減稅執(zhí)行下地方政府基本公共服務(wù)支出行為
——基于支出偏向和支出效率雙視角

馬海濤,文雨辰

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,北京 100081)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

改革開放至今,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和人民生活水平得到了顯著提升,尤其自2008年全球金融危機(jī)后,中國(guó)依然保持著引領(lǐng)世界的GDP增長(zhǎng)率,這離不開減稅增支的擴(kuò)張性財(cái)政政策的制定與實(shí)施。然而,在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí),人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾日益凸顯,其中一個(gè)重要原因就在于中國(guó)當(dāng)前對(duì)各項(xiàng)公共服務(wù)給予的保障不足,特別是與居民生活息息相關(guān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)還存在著諸多的不完善。創(chuàng)建更具公平正義和包容性的共享發(fā)展已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中的根本目標(biāo),在2022年的政府工作報(bào)告中也將“切實(shí)保障和改善民生,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”作為政府工作任務(wù)之一。由此可見,如何保障民生事業(yè)持續(xù)加力已然受到黨中央和各級(jí)政府的高度重視。在此期間,作為國(guó)家治理基石的財(cái)稅政策的制定必須遵循新的發(fā)展理念,將人民的根本利益是否得以保障作為一切改革的出發(fā)點(diǎn)。

近年來,中國(guó)財(cái)稅領(lǐng)域備受矚目的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)便是減稅降費(fèi)的推進(jìn)與落實(shí),隨著相關(guān)工作的開展與深化,減稅政策也逐漸從“結(jié)構(gòu)性減稅”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)性減稅”。2022年的政府工作報(bào)告再次提及預(yù)計(jì)全年退減稅達(dá)2.5萬億元,如此持續(xù)加大的減稅力度預(yù)示著本輪減稅降費(fèi)并非局限于短期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),而是一項(xiàng)政府收入籌措制度的改革,在此過程中,勢(shì)必會(huì)伴隨財(cái)政支出管理改革的同時(shí)發(fā)生[1]。實(shí)際上,隨著分稅制的改革,“財(cái)權(quán)上收,支出下傾”逐漸成為了中央和地方政府間最鮮明的財(cái)政關(guān)系,地方政府已然承擔(dān)起了當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)的大部分支出責(zé)任[2]。對(duì)于地方政府這一責(zé)任的履行離不開財(cái)政收入的保障,其中稅收由于來源穩(wěn)定、增長(zhǎng)性好,最適合成為各地方政府提供本地基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)性財(cái)力來源[3]。那么,隨著中國(guó)減稅政策的持續(xù)實(shí)施,地方政府基本公共服務(wù)支出行為會(huì)發(fā)生怎樣的變化?相關(guān)稅收政策的執(zhí)行是否會(huì)觸發(fā)地方政府基本公共服務(wù)支出偏向的變動(dòng)?與此同時(shí),相關(guān)財(cái)政資源的投入是否能獲得滿意的效果?對(duì)于此類問題的探討和研究無疑切合了當(dāng)下的政策背景與發(fā)展導(dǎo)向。

一方面,對(duì)于地方基本公共服務(wù)支出偏向,已有不少學(xué)者分別從財(cái)政分權(quán)角度[4-5]、財(cái)政壓力角度[6-8]、財(cái)政縱向失衡角度[9-11]、政府競(jìng)爭(zhēng)角度[12-14]、地區(qū)間的資源稟賦差異角度[15]、轉(zhuǎn)移支付角度[2][16-18]等探究了相關(guān)話題,并得出了豐富的研究成果:(1)財(cái)政分權(quán)下所造成的地方政府權(quán)責(zé)錯(cuò)配會(huì)弱化當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)支出偏向;(2)財(cái)政壓力以及地方政府間的相互競(jìng)爭(zhēng)同樣會(huì)降低地方基本公共服務(wù)支出偏向;(3)財(cái)政縱向失衡會(huì)扭曲地方政府支出結(jié)構(gòu),且基本公共服務(wù)支出偏向會(huì)隨著這種失衡程度的上升而弱化得尤為嚴(yán)重;(4)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方基本公共服務(wù)支出偏向的影響效果則更為復(fù)雜,支付規(guī)模的增加、支付結(jié)構(gòu)的改變等都會(huì)對(duì)基本公共服務(wù)支出偏向產(chǎn)生正向或負(fù)向的影響,如王宇昕等[2]通過研究表明地方基本公共服務(wù)支出偏向會(huì)隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的增加而呈現(xiàn)“倒U型”;(5)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的約束下,各地方政府的優(yōu)先選擇便是拉動(dòng)企業(yè)投資以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),由此產(chǎn)生的公共支出后果便是不斷弱化基本公共服務(wù)支出偏向,但這一結(jié)果還存在明顯的地區(qū)異質(zhì)性,不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦條件等都會(huì)影響相關(guān)結(jié)果,如徐琰超等[15]研究發(fā)現(xiàn),資源較為豐富的地方政府更傾向于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo),從而會(huì)降低本地基本公共服務(wù)支出偏向,反觀資源匱乏地區(qū),則更傾向于提高基本公共服務(wù)支出偏向以獲取當(dāng)?shù)鼐用竦闹С?。從上述研究成果中可看?中國(guó)當(dāng)前地方基本公共服務(wù)支出偏向依然處于較低水平,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看還需要通過體制上的改善逐步扭轉(zhuǎn)這一局面[19],而在近期所制定的各項(xiàng)財(cái)稅政策也應(yīng)避免對(duì)地方民生類的基本公共服務(wù)支出偏向產(chǎn)生負(fù)面影響。

