政策穩(wěn)定性與區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系研究

周曉光 魯元平

〔摘要〕提高區(qū)域創(chuàng)新能力、完善區(qū)域創(chuàng)新體系是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要任務(wù)，地方政府官員作為經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行者和制度變遷的推動(dòng)者，在其中扮演著重要的角色。為了研究官員變更引致的政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響，本文在理論分析的基礎(chǔ)上，利用中國(guó)268個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。研究發(fā)現(xiàn)：官員變更引致的政策不穩(wěn)定性抑制了區(qū)域創(chuàng)新能力的提升，并且市長(zhǎng)變更比市委書記變更的影響更大;如果市委書記由本地市長(zhǎng)晉升或官員變更是可預(yù)期的，則可以有效降低政策不穩(wěn)定對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)。機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)，地方政府財(cái)政支出偏向、企業(yè)創(chuàng)新投資延遲是政策不穩(wěn)定性抑制區(qū)域創(chuàng)新的重要渠道。本研究為政府相關(guān)部門制定區(qū)域創(chuàng)新政策、促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，同時(shí)也為地方官員考核機(jī)制改革提供了理論參考。

〔關(guān)鍵詞〕政策穩(wěn)定性;政策不穩(wěn)定性;官員變更;區(qū)域創(chuàng)新

〔中圖分類號(hào)〕D60;F124.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2022）04-0150-14

一、引言

創(chuàng)新能力正日益成為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)獲得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的根本因素和重要標(biāo)志。而區(qū)域創(chuàng)新能力的提升作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，往往離不開政府的支持，政府在合理配置創(chuàng)新資源、激勵(lì)創(chuàng)新主體、營(yíng)造適宜于創(chuàng)新的制度環(huán)境等方面起著重要的積極作用。①具體而言，財(cái)政科技投入、政府采購(gòu)以及減稅降費(fèi)等政策扶持，對(duì)于緩解創(chuàng)新資金缺口、有效提高研發(fā)強(qiáng)度以及提高區(qū)域創(chuàng)新水平卓有成效。②然而，有相關(guān)研究指出政府給創(chuàng)新帶來(lái)的負(fù)面影響也不容忽視。政府可能會(huì)干擾創(chuàng)新主體正常的創(chuàng)新投資決策，進(jìn)而阻礙投資主體的自主創(chuàng)新行為，對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生“逆向”激勵(lì)。參見安同良、周紹東、皮建才：《R&D補(bǔ)貼對(duì)中國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新的激勵(lì)效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第10期;白俊紅：《中國(guó)的政府R&D資助有效嗎？來(lái)自大中型工業(yè)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2011年第4期。其中，政府政策不穩(wěn)定性給創(chuàng)新帶來(lái)的負(fù)面影響近期受到學(xué)者們的重點(diǎn)關(guān)注，已有研究主要從政策不穩(wěn)定性對(duì)企業(yè)層面的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投資以及R&D支出等影響的角度出發(fā)分析其對(duì)創(chuàng)新績(jī)效的影響，而較少關(guān)注其對(duì)宏觀層面創(chuàng)新水平的影響，使我們對(duì)政策不穩(wěn)定性的宏觀創(chuàng)新效應(yīng)知之甚少。政策不穩(wěn)定性主要源于政策由誰(shuí)做出，采取了何種措施。陳樂(lè)一、張喜艷：《經(jīng)濟(jì)不確定性與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第8期。由于官員直接參與各項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行，官員變更會(huì)帶來(lái)政策波動(dòng)從而成為不確定性的重要來(lái)源，大量國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)利用官員變更代理政策不穩(wěn)定性。羅黨論、佘國(guó)滿：《地方官員變更與地方債發(fā)行》，《經(jīng)濟(jì)研究》2015年第6期。鑒于此，本文利用中國(guó)地級(jí)市官員的變更作為政策不穩(wěn)定性的度量，從宏觀層面探討由官員變更引致的政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響，將政策不穩(wěn)定性、政府、企業(yè)納入統(tǒng)一的分析框架，為創(chuàng)新主題的研究提供了更為宏觀、全面的分析視角。

本文利用中國(guó)268個(gè)地級(jí)市官員變更與專利授予的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證研究官員變更引致的政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，為理解中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新提供了一個(gè)新的分析視角。相對(duì)于既有研究而言，本文可能的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，本文較早在地級(jí)市宏觀層面探討政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，并且進(jìn)一步從官員變更是否可預(yù)期以及地區(qū)市場(chǎng)化水平差異考察政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力影響的調(diào)節(jié)效應(yīng)，是現(xiàn)有區(qū)域創(chuàng)新能力研究的有益補(bǔ)充;其次，本文嘗試從政府層面和企業(yè)層面分別探討政策不穩(wěn)定性影響區(qū)域創(chuàng)新的渠道機(jī)制，在某種程度上填補(bǔ)了地方政府為追求短期增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致區(qū)域創(chuàng)新能力不足的邏輯鏈條;最后，本文不僅分別展示了市長(zhǎng)和市委書記的作用，而且從官員異質(zhì)性的視角發(fā)現(xiàn)了官員任期及學(xué)歷優(yōu)勢(shì)對(duì)于政策不確定因素對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的調(diào)節(jié)作用，有助于理解政府官員在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中的官員差異和作用。

二、理論分析與研究假說(shuō)

官員變更是所有政策不確定因素中對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響最直接、最強(qiáng)烈的因素之一。陳德球、陳運(yùn)森、董志勇：《政策不確定性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與資本配置》，《金融研究》2017年第11期。國(guó)外大量文獻(xiàn)常用選舉這種相對(duì)外生的方式度量政策的不確定性，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究也認(rèn)為政府官員職位變更是帶來(lái)不確定性的重要因素，因此地方官員變更經(jīng)常被用作政策不穩(wěn)定性的代理變量。參見楊海生、才國(guó)偉、李澤檳：《政策不連續(xù)性與財(cái)政效率損失——來(lái)自地方官員變更的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《管理世界》2015年第12期;Jedrzej Bialkowski，Katrin Gottschalk and Tomasz Piotr Wisniewski，“Stock Market Volatility around National Elections，”Journal of Banking & Finance，vol.32，no.9， 2008，pp.1941-1953.

