論監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的刑責(zé)追究障礙及對(duì)策

陳結(jié)淼，朱智帥

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601)

1 問題的由來

我國以《憲法修正案》的形式，確立了監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位，明確了監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗的專門機(jī)關(guān)?！侗O(jiān)察法》和《刑法》在打擊職務(wù)犯罪的領(lǐng)域，具有廣泛的銜接基礎(chǔ)，彰顯了憲法的精神。然而，在針對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的刑法規(guī)制問題上，兩部法律的銜接卻存在著銜接不暢的問題。

我國《監(jiān)察法》第一條明確了監(jiān)察委須實(shí)現(xiàn)“監(jiān)察全覆蓋”的目標(biāo)，這相較于傳統(tǒng)監(jiān)察體系下的行政部門難以監(jiān)督的對(duì)象——全國人大、政協(xié)等主體而有所擴(kuò)大。但是，如何對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身和監(jiān)察人員的職務(wù)行為展開監(jiān)督，解決“燈下黑”的難題，仍需探討。當(dāng)前，人大、黨委、紀(jì)委等組織都可以對(duì)監(jiān)察委開展監(jiān)督，監(jiān)察委也可以對(duì)其內(nèi)部人員的職務(wù)犯罪行使調(diào)查權(quán)。但這些監(jiān)督幾乎來自組織層面，例如，人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督缺乏細(xì)化的程序，僅通過“述職報(bào)告”等監(jiān)督方式過于宏觀；監(jiān)察委對(duì)自身展開監(jiān)督存在“既當(dāng)參賽選手，又當(dāng)裁判員”的問題等，同時(shí)，缺乏與監(jiān)察委相互制約的機(jī)制也是當(dāng)下的一大難題。因此，破解監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督難題和刑責(zé)追究障礙，顯得尤為迫切。

同時(shí)，針對(duì)職務(wù)犯罪的規(guī)定，《監(jiān)察法》和《刑法》所規(guī)制的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，例如，刑法側(cè)重于預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪，以具有“公共管理性”和“行政職責(zé)性”的國家工作人員為規(guī)制對(duì)象。而監(jiān)察法則囊括了對(duì)職務(wù)犯罪和職務(wù)違法的雙重監(jiān)察，尤其是在《監(jiān)察法》出臺(tái)后，在國家監(jiān)督體系中納入新的一套新體系即監(jiān)察體系，其中監(jiān)察權(quán)含調(diào)查權(quán)、處理權(quán)和廉政教育監(jiān)督權(quán)三種[1]，在與刑事訴訟體系形成并列的情形下，既體現(xiàn)了刑法的規(guī)制，又體現(xiàn)了黨紀(jì)的監(jiān)督，這就造成了職務(wù)犯罪主體的性質(zhì)、外延在兩部法律的銜接問題上存在歧義。以上情形為厘清職務(wù)犯罪和違法的界限并如何與刑法進(jìn)行良好銜接等問題埋下了“伏筆”。此外，關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的屬性問題一直存在著爭議。在開展調(diào)研之后，發(fā)現(xiàn)上述情形的變化為公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的問題提出了如下挑戰(zhàn)。

首先，最突出的當(dāng)屬有關(guān)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的法律規(guī)制問題。監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的類型有哪些，如何厘清監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪和職務(wù)違法的界限，以期避免以處分代替判決，或者超越處分進(jìn)行判決。因此，針對(duì)監(jiān)察人員主體身份的特殊性，涉及其職務(wù)犯罪與職務(wù)違法的區(qū)分更應(yīng)該建立起新的、明確的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，從我國《監(jiān)察法》第十五條的規(guī)定可看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國家公職人員所實(shí)施的職務(wù)犯罪的管轄、調(diào)查(包括檢察機(jī)關(guān)可偵查的14類職務(wù)犯罪)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但目前我國刑法在涉及部分職務(wù)犯罪的罪狀中，其犯罪主體規(guī)定為司法工作人員，如果監(jiān)察人員實(shí)施上述職務(wù)犯罪，如何利用刑法規(guī)制將成為一個(gè)棘手的難題。

