差額撥款血站預(yù)算績效管理問題分析及對(duì)策研究

丁洋洋

(山東省血液中心，山東 濟(jì)南 250014)

1 前言

差額撥款，指行政事業(yè)單位的人員費(fèi)用由國家財(cái)政撥款，其他費(fèi)用自籌。血站是指采集、儲(chǔ)存血液，并向臨床或血液制品生產(chǎn)單位供血的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。與全額撥款血站相比，差額撥款血站資金的來源具有獨(dú)特性，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款與自籌資金的合理配置，確保資金高效利用，成為血站高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)容。而相對(duì)全面的預(yù)算績效管理是提升差額撥款血站管理水平的重要手段。

2 差額撥款血站預(yù)算績效管理的意義

從社會(huì)公眾認(rèn)知角度來看，血站是接收和管理公眾無償獻(xiàn)血的事業(yè)單位，其首要屬性為公益性，“無償獻(xiàn)血就應(yīng)當(dāng)無償用血”的觀點(diǎn)似乎具有一定的合理性。而從政府管理的角度看，公益屬性的事業(yè)單位也要核算成本費(fèi)用，僅僅強(qiáng)調(diào)其公益屬性，可能導(dǎo)致公共資源分配上的無序管理，因此產(chǎn)生了“無償獻(xiàn)血、有償用血”的情況，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)血站關(guān)注度較高。相較于全額撥款，差額撥款血站的業(yè)務(wù)收入在一定程度上與采供血的業(yè)務(wù)量掛鉤，資金的來源和使用必須更加科學(xué)與透明，才能經(jīng)得起社會(huì)公眾的監(jiān)督，這就對(duì)血站的財(cái)務(wù)管理提出了更嚴(yán)苛的要求，而全面的預(yù)算績效管理正是財(cái)務(wù)管理的必要保障。

從血站自身管理角度來看，加強(qiáng)預(yù)算績效管理是促進(jìn)血站自身發(fā)展、合理優(yōu)化資源配置、提高資金使用效率的內(nèi)在要求。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，臨床用血量持續(xù)增長，血站的采血任務(wù)逐步增大。信息化和智能化的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)血站的軟硬件管理也提出了新的要求。而目前多數(shù)血站的設(shè)備、設(shè)施和管理系統(tǒng)，普遍存在陳舊老化、更新不及時(shí)等現(xiàn)象，與現(xiàn)有采血任務(wù)不相匹配，導(dǎo)致資金預(yù)算與各業(yè)務(wù)需求之間的矛盾越來越突出。如何合理優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，把錢用到刀刃上、花出效益來，推動(dòng)血站高質(zhì)量發(fā)展成為血站財(cái)務(wù)工作的重要任務(wù)。

3 差額撥款血站預(yù)算績效管理的問題分析

3.1 管理層對(duì)預(yù)算績效管理改革決心不強(qiáng)

管理層對(duì)改革樹立堅(jiān)定的決心，是做好預(yù)算績效管理的重要前提。2020年10月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)對(duì)績效管理進(jìn)行了細(xì)化和完善，推動(dòng)了預(yù)算與績效管理的進(jìn)一步深度融合，更加突出了績效管理在預(yù)算中的重要地位。但是現(xiàn)階段，由于事業(yè)單位改革等原因，部分原屬于全額撥款的公益一類血站性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)椴铑~撥款的公益二類事業(yè)單位，而領(lǐng)導(dǎo)層的管理理念和方式依然沿用舊例，還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)出和結(jié)果為核心的績效管理理念；各級(jí)審計(jì)部門對(duì)資金的利用情況所開展的限定和審查嚴(yán)格，管理層在資金使用時(shí)慎之又慎，重視資金使用的合規(guī)性而忽視資金使用的效率，保守的管理理念降低了預(yù)算績效管理的效率。

3.2 執(zhí)行層對(duì)預(yù)算績效管理方法不夠科學(xué)