在中國(guó)式分權(quán)體制下，地級(jí)市政府擁有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，地方官員是各種經(jīng)濟(jì)任務(wù)的執(zhí)行者，尤其在中國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)程中，更加強(qiáng)調(diào)地方官員在提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力過(guò)程中的重要作用。在中國(guó)財(cái)政分權(quán)和官員晉升考核體制下，地方官員直接參與公共資源的配置、制定財(cái)政政策以及具有偏向性地使用政府財(cái)政資金，這是地方官員執(zhí)政意志的直接體現(xiàn)，地方官員的更替特別是地方一把手的更替造成的政策不穩(wěn)定性直接體現(xiàn)在地方政府的財(cái)政支出規(guī)模和投資偏向上。政策不穩(wěn)定性影響下的財(cái)政支出偏好、財(cái)政資源分配政策對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力造成直接影響。首先，中國(guó)式分權(quán)背景下形成了以GDP增長(zhǎng)率為核心評(píng)價(jià)指標(biāo)的地方政績(jī)考核體系。周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。這一體系促使地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資見效快、增長(zhǎng)效應(yīng)明顯傅勇、張晏：《中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)》，《管理世界》2007年第3期。，成為地方官員“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的重要手段，地方官員普遍存在擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施支出以謀求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的投資沖動(dòng);其次，官員變更帶來(lái)的政策不確定性會(huì)進(jìn)一步加劇基礎(chǔ)設(shè)施支出偏好現(xiàn)象，地方官員職務(wù)頻繁變更導(dǎo)致官員激勵(lì)機(jī)制中缺乏長(zhǎng)期激勵(lì)效應(yīng)，更多關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的即期效益。在財(cái)政政策層面表現(xiàn)為財(cái)政支出進(jìn)一步偏向于在短期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，容易出政績(jī)諸如過(guò)度借貸、高風(fēng)險(xiǎn)投資、過(guò)度超前的基建設(shè)施等生產(chǎn)性投資，而忽視能夠提升經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的周期長(zhǎng)、見效慢、風(fēng)險(xiǎn)高、不確定性大的創(chuàng)新性投資。吳延兵：《中國(guó)式分權(quán)下的偏向性投資》，《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第6期?；谝陨戏治?，官員變更將會(huì)加劇地方政府的“重基建、輕科技”的支出偏向，而這將對(duì)區(qū)域創(chuàng)新水平的提升產(chǎn)生負(fù)面影響。

企業(yè)作為創(chuàng)新活動(dòng)的中堅(jiān)力量，其投資、研發(fā)等決策同樣面臨由官員變更而引發(fā)的政策不穩(wěn)定性的影響。陳德球、陳運(yùn)森、董志勇：《政策不確定性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與資本配置》。在中國(guó)，由于市場(chǎng)配置資源的改革還處于不斷完善的進(jìn)程中，政府政策的不確定性對(duì)企業(yè)在某種程度而言是無(wú)法規(guī)避的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。地方官員的變更往往伴隨著現(xiàn)行政策的中斷和新政策的推行，存在一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)期與調(diào)整期。官員頻繁調(diào)動(dòng)直接影響了政策連續(xù)性，面對(duì)政策不穩(wěn)定性，企業(yè)必須關(guān)注其所在地政府提供的動(dòng)態(tài)性制度安排所帶來(lái)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和政策機(jī)會(huì)，以此來(lái)權(quán)衡創(chuàng)新活動(dòng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和收益。地方政府核心官員的變更將通過(guò)政策不穩(wěn)定性的傳導(dǎo)來(lái)影響微觀企業(yè)的決策。帕斯托（Pástor）等人的研究發(fā)現(xiàn)，如果投資項(xiàng)目是不可逆的，不確定性往往會(huì)引起企業(yè)投資者對(duì)未來(lái)面臨的經(jīng)濟(jì)政策乃至政府決策機(jī)制的穩(wěn)定性產(chǎn)生疑慮，企業(yè)出于謹(jǐn)慎性動(dòng)機(jī)減少或延遲投資來(lái)規(guī)避政策不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致投資收益損失，直至不確定性緩解或消除。Lubos Pástor and Pietro Veronesi， “Uncertainty about Government Policy and Stock Prices，” Journal of Finance，vol.lxvii， no.4， 2012，pp.1219-1264.

綜上分析，本文提出研究假說(shuō)：地方官員頻繁更替引發(fā)的政策不穩(wěn)定性，會(huì)導(dǎo)致地方政府進(jìn)一步加劇“重基建、輕科技”的支出偏向，以及會(huì)使得企業(yè)投資者延遲研發(fā)投入以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而這都不利于區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新。這一假說(shuō)將會(huì)在下文的實(shí)證部分進(jìn)行檢驗(yàn)。

在得出上述假說(shuō)的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步推論：地區(qū)市場(chǎng)化水平、官員任期與學(xué)歷會(huì)調(diào)節(jié)地方官員變更對(duì)創(chuàng)新的影響。（1）市場(chǎng)化水平對(duì)于區(qū)域創(chuàng)新具有積極作用。戴魁早、劉友金：《行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程與創(chuàng)新績(jī)效——中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2013年第9期。地區(qū)的市場(chǎng)化水平越高，該地區(qū)資源配置由政府干預(yù)的程度就越低，因此創(chuàng)新受官員變更帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性的影響就越小。由此，本文提出如下假說(shuō)：地區(qū)市場(chǎng)化程度越高，地方官員變更引起的政策不穩(wěn)定性對(duì)創(chuàng)新的不利影響越小。（2）官員任期會(huì)調(diào)節(jié)政策不穩(wěn)定性對(duì)創(chuàng)新的負(fù)面作用。相比于官員變更，任期穩(wěn)定性為政策的延續(xù)提供了可靠保障。目前，關(guān)于官員任期的研究多指出任期的效應(yīng)具有非線性關(guān)系。余泳澤、楊曉章：《官員任期、官員特征與經(jīng)濟(jì)中增長(zhǎng)目標(biāo)制定——來(lái)自230個(gè)地級(jí)市的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2017年第2期。任期越長(zhǎng)越有助于保持政策的穩(wěn)定性，從而弱化官員變更帶來(lái)的不確定性，有助于地區(qū)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，這是本文又一個(gè)新的假說(shuō)。（3）不同學(xué)歷官員的變更對(duì)創(chuàng)新具有不同程度的影響。官員具有高學(xué)歷往往更容易理解創(chuàng)新對(duì)企業(yè)和地區(qū)發(fā)展的作用，更容易利用政策扶持地區(qū)創(chuàng)新。據(jù)此本文提出研究假說(shuō)：高學(xué)歷官員發(fā)生更替后帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性更大，對(duì)地區(qū)創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)更強(qiáng)。