另一方面,就地方基本公共服務(wù)支出效率而言,Savas[20]分別從使用、投入、效果和需求4個(gè)方面提出測(cè)度準(zhǔn)則,并將關(guān)注的重點(diǎn)放在公平和居民的滿意度上。對(duì)于基本公共服務(wù)支出績(jī)效測(cè)度方法的選擇,國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍采用EDA(數(shù)據(jù)包絡(luò)法)、主成分分析法、因子分析法等。對(duì)于評(píng)價(jià)對(duì)象的選擇主要有:從國(guó)家整體角度測(cè)算基本公共服務(wù)支出效率[21];以某一地區(qū)為研究對(duì)象,評(píng)價(jià)其基本公共服務(wù)支出效率[22];或是將測(cè)評(píng)的角度置于基本公共服務(wù)某一具體項(xiàng)目[23-26]。從評(píng)價(jià)的結(jié)果來看,各位學(xué)者普遍認(rèn)為基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資源存在較為嚴(yán)重的浪費(fèi),支出效率明顯較低。但在外在壓力下也會(huì)引起相關(guān)效率的改進(jìn),如徐超等[27]指出地方政府在面對(duì)稅改等所引起的財(cái)政壓力時(shí),比起調(diào)整支出結(jié)構(gòu)更傾向于加強(qiáng)對(duì)支出資金的監(jiān)管,以提高支出效率緩解壓力。

綜上,已有的研究成果對(duì)于地方基本公共服務(wù)支出行為的研究已經(jīng)頗為豐碩,但還存有補(bǔ)充之處:一方面,若要真正提升人民群眾對(duì)于基本公共服務(wù)的獲得感、滿足感,就應(yīng)在加大相關(guān)財(cái)政投入、努力提高基本公共服務(wù)支出偏向的同時(shí),優(yōu)化相應(yīng)支出效率,以形成“民生領(lǐng)域有保障,人民需求得滿足”。然而,當(dāng)前對(duì)于地方基本公共服務(wù)支出行為的研究存在割裂性,即大多研究只集中在基本公共服務(wù)支出偏向或支出效率某一領(lǐng)域,這一做法無異于將基本公共服務(wù)的投入與效果相分離,以致無法從整體上把握財(cái)政對(duì)資源配置的成效。另一方面,盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)中亦有不少關(guān)于稅改所導(dǎo)致的財(cái)政壓力下地方基本公共服務(wù)支出行為的研究,但尚缺乏文獻(xiàn)直接探究近期減稅政策推行中地方宏觀稅負(fù)的變動(dòng)對(duì)民生領(lǐng)域支出行為的影響。鑒于此,本文在總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,先從理論邏輯層面疏導(dǎo)并闡述了減稅政策的實(shí)施過程分別會(huì)對(duì)地方基本公共服務(wù)支出偏向和支出效率產(chǎn)生何種影響,然后利用2011—2019年省級(jí)面板數(shù)據(jù)實(shí)際檢驗(yàn)了影響效應(yīng),進(jìn)而為中國(guó)地方財(cái)政收支管理改革提供決策依據(jù)。

二、理論分析與待檢驗(yàn)假說

(一)減稅執(zhí)行下地方政府基本公共服務(wù)支出偏向的選擇

根據(jù)學(xué)者們的普遍研究發(fā)現(xiàn),在財(cái)政分權(quán)和地方政府支出偏好的理性選擇下,作為非生產(chǎn)性的基本公共服務(wù)往往會(huì)呈現(xiàn)出供給不足的狀態(tài),那么進(jìn)一步將長(zhǎng)期性減稅任務(wù)納入考慮后,地方政府的支出結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生何種變化,其“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”的支出偏向是否會(huì)有所改變,抑或是進(jìn)一步加重?在此,本文先通過邏輯疏導(dǎo)加以說明。