執(zhí)行層使用科學(xué)的編制方法，可以有效提升預(yù)算效率，增強(qiáng)預(yù)算效果。基于單位發(fā)展的可持續(xù)性，血站在選擇預(yù)算方法時(shí)主要使用增量預(yù)算，而增量預(yù)算暗含有“現(xiàn)有業(yè)務(wù)活動(dòng)是合理的”和“現(xiàn)有各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開支水平是合理的”等前提假設(shè)，可能導(dǎo)致無效費(fèi)用開支項(xiàng)目未能得到有效控制，而必要開支的幅度卻被壓縮，各科室對(duì)資金的預(yù)算申請(qǐng)和實(shí)際需要之間存在差距，不能做到合理分配資源；現(xiàn)階段預(yù)算多為一年期的短期預(yù)算，大多數(shù)血站在編制預(yù)算時(shí)將重點(diǎn)放在年度業(yè)務(wù)收入增長及成本費(fèi)用控制上，而忽略了投入產(chǎn)出比、資金回收期等長期指標(biāo)，對(duì)預(yù)期產(chǎn)出和效果的論證不夠充分，出現(xiàn)投入大于產(chǎn)出的“倒掛”現(xiàn)象，與績效管理的初衷相背離；強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)經(jīng)營管理的剛性約束而忽視柔性約束，在預(yù)算執(zhí)行過程中針對(duì)例外事項(xiàng)進(jìn)行特殊處理時(shí)，需要進(jìn)行逐級(jí)審批和重復(fù)論證，無法根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的重大變化及時(shí)調(diào)整預(yù)算，影響工作進(jìn)程。

3.3 預(yù)算編制過程中的信息溝通不暢

順暢的信息溝通是高效管理的前提。預(yù)算編制作為單位的一項(xiàng)重要工作，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各部門協(xié)調(diào)合作開展，而血站的單位性質(zhì)兼具行政管理職能和社會(huì)管理職能，在某些行政色彩較濃厚的單位，管理層掌握著決策的方向，可能會(huì)在調(diào)整各部門預(yù)算時(shí)傾向于從單位整體考慮而忽視某具體部門的情況；預(yù)算編制與血站的各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)，財(cái)務(wù)部門作為上傳下達(dá)的紐帶，在預(yù)算編制過程中起著至關(guān)重要的作用，但由于財(cái)務(wù)人員對(duì)血站具體業(yè)務(wù)缺少專業(yè)了解，無法將預(yù)算編制與血站具體業(yè)務(wù)無縫對(duì)接，特別是不具備專業(yè)知識(shí)背景以預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)血站在經(jīng)營過程中出現(xiàn)的例外情況，從而使信息在傳遞過程中出現(xiàn)失真，影響血站的工作效率；部分血站的預(yù)算編制要存在年末進(jìn)行的情況，時(shí)間緊，任務(wù)重，導(dǎo)致信息溝通不充分，預(yù)算數(shù)據(jù)不全面，無法保證預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性。

3.4 預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系不健全

預(yù)算績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的核心，科學(xué)的評(píng)價(jià)體系直接關(guān)系到血站預(yù)算績效管理的落實(shí)?，F(xiàn)階段預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系中，首先是組織體系不健全，從2011年下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》到2018年下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算管理的意見》，截至2021年，全面實(shí)施預(yù)算管理的框架、推進(jìn)始終處于探索發(fā)展階段，尚未形成系統(tǒng)全面的體系，各血站只能邊干邊學(xué)邊改，單位自評(píng)和部門評(píng)價(jià)多為了應(yīng)付上級(jí)檢查，評(píng)價(jià)流于形式。其次是指標(biāo)體系不健全，指標(biāo)的權(quán)重分配不統(tǒng)一，傾向于在資金是否足額撥付、使用是否合規(guī)等定性分析的效益指標(biāo)上分配較高權(quán)重，而在供血醫(yī)院數(shù)量、成本控制有效率等定量分析的產(chǎn)出指標(biāo)上分配權(quán)重較低，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果具有傾向性和片面性。在指標(biāo)目標(biāo)值設(shè)定方面，對(duì)描述需要進(jìn)行定性分析的指標(biāo)時(shí)過于籠統(tǒng)簡單，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過分依賴主觀判斷，影響整個(gè)指標(biāo)體系的科學(xué)性與合理性。

3.5 預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通過績效評(píng)價(jià)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算工作中存在的問題，通過總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用到實(shí)際工作中去，從而提高工作實(shí)效。血站的績效評(píng)價(jià)往往是在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)財(cái)政部門工作進(jìn)行布置，對(duì)申請(qǐng)的財(cái)政項(xiàng)目資金設(shè)立的績效項(xiàng)目進(jìn)行自評(píng)，由于受績效管理制度、評(píng)價(jià)機(jī)制完善程度的影響，評(píng)價(jià)多流于形式，績效自評(píng)不實(shí)、得分虛高，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果難以客觀、公正地反映資金的使用效果。此外，往年評(píng)價(jià)中提及的問題，在后續(xù)年度依然反復(fù)出現(xiàn)，也會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用性不強(qiáng)?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果目前未向社會(huì)公開，大大制約了績效評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)際影響力和對(duì)血站的約束力，使得問責(zé)范圍和力度大打折扣。

