從范圍劃定角度優(yōu)化上海成片開發(fā)方案研究

屠越棟

（1. 上海市地礦工程勘察（集團(tuán)）有限公司，上海 200072；2. 上海亞新城市建設(shè)有限公司，上海 200436）

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)全面啟動(dòng)了以征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”[1]。在農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”中，征地制度改革是關(guān)鍵[2]，而征地制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)又集中在縮小政府征地范圍上[3-4]?？s小征地范圍的核心目標(biāo)是要盡可能規(guī)避既往征地模式所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)[5]。

2020年1月1日開始實(shí)施的新《土地管理法》第45條提出了“成片開發(fā)”的概念，規(guī)定六類情形可以征地，前四項(xiàng)為軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷及保障性安居工程，第五項(xiàng)為成片開發(fā)，第六項(xiàng)為法律規(guī)定的其他情形。同時(shí)規(guī)定成片開發(fā)的具體標(biāo)準(zhǔn)由自然資源部制定。2020年11月，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（下稱《標(biāo)準(zhǔn)》），對(duì)“成片開發(fā)”定義、方案編制內(nèi)容及批準(zhǔn)程序等進(jìn)行了規(guī)定，指導(dǎo)地方操作。

上海也根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見和技術(shù)指南。但成片開發(fā)方案編制過程中仍面臨諸多問題，而其中的核心問題聚焦于范圍劃定。本文從上海成片開發(fā)規(guī)范、成片開發(fā)范圍劃定主要問題、范圍劃定問題的實(shí)踐案例分析、成片開發(fā)范圍劃定問題的原因剖析、完善土地征收成片開發(fā)方案規(guī)劃范圍編制的建議等方面，對(duì)成片開發(fā)方案編制與審批提出建議，以更好地銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系。

1 上海成片開發(fā)規(guī)范概述

2021年7月30日，上海市規(guī)劃和自然資源局結(jié)合本市實(shí)際，形成了《本市落實(shí)土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的若干意見（試行）》（滬規(guī)劃資源規(guī)[2021]5號(hào)，下稱《意見》）及《土地征收成片開發(fā)方案編制技術(shù)指南》（滬規(guī)劃資源施[2021]285號(hào)），規(guī)定尚未批準(zhǔn)征地的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照本意見完成土地征收成片開發(fā)方案批準(zhǔn)后，再行批準(zhǔn)征地。

明確成片開發(fā)是指在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。具體規(guī)定包括：

（1）開發(fā)方案編制。區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）依據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，組織編制土地征收成片開發(fā)方案，納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

（2）開發(fā)方案主要內(nèi)容。成片開發(fā)的位置、面積、范圍和基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況；必要性、主要用途和實(shí)現(xiàn)的功能；擬安排的建設(shè)項(xiàng)目、開發(fā)時(shí)序和年度實(shí)施計(jì)劃；成片開發(fā)范圍內(nèi)公益性用地比例一般不低于40%，產(chǎn)業(yè)基地一般不低于15%，產(chǎn)業(yè)社區(qū)一般不低于25%。國(guó)家和本市重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要征收集體土地，以及征收剩余零星集體土地的，不受比例限制；土地利用效益以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益評(píng)估。

（3）開發(fā)方案需廣泛征求意見。充分聽取社會(huì)各界意見；充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見，并需經(jīng)三分之二以上成員同意。

（4）開發(fā)方案論證批準(zhǔn)。根據(jù)市政府要求，區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）承擔(dān)土地征收成片開發(fā)方案的論證和審批工作。

（5）不得批準(zhǔn)成片開發(fā)方案的四種情形。涉及占用永久基本農(nóng)田的；未完成本市年度下達(dá)的批而未供土地處置目標(biāo)任務(wù)或者未達(dá)到閑置土地處置目標(biāo)要求的；各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)納入全生命周期管理的新供產(chǎn)業(yè)用地投產(chǎn)履約率低于要求的；已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開發(fā)，連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的。

結(jié)合《標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布以來(lái)在上海范圍內(nèi)進(jìn)行的部分成片開發(fā)方案編制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為范圍劃定是成片開發(fā)方案編制的核心問題。受諸多因素影響，導(dǎo)致結(jié)果一定程度悖離成片開發(fā)初衷。