在中國(guó)長(zhǎng)期以GDP為主要指標(biāo)的政績(jī)考核下,作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府會(huì)通過財(cái)政支出的投入決策以實(shí)現(xiàn)最大化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。在此過程中,地方政府在公共支出領(lǐng)域內(nèi)所提供的兩類公共服務(wù),即生產(chǎn)性公共服務(wù)和民生性公共服務(wù)①由于基本公共服務(wù)主要局限于民生性方面,故本文在此用民生性公共服務(wù)代之基本公共服務(wù),以此與生產(chǎn)性公共服務(wù)形成對(duì)應(yīng)。會(huì)通過直接或間接的方式作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其中,生產(chǎn)性公共服務(wù)會(huì)通過對(duì)各類基建設(shè)施設(shè)備的優(yōu)化改造提高生產(chǎn)效率,從而直接作用于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng);民生性公共服務(wù)雖不會(huì)直接作用于生產(chǎn),但會(huì)通過對(duì)民生領(lǐng)域的保障,從而推進(jìn)社會(huì)福利的完善和人力資本的累積而間接作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此,本文在原經(jīng)典生產(chǎn)函數(shù)中將兩類公共服務(wù)也納入其中,以反映政府的支出決策對(duì)產(chǎn)出的影響。而地方政府的最優(yōu)選擇便是在兩類公共服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)上尋求一個(gè)最優(yōu)點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)最大化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

其中,F為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、At為全要素生產(chǎn)率、Kt為資本投入、Lt為勞動(dòng)力投入、Ht為生產(chǎn)性公共服務(wù)投入、St為民生性公共服務(wù)投入,系數(shù)α、γ、θ、η分別為各投入要素的生產(chǎn)彈性系數(shù)。

同時(shí),參考胡洪曙等[28]的做法,將地方政府公共服務(wù)支出所面臨的收入約束設(shè)為:

其中,Tt表示地方政府的稅收收入,TRt表示地方政府所獲取的凈轉(zhuǎn)移支付收入。令x為宏觀稅率,Tt便可由xF(Ht,St)表示。由此可得帶約束的拉格朗日方程為:

為獲取在兩類公共服務(wù)支出上所能達(dá)到的最佳比例以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)出的最大化水平,該拉格朗日函數(shù)要同時(shí)滿足下列條件:

通過對(duì)上述(4)—(6)三式的聯(lián)立求解,可得出民生性公共服務(wù)在地方上的最佳供給水平為:

由(2)式和(7)式可求解民生性公共服務(wù)支出偏向?yàn)?

從(8)式中可以看出,在不考慮其他因素的情況下,地方公共服務(wù)的支出偏向主要由其生產(chǎn)彈性決定,即相應(yīng)公共服務(wù)的投入對(duì)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)度越大,地方政府便更傾向于該類公共服務(wù)的投入。換言之,長(zhǎng)期減稅執(zhí)行下所帶來的宏觀稅率的變動(dòng)不會(huì)直接引發(fā)地方政府基本公共服務(wù)支出偏向的改變。

(二)減稅影響地方基本公共服務(wù)支出效率的邏輯機(jī)理

依據(jù)經(jīng)典財(cái)政理論,相較于聯(lián)邦政府,地方政府對(duì)于本轄區(qū)內(nèi)居民的需求往往更為了解,這種信息上的天然優(yōu)勢(shì)使得地方政府為當(dāng)?shù)鼐用袼峁┑墓卜?wù)更能迎合其偏好[29]。蒂博特在1956年所建立的地方公共品供給模型同樣指出,居民可通過“用腳投票”來表達(dá)對(duì)公共品的偏好,由此產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制能更有效地促使各地方政府為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧璧墓卜?wù)。進(jìn)一步可知,通過保障地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,提高政府的基本公共服務(wù)支出能力[30],更有助于形成基本公共服務(wù)的供需匹配,增強(qiáng)地方基本公共服務(wù)支出效率。但在長(zhǎng)期減稅任務(wù)的執(zhí)行下,致使各地方政府自有財(cái)力與支出責(zé)任愈加失衡,通過進(jìn)一步計(jì)算發(fā)現(xiàn),近年來各省級(jí)地區(qū)財(cái)政自給度普遍呈下降趨勢(shì)①由于篇幅所限,這里未詳細(xì)列出2011-2020年間各省份的財(cái)政自給度,若有需要可向作者索取。,說明各地方政府在履行財(cái)政支出責(zé)任時(shí)加深了對(duì)中央財(cái)政撥付的依賴,基本公共服務(wù)的支出也不免如是。在央地信息不對(duì)稱、地方財(cái)政收支不協(xié)調(diào)等因素下會(huì)造成地方基本公共服務(wù)支出效率低下。

鑒于以上理論分析,本文提出研究假設(shè):長(zhǎng)期減稅任務(wù)的執(zhí)行對(duì)于地方基本公共服務(wù)支出行為的影響,更體現(xiàn)在降低相應(yīng)的支出效率上。

三、計(jì)量模型設(shè)定與變量說明

(一)計(jì)量模型設(shè)定

本文分別從支出偏向和支出效率兩個(gè)方面考慮減稅執(zhí)行過程對(duì)地方政府基本公共服務(wù)支出行為的作用機(jī)制和影響效應(yīng),根據(jù)理論分析所得出的研究假設(shè),將采取相應(yīng)的實(shí)證策略和模型設(shè)定。