3.6 預(yù)算的信息化程度不高

信息系統(tǒng)具有快速處理海量數(shù)據(jù)、從分散數(shù)據(jù)中提取有用信息、依據(jù)現(xiàn)有信息預(yù)測(cè)未來情況等功能，事實(shí)證明，預(yù)算的信息化集成度越高，越能提升預(yù)算管理的效率和效果。目前，大部分的血站沒有專門的預(yù)算管理系統(tǒng)，預(yù)算管理功能模塊內(nèi)嵌于財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中，具備的具體功能很少，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行信息的及時(shí)反饋，不能準(zhǔn)確反映預(yù)算執(zhí)行情況，從而增加了資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。此外，現(xiàn)有預(yù)算管理模塊的功能局限于限額內(nèi)報(bào)銷，缺乏完整且獨(dú)立的數(shù)據(jù)信息庫，無法實(shí)現(xiàn)與固定資產(chǎn)折舊、耗材領(lǐng)用等功能的銜接，編制預(yù)算時(shí)依然采用管理人員的判斷，運(yùn)用信息系統(tǒng)分析預(yù)測(cè)未來情況的功能僅停留于紙面上，無法在實(shí)踐中運(yùn)用。

4 實(shí)施預(yù)算績效管理的建議

4.1 設(shè)置預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，加大宣傳力度

血站應(yīng)當(dāng)成立預(yù)算管理委員會(huì),牽頭負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理工作。各科室設(shè)置兼職預(yù)算管理員,負(fù)責(zé)本科室預(yù)算數(shù)據(jù)的收集和報(bào)送工作。各科室應(yīng)高度重視預(yù)算編報(bào)工作，增強(qiáng)科室負(fù)責(zé)人和預(yù)算員的工作責(zé)任心，啟動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目調(diào)研、可行性研究和論證工作。依據(jù)崗位責(zé)任制明確各工作人員的責(zé)任，要求責(zé)任落實(shí)到人，負(fù)責(zé)到底。同時(shí)，血站應(yīng)加大對(duì)預(yù)算績效管理工作的宣傳,通過文件、培訓(xùn)、講座、短視頻等形式，使工作人員了解預(yù)算績效管理工作的標(biāo)準(zhǔn)和流程，使“預(yù)算績效管理需要人人參與”的意識(shí)深入每個(gè)人心中。此外，要加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)外交流，例如醫(yī)院和國有企業(yè)，學(xué)習(xí)借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷提升血站績效管理人員的專業(yè)素質(zhì)。

4.2 加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)編制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化管理

按照收支平衡的預(yù)算編制原則，收入預(yù)算由相關(guān)主管科室先行編制，通過對(duì)收入預(yù)算的編制，明確血站采供血目標(biāo)任務(wù)，各科室根據(jù)目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合年初預(yù)算批復(fù)，充分考慮預(yù)算年度的預(yù)算變化因素，對(duì)支出預(yù)算進(jìn)行編報(bào)。以年初預(yù)算批復(fù)為基礎(chǔ)，圍繞血站采供血目標(biāo)任務(wù)，充分考慮業(yè)務(wù)量等變化因素，對(duì)標(biāo)全國一流血液中心，對(duì)照《血站基本標(biāo)準(zhǔn)》和《行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》，科學(xué)合理編制預(yù)算，針對(duì)各項(xiàng)預(yù)算比上年增減變化情況，必須進(jìn)行分析說明清楚，確保預(yù)算編準(zhǔn)、編細(xì)，尤其是儀器設(shè)備、工程等投資類項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、市場(chǎng)調(diào)研、參數(shù)及價(jià)格論證、績效目標(biāo)等，務(wù)必從嚴(yán)從實(shí)。工程項(xiàng)目必須提交設(shè)計(jì)圖紙、施工方案、工程量清單和造價(jià)。

4.3 堅(jiān)持業(yè)財(cái)融合，保持信息溝通順暢

單位領(lǐng)導(dǎo)層多是業(yè)務(wù)方面的行家里手，同時(shí)還要加強(qiáng)財(cái)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，從而合理運(yùn)用資金，提高資金使用效率、防止資金浪費(fèi)。具體到預(yù)算編制過程中，要科學(xué)運(yùn)用財(cái)務(wù)管理知識(shí)，從單位整體出發(fā)，依據(jù)具體部門的情況，科學(xué)地調(diào)整各部門預(yù)算額度，保障血站經(jīng)營活動(dòng)的高效進(jìn)行。財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)血站具體業(yè)務(wù)的了解，從性能、損耗、折舊等各個(gè)方面全面掌握與開展具體業(yè)務(wù)直接相關(guān)的設(shè)備、用品相關(guān)性能；學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)流程，了解業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)并進(jìn)行監(jiān)控，從而使信息在傳遞過程中真實(shí)有效，提升血站的工作效率。