2 成片開發(fā)范圍劃定影響因素

《意見》中規(guī)定，土地征收成片開發(fā)的范圍，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，符合自然資源部和本市關(guān)于成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)要求，依據(jù)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃等，結(jié)合近期建設(shè)計(jì)劃確定，也可以包含國(guó)有土地。

在具體編制方案過程中，范圍劃定主要考慮以下幾個(gè)方面因素：

（1）近期擬安排項(xiàng)目，即近期城市建設(shè)或者土地出讓需要，擬報(bào)批用地中涉及集體土地征收的地塊。

（2）避讓限制性條件，不能涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等限制開發(fā)的因素。

（3）位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的集中建設(shè)區(qū)內(nèi)。

（4）滿足公益用地比例要求。《意見》規(guī)定，成片開發(fā)方案中要明確依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例。該比例一般不低于40%，產(chǎn)業(yè)基地一般不低于15%，產(chǎn)業(yè)社區(qū)一般不低于25%。因此規(guī)劃的公益性用地比例成為范圍劃定的關(guān)鍵。

（5）形狀規(guī)整。成片開發(fā)范圍盡量規(guī)整，以便于周邊其他地塊后續(xù)編制成片開發(fā)時(shí)劃定范圍。

3 成片開發(fā)范圍劃定主要問題

成片開發(fā)范圍劃定主要存在范圍形狀、規(guī)劃銜接、實(shí)施時(shí)序3個(gè)方面的問題。范圍形狀指成片開發(fā)范圍線的形狀，規(guī)劃銜接指成片開發(fā)與法定規(guī)劃的銜接，實(shí)施時(shí)序指成片開發(fā)實(shí)施計(jì)劃。

3.1 范圍形狀——范圍不規(guī)整

成片開發(fā)的范圍應(yīng)充分協(xié)調(diào)片區(qū)內(nèi)規(guī)劃組合與建設(shè)時(shí)序的關(guān)系，銜接公益性配套設(shè)施服務(wù)半徑，形成范圍相對(duì)規(guī)整、功能相對(duì)完整的開發(fā)片區(qū)[6]。在公益性比例難以滿足要求的情況下，實(shí)踐中常將道路用地、綠地、水域等劃入成片開發(fā)范圍。部分成片開發(fā)范圍出現(xiàn)魚骨形、啞鈴形、長(zhǎng)條形等形狀，但不規(guī)整的成片開發(fā)范圍容易對(duì)其相鄰的其他地塊后續(xù)編制成片開發(fā)方案編制造成影響。

3.2 規(guī)劃銜接——與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接不足

與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接的問題主要體現(xiàn)在以下方面

（1）控制性詳細(xì)規(guī)劃不滿足成片開發(fā)方案公益性用地比例要求問題。在公益性用地比例剛性要求下，只能修改規(guī)劃，如為滿足公益性用地比例要求在產(chǎn)業(yè)園區(qū)旁增加大面積公園綠地等。

（2）成片開發(fā)近期實(shí)施與規(guī)劃遠(yuǎn)期控制銜接問題。例如，受拆遷難度限制，切割一些地塊，成片開發(fā)只劃入規(guī)劃地塊的局部，導(dǎo)致留下邊角地，與成片開發(fā)解決邊角地和插花地的初衷相矛盾。

3.3 實(shí)施時(shí)序——需求導(dǎo)向明顯

實(shí)踐中傾向于將目標(biāo)用地安排近期實(shí)施，城鎮(zhèn)道路用地、公園綠地、防護(hù)綠地、河流水面等配套用地（公益性用地）則時(shí)序靠后。這種需求導(dǎo)向做法，不利于配套設(shè)施的同步建設(shè)。

4 范圍劃定的實(shí)踐案例分析

筆者結(jié)合上海市松江區(qū)兩個(gè)實(shí)際案例，闡述在編制成片開發(fā)方案中遇到的劃定成片開發(fā)范圍的難點(diǎn)與解決的方法。通過實(shí)踐案例的總結(jié)提升，為成片開發(fā)范圍劃定優(yōu)化提供建議。