最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)，強(qiáng)調(diào)“紀(jì)法融合”，這與刑法在追訴職務(wù)犯罪時(shí)強(qiáng)調(diào)的“追訴一元化”存在沖突。監(jiān)察管轄在實(shí)踐中存在管轄面過寬的分流趨勢(shì)，不僅可以管轄職務(wù)犯罪，還可以管轄職務(wù)違法，但在管轄過程中，由于制度銜接尚不成熟，導(dǎo)致相關(guān)管轄權(quán)責(zé)不明、職能不清，反而降低了打擊違法犯罪行為的效率。而在刑事訴訟的體系中，檢察機(jī)關(guān)更多強(qiáng)調(diào)“追訴一元化”，即檢察機(jī)關(guān)展開對(duì)職務(wù)犯罪“從立案到提起訴訟”一套頭的高效模式。此種情形下，針對(duì)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪應(yīng)適用何種模式，十分值得探討。

此外，值得一提的是，國外學(xué)者對(duì)我國監(jiān)察制度的研究文獻(xiàn)尚未發(fā)現(xiàn)，這就需要研究者在我國政治制度的語境下，研究并解決問題。

2 關(guān)于監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪類型的討論

2.1 監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的類型

《監(jiān)察法》在第六十五條明確指出了監(jiān)察人員職務(wù)違法的多種情形，共計(jì)9項(xiàng)明確規(guī)定，分別涉及監(jiān)察人員和監(jiān)察機(jī)關(guān)“影響干預(yù)調(diào)查工作”等，并于《監(jiān)察法》第六十六條進(jìn)一步規(guī)定了違反上述9種情況構(gòu)成犯罪的須承擔(dān)刑事責(zé)任。值得一提的是，定罪是由刑法而非監(jiān)察法來規(guī)定，因此對(duì)于監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的罪名必須依賴刑法來規(guī)定，那么，監(jiān)察人員涉嫌的職務(wù)犯罪的罪名與《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察人員的一般違法情形就存在一個(gè)對(duì)應(yīng)的關(guān)系。以表1為例。

表1 《監(jiān)察法》第六十五條與《刑法》中職務(wù)犯罪的比對(duì)

從表1中可知，《監(jiān)察法》所規(guī)定的大部分監(jiān)察人員職務(wù)違法的行為，在《刑法》中均能找到相應(yīng)的罪名，但是《監(jiān)察法》第六十五條第六項(xiàng)和八項(xiàng)能夠?qū)?yīng)的罪名并不明確，第九項(xiàng)所涵射的范圍也模棱兩可，還有較大一部分職務(wù)犯罪的罪名尚未對(duì)應(yīng)上。

2.2 關(guān)于《監(jiān)察法》第六十五條的討論

職務(wù)犯罪通常具有較強(qiáng)的隱蔽性和作案手段靈活多樣的特征，在調(diào)查取證上往往具有較大的難度。因此，對(duì)于職務(wù)犯罪的規(guī)定必須更加細(xì)化和全面。

我國《監(jiān)察法》第六十五條是關(guān)于監(jiān)察人員職務(wù)違法行為的法律責(zé)任的規(guī)定。值得思考的是，《監(jiān)察法》第六十五條并未涉及監(jiān)察人員關(guān)于職務(wù)違法的全部類型，例如貪污、賄賂等。這就導(dǎo)致該條與《刑法》所規(guī)定的職務(wù)犯罪的存在銜接上的不完善。那么，《監(jiān)察法》第六十五條第九項(xiàng)關(guān)于監(jiān)察人員實(shí)施其他職務(wù)違法行為的，是否存在規(guī)定上的缺漏呢？