4.4 完善績效評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行可操作性

預(yù)算績效評(píng)價(jià)組織體系中，單位自評(píng)是基礎(chǔ)，部門評(píng)價(jià)和政府評(píng)價(jià)是監(jiān)督，三者既要協(xié)調(diào)配合，又要督促反饋，缺一不可。血站作為預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任人，必須建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯挝蛔栽u(píng)，嚴(yán)格履行“誰支出、誰自評(píng)”的主體責(zé)任，及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，客觀評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，要精準(zhǔn)選取核心指標(biāo)并賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重，具體而言，以定量考核指標(biāo)為主，定性考核指標(biāo)為輔：設(shè)備類項(xiàng)目考核實(shí)際采購?fù)瓿陕?、設(shè)備安裝及時(shí)率、保障采供血業(yè)務(wù)正常開展率、儀器設(shè)備使用部門滿意度等指標(biāo)。宣傳類項(xiàng)目考核無償獻(xiàn)血公益廣告播放條數(shù)、無償獻(xiàn)血宣傳媒體影響力、無償獻(xiàn)血廣告受眾數(shù)量、千人口獻(xiàn)血率、固定獻(xiàn)血者比例、無償獻(xiàn)血公眾知曉率等指標(biāo)。血液核酸檢測(cè)項(xiàng)目考核獻(xiàn)血者血液標(biāo)本檢測(cè)數(shù)目、項(xiàng)目及時(shí)開展情況、提高血液質(zhì)量安全水平，縮短病毒檢測(cè)“窗口期”，降低經(jīng)血傳播疾病的殘余風(fēng)險(xiǎn)、檢測(cè)不合格及報(bào)廢血液處理率、受益群體滿意度等指標(biāo)。工程服務(wù)類項(xiàng)目考核產(chǎn)出成本控制措施的有效性、按照合同約定及時(shí)供貨情況、設(shè)備合格驗(yàn)收率、無故障使用率、用戶滿意度等指標(biāo)。

4.5 強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮績效激勵(lì)作用

在預(yù)算績效管理中，應(yīng)及時(shí)分析、歸納績效評(píng)價(jià)結(jié)果，并將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給各科室，督促其嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算規(guī)章制度，規(guī)范資金使用，同時(shí)將好的經(jīng)驗(yàn)做法作為以后年度的預(yù)算編制和預(yù)算績效管理的參考。建立預(yù)算績效管理獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為各科室管理水平、績效獎(jiǎng)勵(lì)、預(yù)算安排的重要依據(jù)，調(diào)動(dòng)各個(gè)科室的積極性，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評(píng)價(jià)約束和激勵(lì)的目的。加大績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開的力度，逐步提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度，積極探索評(píng)價(jià)結(jié)果的有效方式和方法，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，按照財(cái)政部門的相關(guān)規(guī)定，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告進(jìn)行公開，同時(shí)將預(yù)算編制時(shí)的績效目標(biāo)表一并公開，讓公眾了解血站資金的來龍去脈，增強(qiáng)血站的公信力。

4.6 建設(shè)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算有效控制

血站應(yīng)重視信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)有效的預(yù)算績效管理系統(tǒng)?，F(xiàn)階段，建議重點(diǎn)提升當(dāng)前在用的預(yù)算一體化系統(tǒng)，依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，委托第三方對(duì)預(yù)算績效管理模塊進(jìn)行改造，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目庫、預(yù)算編審、績效管理、預(yù)算執(zhí)行等全過程的管理，使各模塊有機(jī)結(jié)合、配套聯(lián)動(dòng)。明確預(yù)算執(zhí)行人員的信息維護(hù)職責(zé)，根據(jù)項(xiàng)目的執(zhí)行情況，及時(shí)更新信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，使預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度能夠清晰顯示，便于管理層進(jìn)行監(jiān)督，保障預(yù)算指標(biāo)的按時(shí)完成。此外，增加審批控制、限額控制和剩余額度提醒等功能，做到無審批不支出、無預(yù)算不支出、超限額不支出。