三、實(shí)證模型、數(shù)據(jù)來(lái)源與變量描述

（一）實(shí)證模型設(shè)定

為了檢驗(yàn)政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，本文建立的基準(zhǔn)計(jì)量回歸模型如下：

lnpatentit=α0+β1turnoverit+β2Wit+β3Xit+μi+λt+εit（1）

（1）式中：被解釋變量lnpatentit是城市i在第t年人均專利的自然對(duì)數(shù)，用以衡量區(qū)域創(chuàng)新能力;核心解釋變量turnoverit是城市i第t年是否發(fā)生官員變更的虛擬變量，用以衡量政策不穩(wěn)定性。Wit表示官員個(gè)人特征的控制變量，Xit表示影響區(qū)域創(chuàng)新能力的宏觀層面控制變量，μi、λt分別表示地區(qū)固定效應(yīng)、時(shí)間固定效應(yīng)，εit是隨機(jī)殘差項(xiàng)。模型中各指標(biāo)具體闡釋如下：

1.被解釋變量：區(qū)域創(chuàng)新能力（lnpatentit），采用各地級(jí)市當(dāng)年人均專利授權(quán)數(shù)量的自然對(duì)數(shù)作為區(qū)域創(chuàng)新能力的度量指標(biāo)。專利作為創(chuàng)新活動(dòng)的代表成果，是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的集中體現(xiàn)，也是區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的核心要素。就專利數(shù)據(jù)本身而言，一方面，國(guó)內(nèi)專利數(shù)據(jù)容易收集，且專利法多次修正也使專利授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)體系更趨于規(guī)范統(tǒng)一、科學(xué)合理;另一方面，隨著中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度逐步完善，人們的知識(shí)保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，通過(guò)專利授權(quán)保護(hù)其研發(fā)成果的行為越來(lái)越普遍。

2.解釋變量：政策不穩(wěn)定性（turnoverit）。本文以地級(jí)市的市長(zhǎng)、市委書記或兩者任一發(fā)生變更來(lái)作為政策不穩(wěn)定性的度量，為虛擬變量，若本年發(fā)生官員更替，turnoverit賦值為1，否則賦值為0;如果官員更替發(fā)生在當(dāng)年的6月30日以后，則取次年為1。

Wit是一系列地方官員特征的變量。主要包括市長(zhǎng)和市委書記的年齡、學(xué)歷、性別、民族、任期、工作年齡、學(xué)歷專業(yè)和任職經(jīng)歷等。同時(shí)，為了捕捉官員成長(zhǎng)經(jīng)歷等其他不可觀測(cè)性因素的影響，進(jìn)一步在方程中控制了市委書記和市長(zhǎng)的籍貫地省份效應(yīng)。

Xit是一系列宏觀經(jīng)濟(jì)控制變量，包括人口密度、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重、人均固定資產(chǎn)投資的自然對(duì)數(shù)、人均外商直接固定資產(chǎn)投資的自然對(duì)數(shù)、區(qū)域高等教育水平等城市經(jīng)濟(jì)特征因素。這些變量分別從人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)特征等方面控制了可能影響區(qū)域創(chuàng)新能力的城市層面因素。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與變量描述

考慮到2010年之后中國(guó)專利出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，其中不乏為了政績(jī)而出現(xiàn)的“水分”，為了避免“專利錦標(biāo)賽”對(duì)研究結(jié)論的干擾，本文的研究主要基于2000—2010年中國(guó)268個(gè)地級(jí)市相關(guān)面板數(shù)據(jù)展開。官員資料通過(guò)官方個(gè)人簡(jiǎn)歷或公開信息手工整理得到，專利相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局。其余數(shù)據(jù)如無(wú)特殊說(shuō)明均來(lái)自各省市統(tǒng)計(jì)年鑒、《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文所收集的數(shù)據(jù)均來(lái)自公開的資料，研究結(jié)論的可靠性較強(qiáng)。表1報(bào)告了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，公式中專利及宏觀經(jīng)濟(jì)變量均進(jìn)行了對(duì)數(shù)化處理。圖1顯示了各年地級(jí)市官員變更次數(shù)的頻率分布情況，由此看出中國(guó)地方官員變更較為頻繁，中國(guó)地級(jí)市市委書記的平均任期為2.58年，市長(zhǎng)的平均任期為2.67年，遠(yuǎn)低于中國(guó)憲法及其相關(guān)法律規(guī)定的地方官員換屆周期5年。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）政策不穩(wěn)定性與區(qū)域創(chuàng)新能力

本文對(duì)計(jì)量模型（1）進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果如表2所示。為盡量減少一些不可觀測(cè)因素對(duì)估計(jì)結(jié)果的干擾，所有回歸均控制了城市固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)?；貧w結(jié)果表明：政策不穩(wěn)定性變量與區(qū)域創(chuàng)新能力之間呈現(xiàn)顯著的負(fù)向關(guān)系，市長(zhǎng)、市委書記或兩者任一發(fā)生變更對(duì)人均專利對(duì)數(shù)的回歸系數(shù)在5%或1%統(tǒng)計(jì)水平下顯著。以市長(zhǎng)或市委書記任一變更的回歸結(jié)果為例（第6列），政策不穩(wěn)定性系數(shù)為-0.0524，且在1%水平上顯著，這表明在市長(zhǎng)或市委書記發(fā)生變更的城市，區(qū)域創(chuàng)新水平將降低5.24%。上述回歸結(jié)果基本證實(shí)了本文的主要觀點(diǎn)，即中國(guó)地方官員變更所帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性顯著地抑制了區(qū)域創(chuàng)新水平。

在其他宏觀控制變量的回歸結(jié)果中，可以發(fā)現(xiàn)：1.第二產(chǎn)業(yè)占比的回歸系數(shù)在1%的置信水平顯著為負(fù)，這說(shuō)明第二產(chǎn)業(yè)占比過(guò)高、過(guò)于看重短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)區(qū)域創(chuàng)新有負(fù)向影響，因此在提升區(qū)域創(chuàng)新能力過(guò)程中要考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化政策。付宏、毛蘊(yùn)詩(shī)、宋來(lái)勝：《創(chuàng)新對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化影響的實(shí)證研究——基于2000—2011年的省際面板數(shù)據(jù)》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2013年第9期。2.外商直接投資對(duì)區(qū)域創(chuàng)新不但沒有積極的影響，反而有顯著的負(fù)面作用。事實(shí)上，發(fā)展中國(guó)家引入外資的一個(gè)重要原因就是希望通過(guò)FDI的方式獲得先進(jìn)的技術(shù)并最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步，而這一舉措目前看來(lái)成效不大，反而抑制了本土企業(yè)的自主創(chuàng)新動(dòng)力。3.區(qū)域高等教育水平對(duì)區(qū)域創(chuàng)新并未帶來(lái)正向顯著的影響。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的國(guó)家戰(zhàn)略下，產(chǎn)學(xué)研一體化已成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的關(guān)鍵。而目前在一定程度上，中國(guó)卻存在學(xué)術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的脫節(jié)問(wèn)題，因此高等院校需要著力解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和產(chǎn)學(xué)研一體化等問(wèn)題，以促進(jìn)科技創(chuàng)新能力的提升。