職務(wù)犯罪是指國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體工作人員利用已有職權(quán)，貪污、賄賂、濫用職權(quán)等，侵犯公民人身、民主權(quán)利，破壞國家對(duì)公務(wù)活動(dòng)的規(guī)章規(guī)范，應(yīng)當(dāng)給予刑罰犯罪。顯然，根據(jù)該規(guī)定，貪污、賄賂與濫用職權(quán)等罪名是并列的關(guān)系，但貪污、賄賂在第九項(xiàng)并未被羅列[2]。因此《監(jiān)察法》第六十五條第九項(xiàng)作為有關(guān)監(jiān)察人員其他職務(wù)違法的兜底條款，存在一定的缺漏。

值得進(jìn)一步思考的是，《監(jiān)察法》第六十五條未明確規(guī)定監(jiān)察人員可能實(shí)施的除九款以外的其他職務(wù)違法，因此，此處存在著法律界定模糊的問題。以我國《刑法》所規(guī)定的刑訊逼供罪為例，監(jiān)察人員在行使調(diào)查權(quán)時(shí)，可類比偵查人員實(shí)施檢察權(quán)，同樣存在實(shí)施刑訊逼供的空隙。再以《刑法》規(guī)定的受賄罪為例，監(jiān)察人員在調(diào)查過程中，往往存在不法分子賄賂監(jiān)察人員、干擾調(diào)查的情形。因此，監(jiān)察人員存在著實(shí)施上述違法、犯罪行為并承擔(dān)法律責(zé)任可能性。刑法有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪的規(guī)定的確可以部分彌補(bǔ)了監(jiān)察法對(duì)于監(jiān)察人員職務(wù)違法情形的缺漏，但問題在于，刑法并不能對(duì)監(jiān)察人員實(shí)施的所有犯罪進(jìn)行精準(zhǔn)打擊，如刑訊逼供罪的犯罪主體為司法工作人員，顯然不能涵蓋監(jiān)察人員，這就造成了刑法無法對(duì)監(jiān)察人員做出規(guī)制的情況。更何況《監(jiān)察法》作為一部有關(guān)監(jiān)察人員行為規(guī)范的專門法律，如若對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)行為違法的規(guī)定不夠完善，那么也與《監(jiān)察法》立法的原意背道而馳。因此，只有對(duì)《監(jiān)察法》第六十五條進(jìn)行細(xì)化、完善，才能使《監(jiān)察法》與《刑法》之間的銜接變得更加順暢。

3 監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的刑責(zé)追究困境

3.1 監(jiān)察人員妨害調(diào)查的行為難獲刑法規(guī)制

《監(jiān)察法》第六十五條規(guī)定了監(jiān)察人員妨害監(jiān)察權(quán)正常運(yùn)行的眾多情形。例如，第六十五條第二項(xiàng)的規(guī)定就是典型的監(jiān)察人員利用職權(quán)干預(yù)調(diào)查的情形。前文中也詳細(xì)探討了以上違法情形大體都可以歸納到妨害司法類的犯罪之中。但是，值得思考的是，《刑法》中規(guī)定的妨害司法類犯罪所保護(hù)的客體是司法權(quán)的正常運(yùn)行，司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)并不具有同樣的屬性。首先，二者適用的法律不同，監(jiān)察權(quán)是由監(jiān)察法規(guī)定的，而司法權(quán)則規(guī)定于刑事訴訟法中；其次，監(jiān)察權(quán)涵蓋調(diào)查、處理、廉政教育監(jiān)督等多項(xiàng)職能，對(duì)職務(wù)犯罪、職務(wù)違法等行為開展打擊；而司法權(quán)則是針對(duì)一般主體、一般案件開展的具有司法性質(zhì)的活動(dòng)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制存在差異，二者關(guān)于權(quán)力的配置也具有很大的差別。

因此不能將監(jiān)察權(quán)歸為刑法所保護(hù)的對(duì)象之中。這就造成了監(jiān)察人員一旦涉嫌上述罪名，因刑法未將“監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行”作為保護(hù)對(duì)象，則監(jiān)察人員難以受到刑法的有效規(guī)制，從而造成了法律的缺漏。