對(duì)于減稅執(zhí)行下所產(chǎn)生的基本公共服務(wù)偏向效果,本文利用模型(9)加以檢驗(yàn)。其中,dyzbit為被解釋變量,即i地區(qū)t年基本公共服務(wù)支出占其財(cái)政一般預(yù)算支出的比重,以反映基本公共服務(wù)支出偏向;taxit為解釋變量,即i地區(qū)t年的宏觀稅率,其相應(yīng)系數(shù)分別表示減稅執(zhí)行下當(dāng)?shù)囟惵实淖儎?dòng)對(duì)基本公共服務(wù)支出偏向及效率的影響效應(yīng);Xit為一組控制變量;μi和νt分別代表地區(qū)固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng);εit為擾動(dòng)項(xiàng)。根據(jù)所設(shè)模型(10)檢驗(yàn)長(zhǎng)期減稅的執(zhí)行對(duì)基本公共服務(wù)支出效率的影響。此處的被解釋變量xlit為i地區(qū)t年基本公共服務(wù)支出效率,其余變量與模型(9)相同。

(二)變量說明

1.被解釋變量。根據(jù)本文的研究目的和實(shí)證策略,所設(shè)置的被解釋變量分別為:基本公共服務(wù)支出占比(dyzbit)和基本公共服務(wù)支出效率(xlit)。由此可知,對(duì)于該變量的設(shè)置所要考慮的重點(diǎn)在于:一是基本公共服務(wù)支出項(xiàng)目的選擇;二是基本公共服務(wù)產(chǎn)出項(xiàng)目的設(shè)定。對(duì)此,本文將依據(jù)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》相關(guān)內(nèi)容對(duì)該變量具體項(xiàng)目加以設(shè)定,以使相關(guān)研究更能緊密契合于當(dāng)前的政策框架,也更具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》是依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要》編制而成,旨在解決民眾最為關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)此,《規(guī)劃》提到要將公共資源向基層、向鄉(xiāng)村、向邊遠(yuǎn)地區(qū)的困難群眾傾斜,加快補(bǔ)齊當(dāng)前基本公共服務(wù)中的短板,并明確指出接下來的重點(diǎn)任務(wù)主要包括:義務(wù)教育、就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、住房保障和社會(huì)服務(wù)這六大領(lǐng)域。故而,本文以此為基礎(chǔ),分別選取教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化體育與傳媒支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、住房保障支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出作為基本公共服務(wù)具體支出項(xiàng)目。產(chǎn)出項(xiàng)目上,本文分別就這六大領(lǐng)域選取相應(yīng)的產(chǎn)出指標(biāo):(1)義務(wù)教育方面,主要體現(xiàn)在小學(xué)和中學(xué)階段,故選取“每十萬人口小學(xué)平均在校人數(shù)”和“每十萬人口初中平均在校人數(shù)”以反映義務(wù)教育的普及成效;(2)就業(yè)社保方面,考慮到就業(yè)率、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率是當(dāng)前相關(guān)民生方面最迫切需要解決的問題,故選取“每十萬人口城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率”以及“基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率”作為對(duì)應(yīng)產(chǎn)出指標(biāo)①“每十萬人口城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”的原始數(shù)據(jù)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)并非城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的同比增量,而是具體數(shù)值;“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率”具體計(jì)算公式為:(年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)+年末參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù))/(15周歲以上人數(shù)-高中及高中以上在校生數(shù))或(年末參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)+新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù))/(15周歲以上人數(shù)-高中及高中以上在校生數(shù));“基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率”具體計(jì)算公式為:(年末參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)+年末參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù))/全省總?cè)丝诨?城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)+新農(nóng)合人數(shù))/全省總?cè)丝凇?(3)醫(yī)療衛(wèi)生方面,還要重點(diǎn)解決“看病難、看病貴”的問題,其中通過醫(yī)療保險(xiǎn)的參?？蓽p輕不少居民的就醫(yī)負(fù)擔(dān),針對(duì)“看病難”則要加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)和醫(yī)療人員的培養(yǎng),以應(yīng)對(duì)人民群眾的就醫(yī)需求,因此選取“每萬人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)”和“每萬人擁有執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)”作為該項(xiàng)基本公共服務(wù)產(chǎn)出指標(biāo);(4)文體傳媒方面,以王銀梅等[25]的做法為依據(jù),選取“人均擁有公共圖書館藏量”和“廣播電視綜合人口覆蓋率”以體現(xiàn)相關(guān)公共服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)情況;(5)住房保障方面,則參考陳俊華等[31]的做法,將“城鎮(zhèn)人均住房面積”作為相應(yīng)產(chǎn)出指標(biāo);(6)社會(huì)服務(wù)方面,還要通過基層社會(huì)單位的建設(shè)與經(jīng)辦服務(wù)能力的提升切實(shí)為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民(或村民)解決困難,故分別選取“每萬人社區(qū)居委會(huì)單位數(shù)”和“每萬人村民委員會(huì)單位數(shù)”作為此項(xiàng)基本公共服務(wù)產(chǎn)出指標(biāo)。