從第（2）、（4）列的回歸結(jié)果來(lái)看，相比于市長(zhǎng)，市委書記的變更影響略小，也就是說(shuō)，市長(zhǎng)的變更對(duì)創(chuàng)新的抑制作用更突出。一個(gè)可能的解釋是，在官員更替階段，中國(guó)地方政府的黨委書記與行政首長(zhǎng)之間不同的職責(zé)分工和職業(yè)晉升前景，決定了市長(zhǎng)和市委書記的變更對(duì)地區(qū)內(nèi)未來(lái)的政策偏向不確定性程度不同。市委書記是所在地方黨委的首長(zhǎng)，一般負(fù)責(zé)謀篇布局的工作而不直接負(fù)責(zé)地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，使市委書記更替所引致的政策不穩(wěn)定性相對(duì)較低;而市長(zhǎng)是政府政務(wù)首長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)地方政府的具體事務(wù)，諸如政府補(bǔ)貼、銀行信貸、土地征用、稅收優(yōu)惠等創(chuàng)新資源配置政策制定，與地方企業(yè)保持著更直接更緊密的政商關(guān)系。市長(zhǎng)比市委書記在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域管理方面承擔(dān)更多和更為具體的工作與職責(zé)，發(fā)揮著更為核心的作用。楊良松、龐保慶：《省長(zhǎng)管錢？——論省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于地方財(cái)政支出的影響》，《公共行政評(píng)論》2014年第4期。由此，市長(zhǎng)發(fā)生變更時(shí)引發(fā)的政策不穩(wěn)定性及風(fēng)險(xiǎn)性對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響更大，這也在意料之中。

（二）新任市委書記由本地市長(zhǎng)晉升

正如上述回歸結(jié)果顯示，官員變更會(huì)帶來(lái)政策不穩(wěn)定性，且這種不確定性顯著抑制了區(qū)域創(chuàng)新能力提升。基于此，本文考察新任市委書記是否由本地市長(zhǎng)晉升的情況對(duì)前文的邏輯加以驗(yàn)證，如果官員變更引致的政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新抑制作用成立，那么可以合理預(yù)期：若地方領(lǐng)導(dǎo)人變更帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性下降，其對(duì)創(chuàng)新的負(fù)面影響也會(huì)減弱。樣本數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)地級(jí)市的市委書記有45%是由本地市長(zhǎng)晉升而來(lái)。一方面，本地書記的施政綱領(lǐng)和人事安排將更多地保持施政慣性和人事延續(xù)性，由此政策變更的可能性會(huì)降低;另一方面，本地官員晉升使當(dāng)?shù)卣箨P(guān)系等在很大程度上得以保留，提升了企業(yè)獲取政策信息的效率，降低了企業(yè)對(duì)于未來(lái)資源分配預(yù)期的不確定性。參見徐業(yè)坤、錢先航、李維安：《政治不確定性、政治關(guān)聯(lián)與民營(yíng)企業(yè)投資——來(lái)自市委書記更替的證據(jù)》，《管理世界》2013年第5期;曹春方：《政治權(quán)力轉(zhuǎn)移與公司投資：中國(guó)的邏輯》，《管理世界》2013年第1期。新任書記由在本地任職的市長(zhǎng)升遷，這意味著具備更多的信息優(yōu)勢(shì)、長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作關(guān)系網(wǎng)絡(luò);而外地調(diào)任的官員出任市委書記存在實(shí)施差異化策略的動(dòng)機(jī)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境和企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀需要時(shí)間適應(yīng)和把握，帶來(lái)更大的政策不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果新上任的市委書記由本地市長(zhǎng)轉(zhuǎn)任，基于之前的執(zhí)政基礎(chǔ)，政策不穩(wěn)定性程度要低于從外地調(diào)任市委書記導(dǎo)致的不確定性。

首先，我們區(qū)分新上任的市委書記是否為本地市長(zhǎng)晉升來(lái)刻畫政策不穩(wěn)定性程度。在回歸中引入官員變更與本地市長(zhǎng)晉升虛擬變量的交乘項(xiàng)（Sj_turnover*Sj_local）對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力進(jìn)行回歸，就第（2）列來(lái)說(shuō)，Sj_turnover表示市委書記變更，Sj_local表示市委書記是否由本地市長(zhǎng)晉升而來(lái)，Sj_turnover*Sj_local估計(jì)系數(shù)在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著為正，表明新任市委書記由市長(zhǎng)升遷能夠顯著減少市委書記變更對(duì)創(chuàng)新的負(fù)面影響。其原因如前文所述，本地晉升書記在執(zhí)政初期更有可能延續(xù)上一屆政府實(shí)施的政策，與本地企業(yè)早已不同程度地建立了各種形式的溝通與信息交流渠道，有效減少適應(yīng)新職位和新環(huán)境的時(shí)間，因此，這種方式的官員變更帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性較小，政策連貫性、穩(wěn)定性能夠有效減弱對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的抑制作用。這部分的回歸結(jié)果證實(shí)了前述邏輯，即官員變更帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性減弱，其對(duì)區(qū)域創(chuàng)新抑制作用也會(huì)隨之降低，該結(jié)論也從側(cè)面證實(shí)了官員變更是政策不穩(wěn)定性的重要來(lái)源。

（三）政策不穩(wěn)定性的預(yù)期效應(yīng)