以監(jiān)察人員“非法處置特定財(cái)產(chǎn)的行為”為例，《監(jiān)察法》第23條和第25條分別詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中,可根據(jù)工作需要,查封、扣押、凍結(jié)涉案的財(cái)物、財(cái)產(chǎn),任何人不得非法處置等。根據(jù)文義解釋，任何人當(dāng)然包括參與調(diào)查的監(jiān)察人員這一重要主體[3]。那么，監(jiān)察人員如果非法處置上述特定的財(cái)產(chǎn)是否需要刑法來規(guī)制，在以往的刑事訴訟法和刑法中，都將非法處置特定財(cái)產(chǎn)的行為上升到刑事責(zé)任的層面作為犯罪進(jìn)行打擊。那么，對(duì)于監(jiān)察人員非法處置特定財(cái)產(chǎn)行為，也理應(yīng)可以作為犯罪行為。這一點(diǎn)在《監(jiān)察法》第六十五條和第六十六條都可以找到根據(jù)，在此不再贅述。然而，《刑法》在“非法處置查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)罪”中，規(guī)定該罪的對(duì)象是由司法機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)，而并不包括監(jiān)察機(jī)關(guān)。如此一來，則會(huì)造成監(jiān)察人員在調(diào)查過程中觸犯上述罪名無罪可定的局面。

3.2 監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的主體身份難獲刑法規(guī)制

《刑法》第二百四十七條規(guī)定的刑訊逼供罪的主體是司法工作人員，《刑法》第九十四條則將“司法工作人員”定義為有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員[4]。目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一種獨(dú)立權(quán)利，故監(jiān)察人員并不具有偵查、檢察、審判、監(jiān)管的職責(zé)，因此不屬于本法所稱的司法工作人員，而是行使監(jiān)察權(quán)的特殊主體。那么，僅僅根據(jù)《監(jiān)察法》第六十五條和第六十六條的規(guī)定，在對(duì)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪和違法的行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，則難以獲得刑法的支撐。不僅如此，《刑法》上涉及司法工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的其他相關(guān)罪名也無法用來規(guī)制監(jiān)察人員，例如“虐待被監(jiān)管人員罪”的主體是監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員這一特殊主體。類似主體不適合的罪名在《刑法》中還有很多。

此外，《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的“國家公職人員”的定義和目前刑法第九十三條對(duì)“國家工作人員”的定義存在出入，最為突出的是，《監(jiān)察法》對(duì)國家公職人員的概念定義范圍要大于《刑法》對(duì)這一概念的定義。如此一來，造成部分國家公職人員一旦涉嫌職務(wù)犯罪而無法受到刑法的制裁。

3.3 針對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督有所缺失

針對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督，最主要體現(xiàn)在內(nèi)外部監(jiān)督的缺失上。在內(nèi)部監(jiān)督中，監(jiān)察委受上級(jí)監(jiān)察委和同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，存在采納上述兩個(gè)機(jī)關(guān)誰的意見的問題，這不屬于本文中探討的刑法所要規(guī)制的問題，在此不再贅述。但在外部監(jiān)督的問題上，針對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪，監(jiān)察委和檢察機(jī)關(guān)存在監(jiān)督程序上的沖突?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)犯罪，一般以監(jiān)察委員會(huì)為主展開調(diào)查[5]。據(jù)此，若職務(wù)犯罪的主體是監(jiān)察人員，也應(yīng)以監(jiān)察委為主進(jìn)行調(diào)查。但正如前文所述，監(jiān)察委“自己調(diào)查自己”，不僅不能客觀公正，而且難以形成高效的制約機(jī)制。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)引入檢察機(jī)關(guān)從外部對(duì)監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查。同時(shí)，如果以監(jiān)察委為主對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，還易與檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生權(quán)力的競合，嚴(yán)重影響辦案效率。