4.1 某高科技園區(qū)單元成片開發(fā)的范圍劃定問題

（1）基本情況

本方案成片開發(fā)片區(qū)位于上海市松江區(qū)某鎮(zhèn)高科技園區(qū)。本次成片開發(fā)區(qū)域首批擬實(shí)施的地塊2個(gè)，10-05號(hào)地塊已完成征收審批，15-13號(hào)地塊預(yù)計(jì)2025年完成土地征收工作。

（2）確定成片開發(fā)范圍

成片開發(fā)范圍要求將擬開發(fā)的10-05號(hào)地塊、15-13地塊納入成片開發(fā)范圍，同時(shí)公益用地比例大于40%，區(qū)域相連成片。

根據(jù)以上需求，確定成片開發(fā)范圍如圖1(a)，公益性用地比例63.61%，滿足公益用地比例大于40%的要求，符合《意見》的規(guī)定。

但本方案范圍內(nèi)的公益用地是現(xiàn)狀道路和兩側(cè)綠化帶，雖然嚴(yán)格滿足公益用地比例要求，但沒有新建的公益設(shè)施。另外，成片開發(fā)范圍的形狀不規(guī)整，按照成片開發(fā)范圍不應(yīng)重疊的原則，以后淶坊路路兩側(cè)其他地塊編制成片開發(fā)方案，范圍都不能跨越淶坊路，會(huì)一定程度增加淶坊路兩側(cè)地塊后續(xù)編制成片開發(fā)的難度。

4.2 某產(chǎn)業(yè)社區(qū)土地成片征收開發(fā)方案的范圍劃定問題

（1）基本情況

本方案成片開發(fā)片區(qū)位于上海市松江區(qū)某鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)社區(qū)。本次成片開發(fā)方案區(qū)域內(nèi)近期擬實(shí)施的項(xiàng)目1個(gè)，占用3個(gè)地塊，為01-02、01-03、03-05號(hào)地塊，計(jì)劃2023年底前完成征收審批。

（2）確定成片開發(fā)范圍

成片開發(fā)范圍要求將近期擬開發(fā)的01-02、01-03、03-05地塊劃入開發(fā)范圍，同時(shí)公益用地比例大于25%，區(qū)域相連成片。

根據(jù)以上需求，確定成片開發(fā)范圍如圖1(b)，公益用地比例25.28%，滿足產(chǎn)業(yè)社區(qū)公益性用地比例大于25%的要求，符合《意見》的規(guī)定。

本方案成片開發(fā)范圍公益用地比例符合要求，但形狀不規(guī)整。本方案范圍將產(chǎn)業(yè)社區(qū)范圍內(nèi)能夠納入的道路、水、綠地都已納入，且將已出讓的01-01、02-01、03-01都排除在外的前提下，勉強(qiáng)滿足25%以上的公益用地比例。如果01-01、02-01、03-01都還沒有征地，那么在產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)滿足25%以上公益用地比例沒有可能，只有把周邊用地劃進(jìn)成片開發(fā)范圍或者調(diào)整控規(guī)兩條路徑。編制鎮(zhèn)總體規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)社區(qū)控規(guī)的時(shí)候，還沒有成片開發(fā)的相關(guān)規(guī)定。但在成片開發(fā)規(guī)定出來(lái)后，特別是公益用地比例剛性規(guī)定的背景下，可能會(huì)將規(guī)劃推倒重來(lái)。

圖1 成片開發(fā)范圍內(nèi)用地規(guī)劃圖Fig.1 Land planning map within the regional development scope

5 成片開發(fā)范圍劃定問題的原因剖析

5.1 公共利益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于單一

成片開發(fā)范圍形狀不規(guī)整的根本原因是公共利益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于單一，即依靠“公益性用地比例”這一指標(biāo)進(jìn)行管控。由于公共利益不僅是一個(gè)實(shí)體概念，還是一個(gè)程序概念，成片開發(fā)征收標(biāo)準(zhǔn)之制定應(yīng)當(dāng)秉持系統(tǒng)思維，既需要從實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)入手，明確其基本構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，還需要從程序機(jī)制著手，建立兼具控權(quán)功能與維權(quán)功能的動(dòng)態(tài)規(guī)制機(jī)制[7]。公共利益標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃編制情況、周邊用地開發(fā)等統(tǒng)籌考慮，發(fā)揮專家論證及公眾參與的作用，而非簡(jiǎn)單地依靠數(shù)據(jù)指標(biāo)來(lái)界定和管控。