經(jīng)由上述基本公共服務(wù)支出項(xiàng)目和相應(yīng)產(chǎn)出指標(biāo)的選定,便可測(cè)算出2011-2019年中國(guó)各省級(jí)地區(qū)財(cái)政一般預(yù)算支出中基本公共服務(wù)支出占比(dyzbit),并運(yùn)用DEA(數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法)和Deap2.1軟件測(cè)算對(duì)應(yīng)期間各省基本公共服務(wù)支出的效率(xlit)。

2.解釋變量。參見尹李峰等[32]的做法,本文涉及的解釋變量為各地區(qū)的宏觀稅率,并由當(dāng)?shù)囟愂湛傤~與GDP比值來衡量,其數(shù)值越小說明該地區(qū)減稅力度越大。雖然在減稅降費(fèi)的過程中會(huì)因?yàn)樘岣咂髽I(yè)活力而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),從而增加稅基,使得稅率的下降未必會(huì)直接造成地方稅收收入減少;但是考慮到宏觀稅率是衡量政府集中一部分財(cái)力的重要指標(biāo),該數(shù)值的下降可代表政府讓渡了一部分財(cái)富分享比例于其他主體,由此可體現(xiàn)出減稅下的結(jié)果。此外,減稅的初衷還在于減輕市場(chǎng)主體的稅收負(fù)擔(dān),而宏觀稅率的降低正是對(duì)此最佳體現(xiàn),因此本文選取各地區(qū)宏觀稅率(tax)作為解釋變量。

3.控制變量。本文在模型中設(shè)置的控制變量包括:經(jīng)濟(jì)開放度(wai),通過公式(地方進(jìn)出口額/本地生產(chǎn)總值)計(jì)算加以衡量;人口增長(zhǎng)率(g),利用公式(各地區(qū)年末總?cè)丝?各地區(qū)上一年度年末總?cè)丝?1)計(jì)算得出;城鎮(zhèn)化率(cz),即各地區(qū)年末總?cè)丝谥谐擎?zhèn)人口所占比重;財(cái)政分權(quán)(fen),本文使用支出分權(quán):人均省級(jí)本級(jí)財(cái)政支出/(人均中央本級(jí)財(cái)政支出+人均省級(jí)本級(jí)財(cái)政支出)對(duì)此加以衡量,以反映具體財(cái)政資金配置使用情況;財(cái)政自給度(zi),即各地區(qū)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出中本級(jí)政府一般公共預(yù)算收入所占比重,反映地方政府對(duì)自有財(cái)力的依賴程度;政府競(jìng)爭(zhēng)(zj)用(各省實(shí)際利用外商直接投資額/全國(guó)實(shí)際利用外商直接投資額)表示;非稅收入占比(fei),即一般公共預(yù)算收入中非稅收入所占比重,以反映減稅過程中非稅收入的變動(dòng)情況。

該部分所使用的各?、儆捎诓糠?jǐn)?shù)據(jù)缺失,故不包括西藏自治區(qū)。2011—2019年相關(guān)數(shù)據(jù)均來自國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)、各省歷年統(tǒng)計(jì)年鑒、各省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、中國(guó)人力資源和社會(huì)保障年鑒等。主要變量選擇及統(tǒng)計(jì)性描述分析結(jié)果,如表1所示。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

對(duì)于(9)-(10)式的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示,在同時(shí)控制省份固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)后,由第(1)-(2)列結(jié)果顯示,不論是否加入控制變量,宏觀稅率的變動(dòng)對(duì)基本公共服務(wù)支出占比的影響均不顯著,從而驗(yàn)證了理論推導(dǎo)的結(jié)果,即以GDP為主要考核指標(biāo)且不考慮其他外在因素的前提下,各地方政府對(duì)于基本公共服務(wù)支出偏向主要由其對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)度決定,產(chǎn)出彈性越高越會(huì)激發(fā)地方政府的支出偏向。雖然長(zhǎng)期減稅政策的貫徹執(zhí)行會(huì)引發(fā)地方財(cái)政壓力,亦有不少學(xué)者指出財(cái)政壓力下的地方政府會(huì)降低基本公共服務(wù)支出偏向,那么此處會(huì)出現(xiàn)這一結(jié)果的原因可能是由于隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人民群眾對(duì)于生活需求的日益提高,使得不少基本公共服務(wù)支出項(xiàng)目已成為一種剛性需求,不會(huì)隨地方收入的減少呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。此外,近年來,“共享發(fā)展”“共同富?！币阎饾u從“目標(biāo)層”轉(zhuǎn)向了“實(shí)踐層”,在黨中央的高度重視和政策目標(biāo)導(dǎo)向下,也會(huì)防止基本公共服務(wù)支出偏向弱化的情形出現(xiàn)。