現(xiàn)實(shí)中存在可被預(yù)期到的官員人事調(diào)動(dòng)，如果官員變更能被提前預(yù)知，則市場(chǎng)參與者可相應(yīng)地預(yù)先調(diào)整其創(chuàng)新策略，從而規(guī)避或減弱政策不穩(wěn)定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。John Goodell and Richard Bodey，“Priceearnings Changes during US Presidential Election Cycles： Voter Uncertainty and Other Determinants，”Public Choice，vol.150，2012，pp.633-650.鑒于此，在研究政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響時(shí)，我們考慮以下幾種可預(yù)期到的官員變更：1）黨代會(huì)。中央黨代會(huì)召開的年份通常是中國(guó)官員變更的高頻時(shí)期，這從前文的描述性統(tǒng)計(jì)中可看出，2002年和2007年地方官員的變更頻率最高，其原因在于2002年和2007年是黨代會(huì)換屆年，黨代會(huì)年份的職位變更屬于一種可以預(yù)期的變更。2）臨近退休。官員晉升具有年齡門檻效應(yīng)，這源于中央對(duì)各個(gè)級(jí)別干部的年齡做出了明確限制，比如57歲是中國(guó)官員晉升的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，主政官員臨近退休發(fā)生職務(wù)調(diào)動(dòng)屬于正常的人事調(diào)整，是一種可以預(yù)期的變更。3）任期屆滿。任期制官員任滿一屆或兩屆后發(fā)生職務(wù)調(diào)整符合領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制度，也是一種可以預(yù)期的官員變更。鑒于以上三種可預(yù)期的情形，本文進(jìn)一步在模型中加入官員變更是否可預(yù)期與官員變更的交乘項(xiàng)（Expection*Turnover）來(lái)檢驗(yàn)預(yù)期效應(yīng)對(duì)政策不確定的調(diào)節(jié)作用，表4回歸結(jié)果的第（1）-（3）列顯示，在三種不同的預(yù)期下，交乘項(xiàng)的系數(shù)均顯著為正，這表明被預(yù)期到的官員更替減弱了官員變更對(duì)區(qū)域創(chuàng)新水平的負(fù)向影響。第（4）列綜合考慮三種預(yù)期的情況，只要滿足一種預(yù)期情況即視為官員變更可預(yù)期，回歸結(jié)果顯示交乘項(xiàng)依然顯著為正。以上結(jié)論表明政策可預(yù)期性顯著降低了不確定性對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的負(fù)面影響，保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的透明度，引導(dǎo)公眾的合理預(yù)期，有利于增強(qiáng)市場(chǎng)參與者應(yīng)對(duì)外部政策變更的能力。

（四）市場(chǎng)化水平的調(diào)節(jié)作用

提高區(qū)域創(chuàng)新能力、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力離不開區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，制度環(huán)境對(duì)區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新效率具有至關(guān)重要的作用。魯元平、張克中、歐陽(yáng)潔：《土地財(cái)政阻礙了區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新嗎？——基于267個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)》，《金融研究》2018年第5期。值得關(guān)注的是，在當(dāng)前促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的大背景下，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的制度改革對(duì)技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新具有十分重要的影響。孫早等研究表明，市場(chǎng)化水平的提高有助于發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新資源優(yōu)化配置作用，提升R&D溢出技術(shù)效率，對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升有顯著的促進(jìn)作用。孫早、劉李華、孫亞政：《市場(chǎng)化程度、地方保護(hù)主義與R&D的溢出效應(yīng)——來(lái)自中國(guó)工業(yè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《管理世界》2014年第8期。整體而言，中國(guó)創(chuàng)新制度環(huán)境尚處于發(fā)展和完善時(shí)期，政策不穩(wěn)定性在不同市場(chǎng)化發(fā)育程度和制度環(huán)境的地區(qū)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響也存在差異。一般而言，當(dāng)創(chuàng)新主體所在地區(qū)的市場(chǎng)化水平較高時(shí)，意味著該地區(qū)的市場(chǎng)化改革相對(duì)較為徹底，政府用行政手段干預(yù)創(chuàng)新資源分配的程度較低，進(jìn)而創(chuàng)新活動(dòng)受官員變更帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性影響也越小。由于缺乏衡量地級(jí)市市場(chǎng)化程度有效數(shù)據(jù)，本文運(yùn)用世界銀行2006年中國(guó)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境調(diào)查，通過(guò)120個(gè)城市數(shù)據(jù)構(gòu)建衡量營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)度量區(qū)域制度環(huán)境，這與董志強(qiáng)等對(duì)制度環(huán)境的度量是一致的。

在基準(zhǔn)回歸模型（1）的基礎(chǔ)上，引入制度環(huán)境與官員變更的交乘項(xiàng)（BE*Turnover）考察官員對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響在不同市場(chǎng)化水平中的差異。表5中第（1）-（6）列中交互項(xiàng)的系數(shù)均顯著為正，此回歸結(jié)果說(shuō)明，在市場(chǎng)化程度越高的地方發(fā)生官員變更引致的政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力負(fù)面影響越小。本文認(rèn)為，市場(chǎng)化水平對(duì)政策不穩(wěn)定性與區(qū)域創(chuàng)新能力的調(diào)節(jié)作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，市場(chǎng)化程度越高的地區(qū)，政府用行政手段干預(yù)創(chuàng)新資源分配的程度較低，資源分配的市場(chǎng)化導(dǎo)向較強(qiáng)，創(chuàng)新主體能夠通過(guò)市場(chǎng)渠道快速獲得所需的創(chuàng)新資源，促進(jìn)了創(chuàng)新資源配置效率的提升;第二，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)體系意味著高效的信息傳導(dǎo)，市場(chǎng)化水平越高就越有利于降低政策信息的傳遞成本，提升投資者獲取政策信息的效率，從而減弱創(chuàng)新主體在創(chuàng)新行為過(guò)程中遇到的政策不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。因此，市場(chǎng)化水平能夠調(diào)節(jié)官員變更引致的不確定性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的負(fù)面影響。這個(gè)結(jié)論意味著繼續(xù)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，強(qiáng)化資源分配的市場(chǎng)化導(dǎo)向，弱化政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)程度，可以降低官員變更所帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的負(fù)面影響。

五、機(jī)制分析

在上述研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，一個(gè)更深入的問(wèn)題是：政策不穩(wěn)定性影響區(qū)域創(chuàng)新能力可能的機(jī)制是什么。本文將進(jìn)一步探討政策不穩(wěn)定性抑制區(qū)域創(chuàng)新能力的傳導(dǎo)路徑。