同時(shí)，公益性用地概念界定不清，雖然土地利用規(guī)劃用途按自然資源部發(fā)布的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發(fā)[2020]51號(hào)）執(zhí)行，但關(guān)于公益性用地的分類仍存在較大分歧。相關(guān)部門在編制土地征收成片開發(fā)方案時(shí)，無(wú)法確定河道水面、居住用地中的公共服務(wù)用地、工業(yè)用地中的交通設(shè)施用地等是否可以被納入公益性用地范疇[8]。

5.2 國(guó)土空間規(guī)劃與成片開發(fā)要求存在時(shí)間差

由于大部分地區(qū)的規(guī)劃，是在成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)出來(lái)之前制定的，成片開發(fā)范圍劃定存在與規(guī)劃編制脫節(jié)的現(xiàn)象。針對(duì)這種情況，是按照成片開發(fā)的要求，重新修編規(guī)劃，還是完善成片開發(fā)的相關(guān)規(guī)定?？紤]到特殊情況下需要預(yù)留一定的彈性空間，值得在后續(xù)相關(guān)規(guī)范完善時(shí)深入思考。

5.3 成片開發(fā)編制標(biāo)準(zhǔn)和審批程序有待完善

一是成片開發(fā)方案批復(fù)后方案調(diào)整具體程序要求不明。詳細(xì)規(guī)劃在實(shí)施過程中常面臨規(guī)劃調(diào)整問題，相應(yīng)成片開發(fā)方案如何進(jìn)行銜接，后續(xù)方案調(diào)整前提及程序缺乏相應(yīng)指南或政策支撐，一定程度上也影響范圍劃定與時(shí)序安排。

二是成片開發(fā)方案審批程序不合理?？睖y(cè)定界、方案征詢意見等程序都與范圍密切相關(guān)，若成片開發(fā)范圍在專家論證等環(huán)節(jié)被要求修改，則前置程序需返工，耗費(fèi)大量人力成本（圖2）。

圖2 上海成片開發(fā)編制報(bào)批程序Fig.2 Shanghai regional development approval procedures

6 完善土地征收成片開發(fā)方案規(guī)劃范圍編制的建議

6.1 完善成片開發(fā)制度設(shè)計(jì)，預(yù)留一定彈性

成片開發(fā)的根本出發(fā)點(diǎn)是“為了公共利益的需要”。目前，公共利益主要依靠公益性用地比例這一要求來(lái)約束。

逐步縮小土地征收范圍是我國(guó)土地征收制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。從世界范圍土地征收制度發(fā)展演變看，基本呈現(xiàn)出征收的公共利益條件認(rèn)定越來(lái)越嚴(yán)的趨勢(shì)，而且越是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，征收的公共利益認(rèn)定越嚴(yán)。我國(guó)《土地管理法》之所以將成片開發(fā)也有條件的納入公共利益范圍，也是基于對(duì)我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期發(fā)展所處階段科學(xué)研判的結(jié)果。事實(shí)上，將成片開發(fā)納入征收公共利益類型是《土地管理法》修正過程中爭(zhēng)議比較大的一個(gè)問題。畢竟成片開發(fā)中不可避免會(huì)涉及經(jīng)營(yíng)性用地。從比較法上觀察，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后或就業(yè)困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或增加就業(yè)機(jī)會(huì)也有可能被認(rèn)定為公共利益，只不過這種認(rèn)定在實(shí)質(zhì)上或程序上有嚴(yán)格限制。我國(guó)《土地管理法》修正時(shí)，在“縮小征地范圍”的原則下將土地成片開發(fā)也作為一種公共利益類型，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和權(quán)利保護(hù)要求的進(jìn)一步提高，土地征收范圍越來(lái)越限縮、成片開發(fā)越來(lái)越受限是必然趨勢(shì)。

從嚴(yán)是有效平衡公共利益與私人利益的需要。征收是通過國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制限制私人權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)公共利益目的。征收權(quán)力運(yùn)用越多，對(duì)私人權(quán)益的限制越多，同時(shí)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的空間壓縮越大。在《土地管理法》明確允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景下，從嚴(yán)限制土地征收成片開發(fā)，是保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市順利開展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民土地權(quán)益的需要。