表2 減稅對(duì)地方基本公共服務(wù)支出行為影響基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

從第(3)-(4)列結(jié)果可看出,控制變量不論加入與否,宏觀稅率的變動(dòng)與基本公共服務(wù)支出效率均會(huì)在1%的顯著性水平上呈正向關(guān)系。究其原因,可能是與中央相比,地方政府對(duì)于本地方各項(xiàng)基本公共服務(wù)供需水平的信息掌握更具優(yōu)勢(shì),但隨著減稅力度的不斷加大,多數(shù)地區(qū)宏觀稅負(fù)呈現(xiàn)下滑趨勢(shì),而在基本公共服務(wù)支出的剛性需求下,勢(shì)必導(dǎo)致各地方基本公共服務(wù)支出中稅收水平不斷下降,且多依賴中央下達(dá)資金,由此便會(huì)引發(fā)兩個(gè)問題:其一,下達(dá)資金的分配與使用往往缺乏自由,容易造成民生項(xiàng)目的發(fā)展出現(xiàn)供需脫節(jié)的狀態(tài);其二,不同于稅收收入的獲取常伴隨一定的稅收努力,在成本—收益的驅(qū)使下會(huì)迫使地方政府提高相應(yīng)資金的使用效率,而下達(dá)資金的使用一旦存在監(jiān)管不力,便極易出現(xiàn)浪費(fèi),甚至是挪用,從而影響使用效果。

(二)支出偏向的進(jìn)一步檢驗(yàn)以及支出效率的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.支出偏向的進(jìn)一步檢驗(yàn)?？紤]到減稅所引起的稅收變動(dòng)可能不會(huì)立刻影響到當(dāng)期政府財(cái)政支出決策,即宏觀稅率的變動(dòng)對(duì)基本公共服務(wù)支出偏向可能存在一定的滯后效應(yīng),故只通過基準(zhǔn)模型未能準(zhǔn)確檢驗(yàn)出兩者的關(guān)系。由此,本文使用各地區(qū)宏觀稅率的一期滯后項(xiàng)來替換當(dāng)期項(xiàng),并仍然采用雙向固定效應(yīng)模型對(duì)所處理數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸估計(jì),結(jié)果由表3的第(1)列所示,兩者的關(guān)系仍未通過顯著性檢驗(yàn),從而進(jìn)一步核實(shí)了理論分析結(jié)果。

2.支出效率的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。為確保模型(10)回歸結(jié)果的穩(wěn)健,本文將從以下幾個(gè)方面對(duì)該模型重新加以估計(jì):(1)同樣考慮減稅的滯后效應(yīng)。(2)刪除直轄市樣本。由于直轄市在享受國(guó)家政策、城市定位功能等方面要優(yōu)于一般省級(jí)地區(qū),具有一定的特殊性,鑒于此,本文在基準(zhǔn)模型基礎(chǔ)上刪除直轄市樣本,并再次進(jìn)行回歸。(3)重新測(cè)算被解釋變量。對(duì)于基本公共服務(wù)產(chǎn)出效應(yīng)的評(píng)價(jià)往往需要全面且科學(xué)的指標(biāo)體系,考慮到本文選取的產(chǎn)出指標(biāo)或許存在一定的片面性,因此在相關(guān)數(shù)據(jù)可獲取的前提下,對(duì)部分指標(biāo)加以替換①對(duì)于未替換的指標(biāo)則出于兩點(diǎn)考慮:其一,不同于其他基本公共服務(wù)項(xiàng)目可從多個(gè)方面共同體現(xiàn)其建設(shè)情況,如基本社會(huì)保障,比起工傷、生育等其他社會(huì)保險(xiǎn),基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療所涉及的居民更為廣泛,也是當(dāng)前居民最為關(guān)心的社保問題,因此不宜替換;其二,出于數(shù)據(jù)的完整性考慮,如體現(xiàn)基本住房保障、社會(huì)服務(wù)的其他指標(biāo)數(shù)據(jù)存在部分缺失,因而不易替換。,以避免因指標(biāo)選取不足而造成的結(jié)果偏誤。所替換的指標(biāo)包括:1)義務(wù)教育方面,不僅要保障教育的普及性,也要重視相應(yīng)的師資儲(chǔ)備是否能夠滿足當(dāng)?shù)氐慕虒W(xué)需求,故在此重新選取“小學(xué)生師比”和“初中生師比”兩項(xiàng)指標(biāo),以體現(xiàn)教學(xué)環(huán)境的改善②“小學(xué)生師比”和“初中生師比”為負(fù)向指標(biāo)(數(shù)值越小越好),為保持各指標(biāo)的同向性,以測(cè)算支出效率,對(duì)兩項(xiàng)指標(biāo)分別做倒數(shù)處理。;2)就業(yè)方面,雖要重視新增人員的就業(yè)保障,但也不可忽視失業(yè)人員的再就業(yè)問題,因而重新選取“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”從反方面體現(xiàn)就業(yè)服務(wù)境況①“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”同樣做倒數(shù)處理。;3)醫(yī)療衛(wèi)生方面,重新選取“每萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)”和“每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員”兩項(xiàng)指標(biāo)同樣用于評(píng)價(jià)居民的就醫(yī)需求是否得以滿足;4)文化體育方面,則將“博物館機(jī)構(gòu)數(shù)”和“每萬人擁有公共圖書館建筑面積”作為替換指標(biāo),以同樣體現(xiàn)出該項(xiàng)基本公共服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)情況。在此基礎(chǔ)上再次測(cè)算各地區(qū)2011—2019年間基本公共服務(wù)支出效率,并將結(jié)果帶入基準(zhǔn)回歸模型重新檢驗(yàn)。(4)變換解釋變量。將模型(10)中的解釋變量宏觀稅率(tax)替換為各地區(qū)相應(yīng)民生領(lǐng)域支出中稅收總額的占比(zb)②具體計(jì)算公式為:稅收總額it/(教育支出it+文化傳媒支出it+社保就業(yè)支出it+醫(yī)療支出it+城鄉(xiāng)社區(qū)支出it+住房保障支出it)。。對(duì)于該變量的替換主要出于兩點(diǎn)考慮:其一,通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)2011—2019年間,該占比在各地區(qū)保持下降趨勢(shì)③由于篇幅所限,這里未詳細(xì)列出相關(guān)數(shù)據(jù),若有需要可向作者索取。,由此可反映出在減稅任務(wù)執(zhí)行下,各地區(qū)的自有稅收愈加無法支撐當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)支出水平,可近似反映出近年來的減稅情況。其二,從理論上,稅收應(yīng)作為地方政府提供各項(xiàng)基本公共服務(wù)最主要的來源,以體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)中納稅人義務(wù)與權(quán)利的對(duì)等,因此該占比可近似表示各地方政府為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧杌竟卜?wù)的自有財(cái)力水平。而依據(jù)本文假設(shè),減稅這一舉措對(duì)地方基本公共服務(wù)提供效率的影響主要體現(xiàn)在基本公共服務(wù)支出與自有財(cái)力間的失衡上,故使用該變量作為衡量減稅的代理變量更能切合本文研究意圖。由表3第(2)-(5)列結(jié)果可驗(yàn)證基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

