財(cái)政政策視角下的新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕

劉天琦

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也極大提升了人民的生活水平。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要引擎，是促使全體人民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果的重要路徑，也是新發(fā)展格局下推進(jìn)國(guó)家共同富裕的必經(jīng)之路。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政政策在推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中起到支柱性和保障性的重要作用，城鎮(zhèn)化也離不開(kāi)財(cái)政政策的助力與支持。改革實(shí)踐表明，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)全體人民的生活質(zhì)量為基本目標(biāo)，與實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)高度契合，財(cái)政政策為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障，兩者的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系進(jìn)一步加快了共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，財(cái)政政策對(duì)新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕發(fā)展具有舉足輕重的重要意義。

但研究也發(fā)現(xiàn)，隨著新型城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程的日漸深入，財(cái)政政策在支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕進(jìn)程中仍面臨著諸多難點(diǎn)與挑戰(zhàn)，如：制度原因?qū)е碌臋C(jī)會(huì)不公平、群體間發(fā)展差距仍存在等問(wèn)題阻礙了共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；現(xiàn)行財(cái)政體制與新型城鎮(zhèn)化改革不適應(yīng)，基本公共服務(wù)供給難以全面均衡；市場(chǎng)主體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式與機(jī)制尚不健全，城鎮(zhèn)化推進(jìn)中財(cái)政政策依賴性較強(qiáng)、財(cái)政撬動(dòng)市場(chǎng)主體參與積極性不夠，等等，都制約了財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化的全面推進(jìn)與快速發(fā)展。為進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展助推共同富裕，還要構(gòu)建適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策體系，完善社會(huì)保障制度，兼顧新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，撬動(dòng)多元主體融入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革發(fā)展成果的全面共享，助推全體人民共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕的機(jī)理與現(xiàn)實(shí)邏輯

(一)財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕的機(jī)理

一是財(cái)政政策推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與助推共同富裕目標(biāo)高度契合。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，在不同的歷史時(shí)期下推進(jìn)共同富裕的方式雖有不同，但歸根結(jié)底都是為實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕所堅(jiān)持的不懈努力。隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提升，民生保障和改善的要求不斷提高，立足新發(fā)展階段，更高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)共同富裕的必要性也日漸凸顯。財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化始終以不斷提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，保障和改善人民生活水平，提升人民生活質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這與實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)是高度契合的。無(wú)論是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，城鎮(zhèn)化發(fā)展通過(guò)財(cái)政投資促進(jìn)城市規(guī)模的擴(kuò)張，讓人民享受到更多的城鎮(zhèn)化改革成果，還是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，通過(guò)財(cái)政保障生存、就業(yè)、居住等基本公共服務(wù)以滿足人民群眾的多元基本需要，以及以財(cái)政政策推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，都與實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)緊密相聯(lián)。因此，財(cái)政政策推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)與推進(jìn)共同富裕目標(biāo)相契合，新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在要求，財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化對(duì)助力共同富裕具有重要意義。

二是財(cái)政政策與新型城鎮(zhèn)化的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系助推實(shí)現(xiàn)共同富裕。財(cái)政政策是宏觀調(diào)控的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)家各項(xiàng)重要事業(yè)發(fā)展的資金保障。從新型城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)可以看出，其發(fā)展離不開(kāi)財(cái)政政策的支持，尤其是近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)容的更加全面、所涉領(lǐng)域發(fā)展速度的加快，財(cái)政政策發(fā)揮的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用也更加凸顯，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展助推共同富裕奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，財(cái)政政策的宏觀調(diào)控職能，有助于彌補(bǔ)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的不足，完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的功能，加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，進(jìn)一步推動(dòng)共同富裕加速。不僅如此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也會(huì)帶來(lái)人口與勞動(dòng)力之間的調(diào)整，會(huì)進(jìn)一步影響消費(fèi)和投資等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)與分配內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)與分配又會(huì)對(duì)稅收產(chǎn)生影響，進(jìn)而作用于財(cái)政政策，財(cái)政政策作為“風(fēng)向標(biāo)”反過(guò)來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此，財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是雙向互動(dòng)協(xié)作的關(guān)系，兩者的互動(dòng)加強(qiáng)了彼此間的發(fā)展能力，在“雙贏”的情形下進(jìn)一步協(xié)作助推共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)共同富裕發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯

第一，財(cái)政政策支持區(qū)域平衡發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化。推動(dòng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域一體化發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)要求之一，也是推動(dòng)共同富裕的內(nèi)在要求和重要措施。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由有序流動(dòng)，區(qū)域間形成合理分工、互動(dòng)的關(guān)系，這將有利于在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)和共同發(fā)展的區(qū)域格局。當(dāng)前，財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，重點(diǎn)是要兼顧區(qū)域發(fā)展的平衡性與協(xié)調(diào)性，發(fā)揮大中城市人口與經(jīng)濟(jì)資源的集聚效應(yīng)，通過(guò)財(cái)政政策的直接投入與引導(dǎo)，防止城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村面臨發(fā)展差距過(guò)大，中小城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的人口比重少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)區(qū)域人口規(guī)模分布向“倒金字塔”轉(zhuǎn)變等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。重點(diǎn)可以通過(guò)增加城市間、區(qū)域間的交通設(shè)施投入，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等財(cái)政方式，逐步構(gòu)建以城市群為主體，大中型城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局，以中心城市帶動(dòng)城市群發(fā)展，推進(jìn)城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政引導(dǎo)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展機(jī)制，更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，財(cái)政政策支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是通過(guò)縮小城鄉(xiāng)差距、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想促進(jìn)共同富裕的突破口，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措之一，并以兼顧促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展為著力點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系?！?1)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興 把社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)得更加美麗宜居[EB/OL].中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021-08-31.以要素流動(dòng)為核心的城鄉(xiāng)融合，有利于暢通城鄉(xiāng)人口要素在城市與鄉(xiāng)村的雙向自由流動(dòng)，改變農(nóng)村現(xiàn)代化滯后于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化與解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要手段。財(cái)政政策支持城鎮(zhèn)化發(fā)展也要突出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，尤其是近年來(lái)隨著我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)速度加快，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法獲得均等的城市基本公共服務(wù)，而鄉(xiāng)村地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，城鄉(xiāng)發(fā)展存在不平衡的問(wèn)題，這應(yīng)成為財(cái)政政策關(guān)注的重點(diǎn)。一方面，通過(guò)財(cái)政重點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付支持和保障機(jī)制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)間的人口雙向流動(dòng)，優(yōu)化要素配置，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，為新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力，踐行城鎮(zhèn)化發(fā)展的共享理念。另一方面，財(cái)政還要加快對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)支持，改善農(nóng)村環(huán)境，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，提高農(nóng)民素質(zhì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，以城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

第三，財(cái)政政策支持基本公共服務(wù)均等化的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化也是新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值訴求，是檢驗(yàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要指標(biāo)之一。而財(cái)政分配職能的落腳點(diǎn)也離不開(kāi)基本公共服務(wù)均等化，尤其是關(guān)系到全體人民共享改革發(fā)展成果層面的均等化，是財(cái)政政策推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)著力關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。為此，財(cái)政政策支持基本公共服務(wù)均等化的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)主要從兩方面入手：一是財(cái)政直接投入、引導(dǎo)社會(huì)資本與金融資本投入地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障，不斷完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距；二是要重點(diǎn)改善基本公共服務(wù)無(wú)法覆蓋到城鎮(zhèn)全部常住人口、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法享受相同權(quán)益和福利等基本公共服務(wù)的享有與權(quán)利不均等問(wèn)題，通過(guò)化解城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡、不充分，突破共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的難點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)。

三、財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕面臨的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)