3.4 “紀(jì)法融合”與“職務(wù)犯罪追訴一元化”理念的沖突

在涉嫌職務(wù)犯罪的管轄問題上，根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的邏輯下，在針對(duì)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪或違法時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)首先會(huì)開展監(jiān)察調(diào)查，然后在收集完證據(jù)后，將案件移送給檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。但問題在于，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的“紀(jì)法融合”原則下，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪實(shí)際上是分開調(diào)查，而檢察機(jī)關(guān)僅就職務(wù)犯罪的部分展開追訴。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)誤將涉及監(jiān)察人員涉及職務(wù)違法的部分當(dāng)作犯罪移交檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，那么，實(shí)行“追訴一元化”的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何處理？更何況檢察機(jī)關(guān)僅僅對(duì)司法工作人員涉嫌的14種職務(wù)犯罪享有偵查權(quán)，并不具有對(duì)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查的權(quán)限，那么，一旦移送的案件產(chǎn)生證據(jù)錯(cuò)誤，實(shí)行“追訴一元化”的檢察機(jī)關(guān)又該如何糾錯(cuò)？更重要的是，如果經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查認(rèn)定監(jiān)察人員的行為不構(gòu)成職務(wù)犯罪僅構(gòu)成違法，則根本無法進(jìn)入刑事訴訟的流程之中，檢察機(jī)關(guān)更不可能超越刑事訴訟的流程，提前介入到案件中開展偵查。那么又應(yīng)該由哪個(gè)機(jī)關(guān)來監(jiān)督這一調(diào)查結(jié)果？上述問題值得仔細(xì)商榷。

3.5 關(guān)于監(jiān)察人員職務(wù)犯罪典型司法案例的實(shí)務(wù)困境

在上文中，對(duì)于監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的刑責(zé)追究障礙問題進(jìn)行了學(xué)理層面的探討。在《監(jiān)察法》的實(shí)施過程中，監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的典型案例也不勝枚舉?，F(xiàn)從實(shí)務(wù)層面出發(fā)，探討監(jiān)察人員職務(wù)犯罪刑法規(guī)制的現(xiàn)實(shí)問題。

通過檢索大量監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的典型案例，經(jīng)歸納總結(jié)，上述監(jiān)察人員最終獲刑事由并不能囊括其所有監(jiān)察不當(dāng)?shù)倪`法行徑，對(duì)其遺漏的罪行的處理結(jié)果僅是開除黨籍和公職，以及取消退休費(fèi)待遇的違紀(jì)違法處分，并沒有上升到刑事層面對(duì)其進(jìn)行追責(zé)，這足以從側(cè)面反映出監(jiān)察法和刑法銜接的闕如，“燈下黑”的難題仍未破解。以湖南省紀(jì)委原紀(jì)檢監(jiān)察四室主任曹明強(qiáng)案為例，曹明強(qiáng)插手和干預(yù)執(zhí)紀(jì)審查工作，涉嫌妨害監(jiān)察權(quán)正常運(yùn)行的情節(jié)，其危害程度已經(jīng)可用刑法進(jìn)行追究，但是由于曹明強(qiáng)的行為并不涉及破壞司法運(yùn)行秩序這一刑法規(guī)制的犯罪客體，而導(dǎo)致其最終僅以濫用職權(quán)和受賄罪兩罪名被定罪。

再以覃巴鎮(zhèn)“吳永洪泄密案”為例，吳永洪擅自將反映涉黑、涉惡以及腐敗問題的實(shí)名舉報(bào)材料復(fù)印給被舉報(bào)人，致使舉報(bào)人最終受到黑惡勢(shì)力的報(bào)復(fù)和威脅，嚴(yán)重?fù)p害了舉報(bào)人的人身和財(cái)產(chǎn)利益以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的公信力。由于吳永洪并非司法工作人員，其妨害的并非是司法運(yùn)行秩序，因此難以以“泄露不應(yīng)公開的案件信息罪”等罪名對(duì)其進(jìn)行定罪，最終，吳某僅受到開除黨籍處分。