表3 支出偏向的進(jìn)一步檢驗(yàn)以及支出效率的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

綜上,有理由相信研究假設(shè)的結(jié)論。

(三)地區(qū)異質(zhì)性檢驗(yàn)

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、要素稟賦結(jié)構(gòu)、自然地理環(huán)境等因素的異質(zhì)性會(huì)導(dǎo)致不同省份減稅程度對(duì)當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)支出行為的影響效應(yīng)存在一定差異,因此本文將從東、中、西部的區(qū)域性差異上對(duì)異質(zhì)性問題加以考察。

1.減稅對(duì)基本公共服務(wù)支出偏向的異質(zhì)性檢驗(yàn)。根據(jù)表4的回歸結(jié)果,只有西部地區(qū)表現(xiàn)出隨著宏觀稅率的下降,當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)支出占比會(huì)顯著提高,即減稅政策的執(zhí)行會(huì)倒逼當(dāng)?shù)卣畠?yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提升基本公共服務(wù)支出偏向。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)很可能是因?yàn)?各地方政府會(huì)在財(cái)力有限的境地下出于理性選擇將更多的自有收入投入到生產(chǎn)性公共服務(wù)上,以力求短期內(nèi)產(chǎn)生豐厚的回報(bào),增加地方財(cái)政收入;而在減稅執(zhí)行下,各地方自有稅收能力不斷下降,來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金逐年上升;隨著轉(zhuǎn)移支付資金的增加,一方面有利于減緩地方政府的財(cái)政壓力,另一方面與自有財(cái)力不同,轉(zhuǎn)移支付往往被要求用于彌補(bǔ)民生領(lǐng)域的歷史欠賬。在此過程中,地方基本公共服務(wù)支出偏向會(huì)有所改善,但當(dāng)該地區(qū)基本公共服務(wù)水平達(dá)到一定程度后,地方政府就未必會(huì)繼續(xù)將該資金投入民生事業(yè)當(dāng)中。由此可知,因?yàn)槲鞑壳钒l(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平未達(dá)到該基準(zhǔn),故該地區(qū)的基本公共服務(wù)支出偏向會(huì)繼續(xù)提升。

表4 減稅對(duì)支出偏向影響的地區(qū)異質(zhì)性回歸結(jié)果

2.減稅對(duì)基本公共服務(wù)支出效率的異質(zhì)性檢驗(yàn)。表5的回歸結(jié)果表明,與東部地區(qū)相比,中西部地區(qū)基本公共服務(wù)支出效率更易受到減稅的影響。究其原因,與中西部相比,東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),稅基較為豐厚,即便在減稅政策的實(shí)施下,該地區(qū)依然能夠保持一定的稅收能力,為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧璧幕竟卜?wù)。此外,對(duì)于東部地區(qū),其經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展已較為發(fā)達(dá),由此該地區(qū)政府也會(huì)愈加重視與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配的民生領(lǐng)域,以吸引更多高端人才的進(jìn)入,從而更好地帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,因而東部地區(qū)的基本公共服務(wù)支出效率不易受到減稅的影響。