立足新發(fā)展格局，財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)與落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)共同富裕。但是，新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)巨大的“工程”，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)也并非朝夕，改革過(guò)程中將會(huì)存在遺留問(wèn)題尚未解決、新問(wèn)題又出現(xiàn)的“雙重困境”，財(cái)政政策作為新型城鎮(zhèn)化的“助推力”，也就不可避免地面臨諸多難點(diǎn)與挑戰(zhàn)。

(一)制度原因?qū)е碌臋C(jī)會(huì)不公平，加大群體間發(fā)展差距

長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制疊加工業(yè)化、市場(chǎng)化改革背景下，人口的頻繁流動(dòng)產(chǎn)生的人力資本差異，逐步形成了不同群體間差距，如收入差距、財(cái)產(chǎn)差距和消費(fèi)差距。近年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率雖有所提高，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率相對(duì)較低，2021年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為64.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.7%(見(jiàn)圖1)。城市戶籍壁壘依然存在，尤其是部分外來(lái)人口比重較高、落戶意愿較強(qiáng)的重點(diǎn)地區(qū)，外來(lái)人口、農(nóng)民工就業(yè)的臨時(shí)性特征明顯，缺乏提供長(zhǎng)效、穩(wěn)定、平等的工作機(jī)制，農(nóng)村務(wù)工人員子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等缺失相應(yīng)公平的保障措施，享有的城市基本公共服務(wù)不均等問(wèn)題的存在，不僅會(huì)產(chǎn)生群體性差距，也會(huì)增加城鎮(zhèn)市民間與流動(dòng)人口間的基本公共服務(wù)不均等擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)，這將直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

圖1 2012～2021年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率和整體城鎮(zhèn)化率 資料來(lái)源：2012～2021年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

(二)現(xiàn)行財(cái)政體制有待完善，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡供給難度大

一是人口快速流動(dòng)的城鎮(zhèn)化特征，加大了財(cái)政實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的難度。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)也開(kāi)始加快，尤其是城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為明顯的特點(diǎn)。2021年，我國(guó)農(nóng)民工人數(shù)29251萬(wàn)人，較2020年增長(zhǎng)2.4%，其中，外出農(nóng)民工人數(shù)17172萬(wàn)人，較2020年上漲1.3%，本地農(nóng)民工12079萬(wàn)人，較2020年增長(zhǎng)4.1%(見(jiàn)圖2)?，F(xiàn)有的基本公共服務(wù)財(cái)政供給主要是以傳統(tǒng)靜態(tài)、固定的人口規(guī)模為依據(jù)，即假定人口不流動(dòng)為設(shè)計(jì)前提、以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)提供的基本公共服務(wù)，難以適應(yīng)人口快速流動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展情景，也為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給增加了難度。不僅如此，基本公共服務(wù)的配置缺乏定期調(diào)整機(jī)制，這會(huì)加劇公共資源配置滯后于人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，也會(huì)造成人口流入地和流出地公共資源與實(shí)際需求的不匹配。

二是城鎮(zhèn)建設(shè)和人員的流動(dòng)帶來(lái)各級(jí)政府間供給責(zé)任的變化。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政責(zé)任的劃分是以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，而以快速人口流動(dòng)為特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化，會(huì)強(qiáng)化勞動(dòng)力進(jìn)城、撫養(yǎng)人口留鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，由此產(chǎn)生了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口家庭對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的雙重需求，既要保障農(nóng)村居民的“三農(nóng)”權(quán)益需求，又要解決其在城市發(fā)展中基本公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題，這對(duì)以事權(quán)為依據(jù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任提出了挑戰(zhàn)。

圖2 2010～2021年我國(guó)農(nóng)民工增長(zhǎng)率 資料來(lái)源：2010～2021年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理體制不暢通，限制城鄉(xiāng)要素流動(dòng)融合發(fā)展