干預(yù)審查調(diào)查、泄露國家秘密和不應(yīng)公開的案件等行為，損害的是監(jiān)察人員的公正、廉潔的形象，通過頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，能夠有效地健全監(jiān)察管控機(jī)制，約束監(jiān)察人員的職務(wù)行為，從而堵塞管理上的漏洞。但治本之策還在于，完善刑法的相關(guān)罪名以及擴(kuò)大刑法規(guī)制的主、客體，通過刑法打擊監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪行為，形成對(duì)監(jiān)察人員足夠的威懾力，從而順應(yīng)罪責(zé)刑相適應(yīng)的刑法原則以及當(dāng)下中國實(shí)施的“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策。

此外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在針對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的實(shí)務(wù)問題上，還存在著監(jiān)察處置權(quán)法律監(jiān)督的闕如以及對(duì)監(jiān)察人員利用職權(quán)實(shí)施犯罪的偵查權(quán)屬規(guī)定的闕如等。

4 針對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪刑法規(guī)制的完善對(duì)策

4.1 修改刑法以拓寬追究監(jiān)察人員職務(wù)犯罪刑責(zé)的維度

4.1.1采用《刑法修正案》的方式

有學(xué)者認(rèn)為將監(jiān)察人員擴(kuò)大解釋為司法工作人員較為牽強(qiáng)，違背了監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的本質(zhì)屬性，容易造成兩種權(quán)力的糾纏不清，不利于維護(hù)兩機(jī)關(guān)對(duì)于打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的有效配合。在此情形下，建議可以通過《刑法修正案》的方式，制定新的刑法條文，以徹底克服刑法與監(jiān)察法有關(guān)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪部分銜接不暢的痼疾。例如，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員打擊職務(wù)犯罪涉及自身的刑事犯罪增設(shè)專門的刑法條文；再如，將監(jiān)察權(quán)歸入刑法所保護(hù)的對(duì)象、客體。

4.1.2對(duì)“國家公職人員”的概念作出明確界定

目前，《監(jiān)察法》對(duì)“國家公職人員”的定義，與《刑法》對(duì)“國家工作人員”的概念的界定不盡相同，顯然，監(jiān)察法對(duì)這一概念的射程范圍要比刑法的寬泛，例如，《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的國家公職人員除包括公務(wù)員外，還有在基層群眾自治組織(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的基層組織人員)、公辦的學(xué)校從事行政管理的人員等，這就拓寬了國家公職人員的射程范圍，如此一來，便導(dǎo)致在監(jiān)察法上規(guī)定的職務(wù)犯罪的主體與刑法上規(guī)定的主體銜接不上，造成該部分國家工作人員一旦涉嫌職務(wù)犯罪，因主體身份的原因而出現(xiàn)無罪可定的局面。解決這一難題的根本方法在于，通過修訂刑法的方式，對(duì)“國家公職人員”的概念進(jìn)行明確的界定，使得刑法與監(jiān)察法對(duì)這一概念的界定趨于一致，例如，可在《刑法》的相關(guān)條文中增加一款，即本條所稱的國家工作人員與《監(jiān)察法》中所稱的國家公職人員的定義和范圍相同，如此，便使兩部法律較為有效地銜接起來，也使得刑法對(duì)這一概念做出了明確的界定，從而排除了兩法的分歧和刑法對(duì)這一主體定罪量刑的障礙。

4.2 解釋刑法以拓寬追究監(jiān)察人員職務(wù)犯罪刑責(zé)的維度

4.2.1對(duì)涉及監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的罪名作擴(kuò)大解釋

(1)有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員本質(zhì)屬性的探討

國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于行政權(quán)、偵查權(quán)等權(quán)力的“第四權(quán)”，國家監(jiān)察委的權(quán)力配置應(yīng)以集權(quán)為主，輔之以分權(quán)[6]。也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)就是“行政權(quán)”，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其人員就是行政機(jī)關(guān)及其人員[7]。相較而言，更贊成監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于其他權(quán)力的“第四權(quán)”，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員具有獨(dú)立性，而調(diào)查權(quán)又包括針對(duì)違反黨紀(jì)黨規(guī)行為的調(diào)查權(quán)、職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)等。這不同于以往其他任何一種權(quán)力屬性。