（一）政策不確定與政府支出偏向

技術(shù)創(chuàng)新是一個(gè)由不成熟到成熟、從不確定到確定的過(guò)程，這就意味著在加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家時(shí)期，加大財(cái)政支持力度、維持政策連續(xù)性、保證穩(wěn)定的科技支出尤為重要?？萍贾С鰧?duì)區(qū)域創(chuàng)新有著顯著的促進(jìn)作用，這在研究中得到驗(yàn)證，政府財(cái)政資金投入可以緩解創(chuàng)新項(xiàng)目的資金壓力、分擔(dān)創(chuàng)新主體研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、降低創(chuàng)新活動(dòng)投入成本、提升投資收益，從而達(dá)到提高區(qū)域自主創(chuàng)新水平的目標(biāo)。Richard C.M.Yam，William Lo，Esther P.Y.Tang and Antonio K.W.Lau.，“Analysis of Sources of Innovation， Technological Innovation Capabilities， and Performance：An Empirical Study of Hong Kong Manufacturing Industries，”Research Policy，vol.40，2011，pp.391-402.實(shí)際上，中國(guó)的財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)不合理、科技資金供給不足及效率低下等問(wèn)題存在已久，以往大量研究認(rèn)為，這一現(xiàn)象與以GDP考核為主的官員晉升體制導(dǎo)致地方財(cái)政支出基建投資偏好密切相關(guān)。加之前文所描述的，地級(jí)市市委書記的平均任期為2.58年，市長(zhǎng)的平均任期為2.67年，官員較高頻率的變更會(huì)進(jìn)一步促使新任官員加劇“重基建、輕科技”的財(cái)政支出偏向，因?yàn)楣賳T必須在短期內(nèi)做出可視化的政績(jī)方能贏得晉升的機(jī)會(huì)。

根據(jù)表6報(bào)告的回歸結(jié)果，市長(zhǎng)、市委書記變更引發(fā)的政策不穩(wěn)定性與政府基建支出的比重呈現(xiàn)出顯著的正向關(guān)系。這與已有研究結(jié)論相一致，大量經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)了地方財(cái)政支出中存在的基建投資偏好。在官員錦標(biāo)賽背景下，地方官員在基建投資上熱情依舊高漲，甚至過(guò)度供給，熱衷于增加有助于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的生產(chǎn)性項(xiàng)目，造成了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出基建支出比重過(guò)大的扭曲性支出結(jié)構(gòu)。中國(guó)官員的頻繁變更帶來(lái)的政策不確定進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政支出這種扭曲現(xiàn)象。從新任官員的角度來(lái)看，俗話說(shuō)“新官上任三把火”，為了盡可能在任期內(nèi)顯示經(jīng)濟(jì)成果，新任官員到任后在晉升壓力的影響下，致力于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。其中，在短期內(nèi)，基建投資在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上比提升人力資本、技術(shù)創(chuàng)新、改進(jìn)制度更具有可得性，因此在財(cái)政政策層面容易偏向于對(duì)經(jīng)濟(jì)短期刺激更顯著的基建支出，而忽視對(duì)科技、教育等高外部性或晉升考核指標(biāo)范圍外民生性方面支出。因此，官員頻繁變更加劇了地方政府“重基建、輕科技”的支出偏向是影響區(qū)域創(chuàng)新水平的重要機(jī)制。

（二）政策不確定與企業(yè)創(chuàng)新投資延遲

企業(yè)是最重要的技術(shù)創(chuàng)新主體之一，其創(chuàng)新研發(fā)投資是提高自主創(chuàng)新能力的關(guān)鍵因素。創(chuàng)新活動(dòng)是將大量資金投資于無(wú)形資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程，已有研究已發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新資源投入與自主創(chuàng)新產(chǎn)出之間存在長(zhǎng)期均衡穩(wěn)定的關(guān)系。政治環(huán)境對(duì)于企業(yè)投資決策有著重要導(dǎo)向作用，作為企業(yè)都無(wú)法規(guī)避的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政策不確定對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響機(jī)制可能是通過(guò)影響創(chuàng)新投入來(lái)影響創(chuàng)新能力。本文將被解釋變量替換為衡量創(chuàng)新投入的指標(biāo)——地區(qū)規(guī)模以上企業(yè)R&D地區(qū)規(guī)模以上企業(yè)R&D投入是省級(jí)層面數(shù)據(jù)，參考魯元平等在回歸中與對(duì)應(yīng)的地級(jí)市數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配的方法。投入的自然對(duì)數(shù)驗(yàn)證以上邏輯分析，表7的回歸結(jié)果顯示，無(wú)論是市長(zhǎng)更替、市委書記更替或任一變更引發(fā)的政策不穩(wěn)定性與企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入存在顯著負(fù)相關(guān)。就第（6）列而言，官員變更的系數(shù)為-0.0227，且在5%水平上顯著，這表明在市長(zhǎng)或市委書記發(fā)生變更的當(dāng)年，區(qū)域創(chuàng)新能力平均降低約2.27%。這一負(fù)相關(guān)關(guān)系可能是因?yàn)楣賳T頻繁變更影響了政策連續(xù)性，企業(yè)出于規(guī)避未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的考慮調(diào)整投資政策，在政策不穩(wěn)定性情況下投資策略趨于謹(jǐn)慎，減少創(chuàng)新投入所需的資源，以避免投資收益的損失。因此，官員的變更將通過(guò)政策不穩(wěn)定性的傳導(dǎo)來(lái)影響微觀層面企業(yè)的決策，企業(yè)創(chuàng)新投資的延遲效應(yīng)是政策不穩(wěn)定性影響區(qū)域創(chuàng)新的重要機(jī)制之一。

六、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（一）官員任期和學(xué)歷的異質(zhì)性

政府所表現(xiàn)出來(lái)的各種特征一定程度上是執(zhí)政官員的特征和動(dòng)機(jī)的體現(xiàn)。因此，地方官員的異質(zhì)性是研究區(qū)域創(chuàng)新能力的一個(gè)重要視角。如果官員變更體現(xiàn)了政策的不確定性，任期就說(shuō)明了政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性。任期的穩(wěn)定有助于降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，并且任期對(duì)官員變更導(dǎo)致的不確定性風(fēng)險(xiǎn)有調(diào)節(jié)作用。正如前文所言，中國(guó)地方官員任期較為短暫（平均不到3年），官員任期穩(wěn)定性較低。在任期方面的研究中，王賢彬和徐現(xiàn)祥發(fā)現(xiàn)任期長(zhǎng)度和晉升概率的相關(guān)關(guān)系會(huì)反映到官員的經(jīng)濟(jì)行為上，官員任期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有非線性關(guān)系。羅黨論等考察官員任期對(duì)地方政府民生投入的影響，發(fā)現(xiàn)任期對(duì)民生投入的影響效應(yīng)呈現(xiàn)出倒U型關(guān)系。羅黨論、佘國(guó)滿、鄧可斌：《地方官員任期與民生投入》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第5期。鑒于此，本文研究任期對(duì)于政策不穩(wěn)定性與區(qū)域創(chuàng)新能力關(guān)系的調(diào)節(jié)作用時(shí)，在公式中加入了任期的平方項(xiàng)及交乘項(xiàng)，以考察任期的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

lnpatentit=α0+β1turnoverit+β2Tenureit+β3Tenureit2+β4Tenureit*turnoverit+β5Tenureit2*turnoverit+β6Wit+β7Xit+μi+λt+εit（2）