近年來(lái)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一系列成就，城鎮(zhèn)化改革和鄉(xiāng)村改革同步推進(jìn)，但在推進(jìn)過(guò)程中，依然存在城鄉(xiāng)發(fā)展政策的分治、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不統(tǒng)一、土地制度不健全等問(wèn)題，這使城鄉(xiāng)差距有擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)村“空心化”，留守老人、兒童和婦女權(quán)益保障等問(wèn)題十分突出，對(duì)城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)和補(bǔ)充供給產(chǎn)生了諸多限制，不利于城鄉(xiāng)間的融合發(fā)展。

一是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度和勞動(dòng)就業(yè)等政策的不健全，不利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。當(dāng)前，由于各項(xiàng)體制機(jī)制尚不健全，部分地區(qū)的教育、住房、醫(yī)療和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)難以全面覆蓋所有常住人口，如部分城市的公租房還僅限于當(dāng)?shù)貞艏丝诘?。這歸根結(jié)底是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理體制的不健全，尤其是現(xiàn)行財(cái)政體制不適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、人口快速流動(dòng)的特點(diǎn)，客觀上阻礙了流動(dòng)人口享有基本公共服務(wù)均等化的權(quán)利。

二是農(nóng)村土地制度改革的不健全，無(wú)法解決農(nóng)民市民化的后顧之憂。影響農(nóng)民市民化的原因之一在于農(nóng)村部分制度改革不配套，無(wú)法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決后顧之憂，具體表現(xiàn)為農(nóng)民一旦市民化后，作為農(nóng)村居民享有的權(quán)益也一并喪失，而且缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生存的基本保障。當(dāng)前，雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列農(nóng)村土地改革措施，幫助實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包土地的轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保，緩解了部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民無(wú)法處理的土地問(wèn)題，但是農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地、農(nóng)村住房與城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)值的差異化，土地評(píng)估流轉(zhuǎn)機(jī)制等體制機(jī)制的不健全仍制約著土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)與交易，降低了已有土地改革措施的效力與效率。另外，大量新生代農(nóng)民工生在城市、長(zhǎng)在城市，但由于基本公共服務(wù)未能全面均等化，其受教育水平不高、專業(yè)技能不足等問(wèn)題仍存在，因此難以長(zhǎng)久在城市就業(yè)生存，但同時(shí)又不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、難以回農(nóng)村定居，就會(huì)面臨“回不去、留不下”的困境，這些均不利于城鄉(xiāng)間人員要素的充分流動(dòng)及城鄉(xiāng)間的充分融合發(fā)展。

(四)財(cái)政撬動(dòng)市場(chǎng)主體助力城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)制尚不健全

一直以來(lái)，無(wú)論是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化還是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，主要依賴的仍是政府部門投資，傾向于以財(cái)政資金為主導(dǎo)支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，市場(chǎng)主體與社會(huì)主體參與的程度普遍較低，合力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的范圍有限。尤其是在隨著人口流動(dòng)特征凸顯，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)需求日益擴(kuò)大的情形下，多數(shù)項(xiàng)目仍由財(cái)政資金直接投入、政府主導(dǎo)實(shí)施與運(yùn)營(yíng)，以市場(chǎng)為主體的投資和運(yùn)營(yíng)的方式與內(nèi)容較為有限。原因在于：一方面，城鎮(zhèn)化的項(xiàng)目多是非營(yíng)利性的公共項(xiàng)目，改造與新建基礎(chǔ)設(shè)施成本相對(duì)較高，項(xiàng)目對(duì)社會(huì)主體的吸引力不足，社會(huì)主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性不高；另一方面，財(cái)政資金撬動(dòng)市場(chǎng)資金、社會(huì)資金參與的作用不夠，因此，不僅造成了財(cái)政資金推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展“顧不過(guò)來(lái)”的困境，也會(huì)給地方政府帶來(lái)較大的財(cái)政壓力。同時(shí)，傳統(tǒng)依賴土地開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式尚未完全轉(zhuǎn)型，通過(guò)多元市場(chǎng)化融資手段開(kāi)展城市建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制仍在探索，地方稅體系不健全，城市政府自有財(cái)政資金和發(fā)行政府債券融資為城市建設(shè)主要資金來(lái)源的模式單一，融資產(chǎn)品的短期性和市政建設(shè)的長(zhǎng)期性不匹配，這些因素都不利于城鄉(xiāng)發(fā)展差距的縮小。