“成片開發(fā)”帶來(lái)的綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是衡量其公益性的重要依據(jù)[9]。縱觀理論界現(xiàn)有研究，多從限縮公共利益范疇或限定成片開發(fā)征收實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的路徑來(lái)解決成片開發(fā)的公益性困境[10]。建議設(shè)置更具彈性的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)管控，多元化評(píng)判“成片”標(biāo)準(zhǔn)。

此外，明確方案獲批后調(diào)整程序等管理規(guī)定，也有助于成片開發(fā)工作開展。比如在成片開發(fā)方案報(bào)批后、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前，其所依據(jù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃發(fā)生了調(diào)整、變更，而變更后的成片開發(fā)范圍內(nèi)的土地用途發(fā)生了較大變化，乃至出現(xiàn)調(diào)整后的公益性用地比例低于40%的情況[11]。這種類似問題怎么解決，目前還沒有相關(guān)文件給出明確意見[12]?？紤]到成片開發(fā)方案與實(shí)施過程中的差異，建議盡快出臺(tái)方案調(diào)整程序和規(guī)則，體現(xiàn)規(guī)劃的剛性與彈性，保障規(guī)劃實(shí)施的可操作性，使土地使用效益最大化[13]。

6.2 優(yōu)化審批流程，強(qiáng)化程序管控

上述多元指標(biāo)評(píng)價(jià)體系可以與分級(jí)審批制度相結(jié)合。建議可以采用分級(jí)審批制度，如符合某些規(guī)定指標(biāo)要求的可以適當(dāng)下放審批職能。此外，建議強(qiáng)化專家論證和部門征求意見程序，通過多方參與保障成片開發(fā)符合公共利益。涉及成片開發(fā)范圍的規(guī)劃編制屬于需向社會(huì)公眾征詢解決方案的重大問題，有必要參照國(guó)務(wù)院2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第9條的規(guī)定，明確在涉及成片開發(fā)的土地利用總體規(guī)劃或國(guó)土空間規(guī)劃等的制定中廣泛征求公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證、社會(huì)評(píng)議[14]。

成片開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這是成片開發(fā)的程序性要求，同時(shí)也是底線要求，即未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請(qǐng)成片開發(fā)。成片開發(fā)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在集體經(jīng)營(yíng)性用地方面有交集，成片開發(fā)的對(duì)象限于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，而可以入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并不以城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為限。但成片開發(fā)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的影響不小。一方面，成片開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地可能涵蓋集體經(jīng)營(yíng)地性建設(shè)用地，從而壓縮可以入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。另一方面，即使對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，在短期內(nèi)建設(shè)用地需求特定的情況下，成片開發(fā)范圍的擴(kuò)大必然導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需求的降低。由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等入市行為也需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，因此，規(guī)定成片開發(fā)需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，事實(shí)上意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員在包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)在內(nèi)的成片開發(fā)與純粹的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之間進(jìn)行權(quán)衡選擇，這在一定程度上也有利于制約政府濫用成片開發(fā)權(quán)力。

在專家委員會(huì)制度建設(shè)方面突出以下幾點(diǎn)，以增強(qiáng)程序的正當(dāng)性：一是專家委員會(huì)的構(gòu)成方面突出廣泛性?！稑?biāo)準(zhǔn)》要求組織由人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會(huì)，這就意味著專家人數(shù)不宜過少，至少保證每一個(gè)方面都有一名代表。二是專家構(gòu)成上要突出中立性、專業(yè)性。如韓國(guó)的土地征收委員會(huì)中，要求非公務(wù)員身份的委托委員過半數(shù)，且由具有豐富的公用征收經(jīng)驗(yàn)、學(xué)有專長(zhǎng)的專家學(xué)者組成，任期為2年。而且，法律規(guī)定了征收委員會(huì)委員獨(dú)立行使權(quán)力的保障機(jī)制。另外，為了確保專家的中立性，建議省外專家應(yīng)超過一半。三是專家論證時(shí)應(yīng)確保專家的中立性，與某成片開發(fā)方案有利害關(guān)系的專家應(yīng)主動(dòng)回避或建議回避。