(yè)編人員比公務員多。從工作狀態(tài)來說，班子成員最忙，年輕的公務員最積極，年輕的事業(yè)編和中層事業(yè)編工作相對積極，一般中年公務員和中年事業(yè)編最閑。

如果能把最閑這部分人的積極性調(diào)動起來，對改變現(xiàn)狀有益。因為中年公務員和事業(yè)編長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，在專業(yè)或群眾工作上都得到過很好鍛煉，最了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社區(qū)的情況，還在轄區(qū)內(nèi)建立了良好的人際關系。他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作最需要動員、也是最難動員起來的人。

廉政瞭望·官察室：應該怎么調(diào)動起他們的工作積極性呢？

楊華：就是讓他們看得到希望，一方面是晉升空間，另一方面是轉編的機會。要強化對事業(yè)編的激勵，在制度上給事業(yè)編留有一定的晉升副科級別的空間，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編與公務員同等的工作待遇等。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所負責人等中層崗位，也適當對事業(yè)編開放。

一些地方甚至在探索對鄉(xiāng)村兩級干部的激勵政策，為事業(yè)編人員轉為公務員提供了機會。我走訪的某個縣，在過去幾年，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)編中層正職轉編并升任副鎮(zhèn)長的。

對于一般公務員，可健全職級并行制度。當前職級并行名額主要用在班子成員上，沒有起到對一般公務員的激勵作用。應強化職級晉升的競爭效應，讓一般公務員充分參與到職級競爭中，從而調(diào)動其工作積極性。

廉政瞭望·官察室：對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中最積極的年輕干部，您又如何看？

楊華：他們愿意學、肯干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是一個綜合性的工作，經(jīng)過多崗鍛煉后，年輕干部成長很快。我調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，“80 后”已經(jīng)占了班子成員的大部分，甚至還有不少“90 后”。他們有思想、有闖勁，經(jīng)過幾年的歷練后還有經(jīng)驗，是能干成事的。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇不高，被問責的風險也大，這對要養(yǎng)家糊口的年輕干部而言，會帶來一定壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面要防止其利用職權貪腐，另一方面也要營造“努力就有機會”的良好氛圍，讓年輕干部為鄉(xiāng)村建設再添活力。