四、財(cái)政政策推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、助力共同富裕的對(duì)策建議

近年來(lái)，財(cái)政政策在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中取得了顯著成效，但是隨著新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)共同富裕步伐的加快，財(cái)政政策支持面臨的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)也不斷加大。下一步，為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革發(fā)展成果的人人共享、全體人民共同富裕目標(biāo)的加快實(shí)現(xiàn)，還要從精準(zhǔn)、高效破解財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的難點(diǎn)與痛點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)明晰推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，動(dòng)態(tài)優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政供給，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，完善社會(huì)保障制度和挖掘市場(chǎng)主體在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的供給能力等，以進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

(一)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分擔(dān)機(jī)制，明晰各級(jí)政府間的事權(quán)與支出責(zé)任

一是加強(qiáng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，降低財(cái)政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的不確定性。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，既有資源、環(huán)境因素等自然風(fēng)險(xiǎn)，也存在利益沖突帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不僅要對(duì)城鎮(zhèn)化財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，還要對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估，結(jié)合城鎮(zhèn)化推進(jìn)中自然資源環(huán)境的承載情況，把握可能存在的利益風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)制訂預(yù)案、調(diào)整財(cái)政政策，以保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利平穩(wěn)進(jìn)行。二是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明晰城鎮(zhèn)化發(fā)展中各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，建立各級(jí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的動(dòng)態(tài)匹配機(jī)制。對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中的事權(quán)與支出責(zé)任做出更為細(xì)致的規(guī)定，對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任尚未匹配完全的財(cái)政與非財(cái)政部門建立短期、動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)機(jī)制；在中央和地方各級(jí)政府轄區(qū)的事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上，以省級(jí)政府為統(tǒng)籌，平衡和處理好市、縣、鄉(xiāng)之間縱向與橫向的財(cái)政支出責(zé)任，保證新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)平衡，促進(jìn)區(qū)域間新型城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。

(二)健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，動(dòng)態(tài)優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給

我國(guó)社會(huì)主義的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，而完善基本公共服務(wù)體系是夯實(shí)共同富裕的重要基礎(chǔ)。為此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民市民化改革不僅聚焦于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得城市戶籍的權(quán)利，還要加強(qiáng)使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得足以維持生計(jì)的收入、擁有工作、獲得健康服務(wù)、擁有能夠滿足基本需要的住房等一系列社會(huì)基本權(quán)利的制度建構(gòu)。因此，在繼續(xù)加快戶籍制度改革的前提下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展中居民不同群體的動(dòng)態(tài)流動(dòng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給。短期內(nèi)，可以根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境和需求情況，結(jié)合居民的自由選擇和意愿優(yōu)先提供滿足居民最急切、最迫切的基本公共服務(wù)需求，如加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資源培訓(xùn)、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的均等共享，逐步加快健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“隨人走”，解決因人口流入地財(cái)政壓力大而造成的基本公共服務(wù)供給不足等問(wèn)題。