但需要強(qiáng)調(diào)的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)時(shí)，其權(quán)力的本質(zhì)就是在行使“刑事偵查權(quán)”，具有司法特征。那么監(jiān)察人員此刻也就具有了司法人員的性質(zhì)。如果否認(rèn)監(jiān)察調(diào)查權(quán)不具有司法權(quán)的屬性，那么，我們又如何將監(jiān)察權(quán)與刑事訴訟程序做到良好的銜接呢？監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的“針對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)”與之前從檢察機(jī)關(guān)抽走的“刑事偵查權(quán)”并沒有顯著的區(qū)別，都是通過采集證據(jù)、開展調(diào)查等手段服務(wù)于整個(gè)刑事訴訟體系。不僅方式相同，打擊犯罪的目的也是一樣的，如果將這二者區(qū)分為不同的權(quán)力，似乎十分牽強(qiáng)。

(2)有關(guān)擴(kuò)大解釋對(duì)監(jiān)察人員的適用

既然已經(jīng)明晰了監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的本質(zhì)屬性，那么，針對(duì)《刑法》規(guī)定的刑訊逼供罪的主體為司法工作人員，是否可以擴(kuò)大解釋包含監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員呢？

擴(kuò)大解釋一般是指對(duì)詞語解釋后的含義要顯著大于其字面上含義，但該含義仍包含于該用語可能的范圍之中[8]。正如上文分析的那樣，如果將行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)察人員納入司法工作人員的范疇進(jìn)行規(guī)制，似乎也并無不妥[9]。監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使“調(diào)查權(quán)”時(shí)，其本質(zhì)屬性與司法機(jī)關(guān)行使的偵查權(quán)是近乎相同的，我們將這種權(quán)力稱之為“準(zhǔn)司法”，也即只有在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的時(shí)候才能解釋為司法機(jī)關(guān)，而并非將監(jiān)察機(jī)關(guān)的整個(gè)屬性定義為司法機(jī)關(guān)。但如果是在行使職務(wù)違法行為調(diào)查和違反黨紀(jì)黨規(guī)行為調(diào)查，則不可納入到該主體中，因?yàn)樯形吹竭_(dá)追究刑事責(zé)任的高度。

4.2.2針對(duì)職務(wù)犯罪出臺(tái)刑法司法的解釋

刑法的司法解釋是指對(duì)刑法規(guī)范蘊(yùn)含的闡述。有學(xué)者認(rèn)為，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的打擊職務(wù)犯罪的銜接問題應(yīng)適用立法解釋而非司法解釋，這是由于司法解釋解決的是審判工作中的問題[10]。對(duì)此，我們表示贊同，但是，此處我們所強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的新情形，這本身涉及到對(duì)具體罪名的解釋，以及何種情況屬于監(jiān)察人員職務(wù)犯罪，如果超越界限將職務(wù)犯罪和違法混為一談，審判者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任進(jìn)行解釋，這些當(dāng)然屬于審判過程中的工作，有必要通過新的司法解釋對(duì)該問題予以明確。例如，對(duì)于監(jiān)察人員這一法定監(jiān)督者的身份，是否需要在量刑時(shí)加重處罰，又或者在涉及到職務(wù)犯罪的具體罪名時(shí)，如刑訊逼供罪，將監(jiān)察人員納入到實(shí)施該罪的主體之間；再如，是否應(yīng)將“監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行”作為妨害司法罪的特殊的保護(hù)對(duì)象納入其中，從而避免監(jiān)察人員涉嫌妨害監(jiān)察權(quán)正常運(yùn)行卻無罪可定的尷尬局面。惟有將上述問題闡述明確，才能在實(shí)踐中為監(jiān)察機(jī)關(guān)和法院的定罪量刑提供準(zhǔn)確的依據(jù)，從而節(jié)省司法資源，使得法法之間有序、順暢地連接起來，維護(hù)司法的公正。