其中，i、t分別表示地區(qū)、年份;lnpatent表示區(qū)域創(chuàng)新能力，Tenure表示官員任期，用官員離任時(shí)間減去上任時(shí)間表示。其他控制變量的選取和定義依照基準(zhǔn)模型進(jìn)行構(gòu)建，同時(shí)控制時(shí)間與城市固定效應(yīng)。

表8中第（1）（3）列結(jié)果表明，任期的系數(shù)顯著為負(fù)，任期平方項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，這表明官員任期與區(qū)域創(chuàng)新能力之間呈現(xiàn)U型的非線性關(guān)系。第（2）（4）列加入官員變更和官員任期的交互項(xiàng)，考察官員任期的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果顯示，對(duì)市長(zhǎng)而言，Turnover*Tenure顯著為負(fù)，Turnover*Tenure2顯著為正，表明短任期內(nèi)頻繁官員變更抑制了區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)。官員任職延長(zhǎng)、政企關(guān)系逐步建立以及政策逐漸穩(wěn)定，有助于形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，任期顯著降低官員變更的政策不穩(wěn)定性，說(shuō)明相對(duì)平穩(wěn)的政策環(huán)境是高風(fēng)險(xiǎn)性創(chuàng)新活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。目前，中國(guó)地級(jí)市官員平均任期還不到極值點(diǎn)（市委書記的極值點(diǎn)為3.12年，市長(zhǎng)的極值點(diǎn)為3.36年），基本上都處于極值點(diǎn)的左側(cè)。因此，進(jìn)一步完善地方主要官員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制度與考核評(píng)價(jià)體系，保持換屆后干部隊(duì)伍穩(wěn)定，保持創(chuàng)新政策的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和延續(xù)性，對(duì)降低政策不確定、提升區(qū)域創(chuàng)新水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

“知識(shí)精英”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢缇ⅰ?，是發(fā)達(dá)國(guó)家政府官員知識(shí)化、專業(yè)化的慣例，也是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)的新要求。高學(xué)歷雖然不等同于創(chuàng)新精神，但其更容易被解釋為一種高能力的象征，較高的學(xué)歷不僅反映了其知識(shí)儲(chǔ)備、專業(yè)技能上的優(yōu)勢(shì)，而且也預(yù)示其對(duì)新事物的接納能力。高學(xué)歷官員更了解創(chuàng)新對(duì)于企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要性，更易于接受改變、樂(lè)于創(chuàng)新，也更能妥善地利用公共政策為企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)提供幫助。蔣德權(quán)、姜國(guó)華、陳冬華：《地方官員晉升與經(jīng)濟(jì)效率：基于政績(jī)考核觀和官員異質(zhì)性視角的實(shí)證考察》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第10期。王賢彬和徐現(xiàn)祥等分析省級(jí)黨政官員的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，高學(xué)歷官員傾向于降低建設(shè)性支出比重，而提高科教文衛(wèi)支出比重。鑒于此，本文在基礎(chǔ)回歸中加入學(xué)歷優(yōu)勢(shì)edu_dum其度量方式為本科及以上賦值為1，其他賦值為0。與官員變更的交乘項(xiàng)，Turnover*edu_dum回歸系數(shù)為負(fù)且在5%的置信水平下顯著，表9回歸結(jié)果表明高學(xué)歷官員更替所帶來(lái)的政策不確定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)更突出，其原因可能在于繼任官員對(duì)當(dāng)前創(chuàng)新政策的延續(xù)以及支持與否的不可預(yù)期性太大，帶來(lái)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性也越大。

（二）官員變更頻率衡量政策不穩(wěn)定性

國(guó)內(nèi)關(guān)于政策不穩(wěn)定性的研究多采用地方官員是否發(fā)生變更這一虛擬變量作為政策不穩(wěn)定性的代理變量，但也有研究嘗試構(gòu)建其他指標(biāo)衡量政策不穩(wěn)定性，如楊海生等認(rèn)為官員變更頻率既可以檢驗(yàn)官員變更對(duì)區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)生影響的方向，還可以度量政策不穩(wěn)定性的影響程度，因此官員變更頻率是測(cè)度政策不穩(wěn)定性一個(gè)比較合適的代理變量。楊海生、才國(guó)偉、李澤檳：《政策不連續(xù)性與財(cái)政效率損失——來(lái)自地方官員變更的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》。本文借鑒其方法構(gòu)建市委書記變更率、市長(zhǎng)變更率、市委書記和市長(zhǎng)任一變更率，將核心解釋變量替換為地方官員變更率，對(duì)基準(zhǔn)回歸結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)。從表10報(bào)告的回歸結(jié)果來(lái)看，本文的基本結(jié)論依舊成立。無(wú)論是市委書記變更率、市長(zhǎng)變更率還是任一變更率，其回歸系數(shù)都顯著為負(fù)，其他控制變量的回歸結(jié)果也符合預(yù)期，進(jìn)一步證實(shí)了本文結(jié)論的穩(wěn)健性。

（三）調(diào)整專利授權(quán)數(shù)衡量區(qū)域創(chuàng)新能力

區(qū)域創(chuàng)新作為本文重點(diǎn)關(guān)注的核心變量，其度量的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系到本文結(jié)論的可信度。鑒于已有研究認(rèn)為，外觀專利、實(shí)用新型和發(fā)明專利3種專利類型的科技含量和創(chuàng)新程度存在差異，因此借鑒白俊紅的做法白俊紅：《中國(guó)的政府R&D資助有效嗎？來(lái)自大中型工業(yè)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》。，分別對(duì)三種不同類型的專利賦予0.2、0.3和0.5的權(quán)重，將其加權(quán)平均值作為最終的專利授權(quán)數(shù)，作為衡量自主創(chuàng)新能力和專利綜合實(shí)力的替代指標(biāo)。表11的第（1）-（6）列的解釋變量替換為加權(quán)平均的人均專利授權(quán)對(duì)數(shù)，對(duì)基礎(chǔ)回歸進(jìn)行驗(yàn)證。考慮到發(fā)明專利的創(chuàng)新性最強(qiáng)，表11的第（7）-（8）列單獨(dú)對(duì)發(fā)明專利進(jìn)行實(shí)證回歸。穩(wěn)健性結(jié)果如表11所示，區(qū)域創(chuàng)新水平的估計(jì)系數(shù)依然顯著為負(fù)，與前文基準(zhǔn)回歸模型中的結(jié)果保持一致，其他控制變量回歸結(jié)果也與基礎(chǔ)回歸一致，由此說(shuō)明本文的研究結(jié)論具有較好的穩(wěn)健性。