(三)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)與融合發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互促互生，新型城鎮(zhèn)化要求不能以犧牲農(nóng)村利益來(lái)片面追求城市發(fā)展，還要進(jìn)一步補(bǔ)齊并存發(fā)展的弱勢(shì)短板，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的良性互動(dòng)。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快和建設(shè)質(zhì)量的提升，城市對(duì)鄉(xiāng)村的吸納效應(yīng)會(huì)更明顯，農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市聚集，造成了城市勞動(dòng)力要素的過(guò)于富裕而農(nóng)村勞動(dòng)力要素的缺失，這不利于城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展。因而，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，既有助于進(jìn)城務(wù)工人員的回流與資本下鄉(xiāng)，也有助于農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化和后工業(yè)時(shí)代新農(nóng)村自然生態(tài)下的可持續(xù)發(fā)展。為更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)與融合發(fā)展，還要進(jìn)一步健全農(nóng)村土地制度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)人力資本結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用。有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，尊重農(nóng)民意愿，幫助農(nóng)村集體依法、有償收回閑置宅基地和廢棄集體公益性建設(shè)用地，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的增值收益分配制度，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地合法權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，充分考慮農(nóng)民需求，穩(wěn)妥盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。二是財(cái)政支持引導(dǎo)建立人才流動(dòng)的雙向機(jī)制。一方面，以財(cái)政補(bǔ)助為激勵(lì)手段，鼓勵(lì)企業(yè)和人力資源平臺(tái)為流向城市的農(nóng)民工群體提供人力資源培訓(xùn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工群體的公平、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)；另一方面，完善人才引進(jìn)、培育、保障和激勵(lì)政策體系，鼓勵(lì)城市有能力的人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

(四)完善社會(huì)保障制度，滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中多元主體的需求

社會(huì)保障的全民覆蓋是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重要屏障，也是走向共同富裕的制度保障。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、老齡化、就業(yè)方式多元化發(fā)展，現(xiàn)有社會(huì)保障體系已無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展和人民群眾多樣化的需求，為更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，短期內(nèi)，還要擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的覆蓋范圍，重點(diǎn)完善農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)制度；完善針對(duì)留守兒童和空巢老人的社會(huì)保障政策，解決新城鎮(zhèn)人口家庭的后顧之憂；以城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度的銜接。長(zhǎng)期來(lái)看，還要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)的形成，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，讓城鄉(xiāng)居民、不同區(qū)域的居民享受同等水平的社會(huì)福利。具體來(lái)看，一是要積極構(gòu)建滿足不同需求層次的社會(huì)保障體系。進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整合，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；推動(dòng)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，大力提高工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的參保率；結(jié)合城鄉(xiāng)不同群體的經(jīng)濟(jì)承受能力，短期可設(shè)置不同檔次的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)門檻，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，隨著人民生活水平的不斷提高，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)檔次的一體化，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化。二是完善異地社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，中央層面協(xié)調(diào)制定高效合理的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)管理辦法，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)字化統(tǒng)一卡片，確保居民社會(huì)保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)間、區(qū)域間實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)移、對(duì)接。

(五)挖掘新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中市場(chǎng)主體的公共服務(wù)供給能力

政府和市場(chǎng)都是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本力量，共同富裕的“提質(zhì)增效”離不開(kāi)市場(chǎng)主體的積極參與。當(dāng)前，我國(guó)主要開(kāi)展的是以政府為“主角”、財(cái)政資金為依托的城鎮(zhèn)化，下一步還要加強(qiáng)政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，促進(jìn)形成政府與市場(chǎng)主體相結(jié)合的基本公共服務(wù)供給體系。一是發(fā)揮政府的引導(dǎo)與監(jiān)督作用，促進(jìn)市場(chǎng)主體在城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)揮積極作用。在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，政府重點(diǎn)制定戰(zhàn)略定位、方向和目標(biāo)，把握區(qū)域、轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)職責(zé)分工和協(xié)作，整合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力和組織保障；充分利用政府采購(gòu)市場(chǎng)化服務(wù)的方式，逐步引入企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體積極參與到城鎮(zhèn)化基本公共服務(wù)提供、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，包括鼓勵(lì)企業(yè)參與到社會(huì)保障性住房建設(shè)、農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，財(cái)政貼息、再貸款的形式鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的構(gòu)建。二是充分發(fā)揮人力資源培訓(xùn)、脫貧幫扶等社會(huì)團(tuán)體帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和常住農(nóng)村居民發(fā)展的作用，幫助中低收入群體和弱勢(shì)群體就業(yè)，提升農(nóng)民工進(jìn)城和“留村”的自我發(fā)展能力，以促進(jìn)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。