表5 減稅對(duì)支出效率影響的地區(qū)異質(zhì)性回歸結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

本文運(yùn)用2011—2019年省級(jí)面板數(shù)據(jù),分析中國(guó)長(zhǎng)期減稅政策的實(shí)施與地方政府基本公共服務(wù)支出行為之間的關(guān)系。研究表明:(1)在長(zhǎng)期減稅政策的執(zhí)行下,并未發(fā)現(xiàn)各地方宏觀稅率的變動(dòng)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)支出偏向產(chǎn)生顯著性影響,但對(duì)基本公共服務(wù)水平較為落后的西部地區(qū)會(huì)顯著改善當(dāng)?shù)刎?cái)政支出結(jié)構(gòu),提升基本公共服務(wù)支出偏向。(2)隨著減稅政策的全力推廣,各地區(qū)自有稅收能力的下降與當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)支出的剛性增長(zhǎng),由此形成的地方財(cái)政失衡會(huì)降低地方基本公共服務(wù)支出效率。但對(duì)于稅源較為豐厚的東部地區(qū),則未形成顯著影響。由此可見,伴隨著減稅力度的加大與有效落實(shí),雖未發(fā)現(xiàn)對(duì)地方基本公共服務(wù)的支出造成擠占,但由于相關(guān)財(cái)政支出效率的降低可能無法實(shí)現(xiàn)地方基本公共服務(wù)的高質(zhì)量供給,基于以上,本文提出如下建議。

1.加強(qiáng)地方稅建設(shè),形成與當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)提供義務(wù)相聯(lián)系的稅收體系?，F(xiàn)如今,疫情防衛(wèi)的常態(tài)化、國(guó)際形勢(shì)的復(fù)雜化和國(guó)內(nèi)需求的多樣化都在倒逼政府更加積極作為,其中地方政府扮演著履行各項(xiàng)職責(zé)的主要角色,尤其是要承擔(dān)保基本民生、為本地居民提供高質(zhì)量基本公共服務(wù)的職責(zé)。因而,對(duì)于長(zhǎng)期減稅政策推行下造成的地方財(cái)政入不敷出問題必須給予足夠重視,防止地方政府的積極性受到制約。為此,加快地方稅體系建設(shè)還須取得重要進(jìn)展:其一,盡快確立地方主體稅種,強(qiáng)化地方稅基建設(shè)。包括結(jié)合當(dāng)前已在試點(diǎn)中的房產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn),適時(shí)推出具有“物業(yè)費(fèi)”特征的、普遍征收的房地產(chǎn)稅,并將其作為地方政府為當(dāng)?shù)靥峁┕卜?wù)的支柱性財(cái)源;繼續(xù)改革資源稅,擴(kuò)大其征收范圍;在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下,適時(shí)推進(jìn)地方零售稅等。其二,加強(qiáng)整頓非稅收入。在當(dāng)前減稅降費(fèi)的大環(huán)境下,還須通過“費(fèi)改稅”,即以清費(fèi)立稅方式為地方稅建設(shè)拓展空間。其三,通過立法適當(dāng)賦予地方一定的稅收征管權(quán)限,授權(quán)地方政府可根據(jù)實(shí)際需求和發(fā)展需要確立地方稅稅率以及相應(yīng)的稅收優(yōu)惠等,從而為其履行職責(zé)提供保障。

2.優(yōu)化基本公共服務(wù)支出效率,避免供給過剩與需求不足并存。換言之,基本公共服務(wù)的供給不能僅停留在資金投入量上的擴(kuò)張,更要重視相應(yīng)資金的使用效果。對(duì)此,應(yīng)從兩個(gè)方面著手:一是要加強(qiáng)資金配置效率。在此過程中,可設(shè)立基本公共服務(wù)調(diào)查小組,專門核查各地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的真實(shí)情況、改善進(jìn)度等,并以此作為分配相關(guān)財(cái)政資金的重要依據(jù)。與此同時(shí),加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)政資金的責(zé)任機(jī)制,本著“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則,充分利用考核結(jié)果迫使各責(zé)任主體努力提高資金配置效率。二是要加強(qiáng)資金管理效率?？沙闪ｉT的審計(jì)機(jī)構(gòu),對(duì)財(cái)政資金的投放過程全方位監(jiān)控,提升資金流向的透明度,確保各項(xiàng)基本公共服務(wù)支出都能到達(dá)各領(lǐng)域最關(guān)鍵的環(huán)節(jié),落實(shí)提高政府財(cái)政支出管理效率。