七、結(jié)論與政策啟示

在中國(guó)推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，本文研究地方官員變更所引致的政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響。在理論分析的基礎(chǔ)上，利用中國(guó)27個(gè)省份268個(gè)地級(jí)城市專利數(shù)據(jù)以及手動(dòng)搜集的地級(jí)市的市長(zhǎng)和市委書記職位變更的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。研究結(jié)果表明，官員變更導(dǎo)致的政策不穩(wěn)定性抑制了區(qū)域創(chuàng)新能力的提升，且市長(zhǎng)更替所引起的政策不穩(wěn)定性影響比市委書記更替所引起的影響更大;市委書記由本地市長(zhǎng)晉升以及官員變更可預(yù)期的情況可以有效降低政策不確定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng);在市場(chǎng)化進(jìn)程不同地區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新能力對(duì)政策不穩(wěn)定性反應(yīng)的敏感程度不同，市場(chǎng)化水平有效抑制了不確定性的負(fù)面影響;進(jìn)一步地，我們發(fā)現(xiàn)地方政府財(cái)政支出偏向、企業(yè)創(chuàng)新投資延遲是政策不穩(wěn)定性抑制區(qū)域創(chuàng)新的重要機(jī)制;同時(shí)，基于官員的異質(zhì)性視角考慮，官員的任期和學(xué)歷優(yōu)勢(shì)發(fā)揮著調(diào)節(jié)作用。本研究有助于我們進(jìn)一步理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，區(qū)域創(chuàng)新能力的提升并非是只關(guān)乎創(chuàng)新活動(dòng)本身，政策不穩(wěn)定性對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響不容忽視。

本文的政策啟示主要有以下幾點(diǎn)：首先，地方政策的穩(wěn)定性對(duì)于市場(chǎng)參與者的投資決策有著重要導(dǎo)向作用，地方官員頻繁變更引發(fā)政策不穩(wěn)定性抑制區(qū)域創(chuàng)新能力的提升，為此政府在出臺(tái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策措施時(shí)，地方官員任職制度安排要保證相關(guān)政策的連續(xù)性和制度的穩(wěn)定性，增強(qiáng)政府行為的可預(yù)測(cè)性、弱化官員的個(gè)體效應(yīng)，穩(wěn)定市場(chǎng)對(duì)政策的預(yù)期。其次，在中國(guó)深化科技體制改革和推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的進(jìn)程中，地方政府深度參與和有效行使其在區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的功能，應(yīng)該體現(xiàn)在致力于為市場(chǎng)參與者營(yíng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境，要讓企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的決策主體、投入主體、組織實(shí)施主體和收益主體。最后，積極推進(jìn)和鼓勵(lì)市場(chǎng)化改革，強(qiáng)化資源分配的市場(chǎng)化導(dǎo)向，減少政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)程度，弱化企業(yè)對(duì)政府的依賴，形成“政府創(chuàng)造環(huán)境，企業(yè)主動(dòng)創(chuàng)新”的創(chuàng)新型發(fā)展格局和制度安排。

在理論上，本文的研究主要有如下貢獻(xiàn)：首先，本文的研究為區(qū)域創(chuàng)新提供了一個(gè)新的可能的解釋——政策不穩(wěn)定性。相比于以往關(guān)注企業(yè)自身因素和政府財(cái)稅政策的文獻(xiàn)，本文認(rèn)為，官員變更所帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性是影響區(qū)域創(chuàng)新的重要誘因。其次，本文分別從政府和企業(yè)的角度探討了官員變更引發(fā)的政策不穩(wěn)定性如何影響區(qū)域創(chuàng)新，填補(bǔ)了地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)創(chuàng)新能力負(fù)向影響的研究空白。最后，本文探討了市場(chǎng)化水平對(duì)政策不穩(wěn)定性的調(diào)節(jié)作用，進(jìn)一步豐富了創(chuàng)新過(guò)程中市場(chǎng)和政府作用的相關(guān)文獻(xiàn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管本文存在著一定的創(chuàng)新，也得出了一些有啟發(fā)性的研究結(jié)論，但還存在一些不足。首先，本文的研究以經(jīng)驗(yàn)分析為主，缺乏以數(shù)理模型為基礎(chǔ)的理論分析框架。實(shí)際上，在已有的文獻(xiàn)中，官員變更所帶來(lái)的政策不穩(wěn)定性研究多以實(shí)證分析為主，中國(guó)情景下的理論模型如何構(gòu)建一直是研究的難點(diǎn)。當(dāng)然，本文的實(shí)證研究也為下一步理論模型的構(gòu)建提供了有益證據(jù)。其次，由于政策背景和數(shù)據(jù)可得性的限制，本文的研究區(qū)間為2000—2010年。雖然不同時(shí)期的創(chuàng)新發(fā)展可能具有普遍的規(guī)律，但是如果得到更加翔實(shí)的數(shù)據(jù)將有助于相關(guān)話題的進(jìn)一步研究。

〔作者簡(jiǎn)介〕周曉光，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，北京100028;

魯元平，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授，湖北武漢430060

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的影響、機(jī)制及政策優(yōu)化：基于征收機(jī)構(gòu)改革的視角”（72074224）;“收入分配與現(xiàn)代財(cái)政學(xué)科創(chuàng)新引智基地”（B20084）

①Daron Acemoglu， Ufuk Akcigit and William R.Kerr，“Innovation Network，”Proceedings of the National Academy of Sciences，vol.113，no.41， 2016，pp.11483-11488.

②參見劉婧、羅福凱、王京：《環(huán)境不確定性與企業(yè)創(chuàng)新投入——政府補(bǔ)助與產(chǎn)融結(jié)合的調(diào)節(jié)作用》，《經(jīng)濟(jì)管理》2019年第8期;Anders C.Johansson and Xunan Feng，“The State Advances，the Private Sector Retreats？ Firm Effects of Chinas Great Stimulus Programme，”Cambridge Journal of Economics，vol.40，no.6， 2016，pp.1635-1668.