4.3 從實(shí)務(wù)角度提出監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的刑責(zé)追究對(duì)策

4.3.1用刑法“追訴犯罪一元化”理念處理監(jiān)察人員職務(wù)犯罪

對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的職務(wù)犯罪，基于監(jiān)察法與刑法的內(nèi)涵和外沿存在差異，在過去有人提出不應(yīng)將刑法“追訴犯罪一元化”理念引入處理監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的問題上，因?yàn)楹苋菀讓?dǎo)致法律秩序的沖突。對(duì)此認(rèn)為，完全可以引入刑法的“追訴犯罪一元化”[11]的理念來處理該問題。理由如下：第一，引入刑法“追訴犯罪一元化”的理念處理監(jiān)察人員職務(wù)犯罪，有利于高效、完整地解決監(jiān)察人員職務(wù)犯罪問題，將檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體，全盤引入刑事訴訟法的程序，將打擊監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員犯罪的權(quán)力歸給檢察機(jī)關(guān)，有利于保證整個(gè)追訴流程的高效性和完整性，避免“燈下黑”的難題；第二，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的本質(zhì)，行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)應(yīng)在刑事訴訟法的基本原則和規(guī)定下有序地開展[12]。監(jiān)察人員在開展職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)中，具備司法人員屬性，其行為應(yīng)受刑事訴訟法和刑法的制約。對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查程序應(yīng)細(xì)化，而刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定和“追訴犯罪一元化”的理念較為完善和具體，在職務(wù)犯罪調(diào)查中，要保障被調(diào)査人的基本人權(quán)，職務(wù)犯罪的審查、起訴和審判應(yīng)全面適用刑事訴訟法的規(guī)定。惟其如此，才能有效約束監(jiān)察人員依法辦案，實(shí)現(xiàn)法治反腐的政策目標(biāo)。

4.3.2引入檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段提前介入并監(jiān)督職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)

監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是“互相制約、互相配合”的關(guān)系，因此，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查階段引入檢察機(jī)關(guān)十分必要[13]。這不僅可以拓寬收集、固定證據(jù)的路徑，而且可以彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)基于“行使公權(quán)力的公職人員的廉潔性”而容易忽視的程序規(guī)范性的問題。為了破解監(jiān)察人員職務(wù)犯罪“燈下黑”的難題，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)“自我監(jiān)督”所帶來的弊端，完全可以將檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督主體。理由如下：第一，檢察機(jī)關(guān)本身具有憲法賦予的監(jiān)督職責(zé)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)督，符合憲法和刑法的精神，具有正當(dāng)?shù)臋?quán)源；第二，引入檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督，有利于充分利用刑法和刑事訴訟法的完備的罪名、程序和高效地打擊犯罪的效率，完善權(quán)力運(yùn)行的模式，從而更加有利于“法法銜接”；第三，我國《憲法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)系為相互制約[14]。因此，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察人員開展的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)，不僅是檢察機(jī)關(guān)在刑法訴訟階段的應(yīng)有之義，也更有利于權(quán)力的互相制約，維護(hù)公平正義，樹立國家機(jī)關(guān)的威信。

5 結(jié)語

在監(jiān)察機(jī)關(guān)成立以及“紀(jì)法融合”的時(shí)代背景下，本文從監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的角度出發(fā)，探討了目前相關(guān)立法的闕如以及“法法銜接”的不順，并通過對(duì)刑法的解釋、修改、引入檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)督以及引入刑法“追訴犯罪一元化”的理念等方式，為相關(guān)問題提供了具體的解決方案。