市級國土空間總體規(guī)劃技術路徑探索

吳文美

摘 要：在新時期國土空間規(guī)劃體系框架下，市級國土空間總體規(guī)劃屬于體系中最基本的執(zhí)行單元，起著承上啟下的作用，向上承接國家、省級國土空間規(guī)劃，向下指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃、詳細規(guī)劃的編制。在國土空間相關頂層設計尚未完全確立情況下，結合正在編制茂名市、區(qū)級國土空間總體規(guī)劃的一些經驗，對市級國土空間總體規(guī)劃的技術路徑、重要內容、指標體系等進行探索，為后續(xù)編制完善的市級國土空間總體規(guī)劃提供一些參考。

關鍵詞：市級;國土空間總體規(guī)劃;技術路徑;探索實踐

中圖分類號：TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2096-6903（2022）06-0114-03

0 引言

目前，國家陸續(xù)出臺一系列關于國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策，國土空間法規(guī)政策及技術標準保障體系逐漸完善，在依據相關法規(guī)政策的情況下，為盡快形成中國統(tǒng)一、責權明確、合理高效的國土空間規(guī)劃，以及對空間規(guī)劃體系架構進行完善，各級政府、自然資源局以及相關部門必須適應切實高效的方式，來進一步推動和編制市級國土空間總體規(guī)劃。基于此，文章對市級國土空間總體規(guī)劃技術路徑進行探索。

1 國土空間總體規(guī)劃

所謂“國土空間”，指的是一個國家主權管轄范圍內的地域空間，是一個國家的民眾賴以生存的地方。而國土空間總體規(guī)劃則是指對一個國家現(xiàn)有國土資源展開科學合理規(guī)劃的一種手段，也是國土資源的科學利用、合理劃分等實踐活動的總稱。一般情況下，國土空間劃分要結合具體概念而定，如農業(yè)空間、生態(tài)空間、城市空間等。同時，國土空間的有效利用和持續(xù)發(fā)展等，往往會受到國土資源的科學劃分、合理利用等因素的重大影響。因此，在新時期背景下，加強國土空間總體規(guī)劃用途管制是一項具有實踐價值和現(xiàn)實意義的工作。

所謂國土空間總體規(guī)劃就是一定區(qū)域在空間和時間上進行的總體規(guī)劃，是一種宏觀的控制的規(guī)劃，是一種長期的戰(zhàn)略的規(guī)劃，既要考慮當前的經濟社會發(fā)展需求，又要考慮未來的社會發(fā)展需要同時控制和降低經濟社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的負面影響。

2 市級國土空間總體規(guī)劃的效用

市級國土空間總體規(guī)劃的作用呈現(xiàn)在諸多地方，結合自身的工作經驗，將其歸納為以下幾點。

2.1 有利于推動經濟社會的發(fā)展

從公共管理的角度來講，各級政府在履行公共管理職能的過程中，應滿足人民對美好生活的需要及城市建設和發(fā)展的需要。通過編制市級國土空間總體規(guī)劃，實現(xiàn)對城市進行全類型全要素的統(tǒng)籌，銜接上位規(guī)劃，明確城市的主體功能定位和發(fā)展方向，注重土地資源，了解并分析城市不同區(qū)位的國土空間的特點，比如有的土地本身原來屬于生態(tài)河流，應該盡量維持原來的生態(tài)特征;比如在同一區(qū)域內要減少重復建設的情況出現(xiàn);比如某區(qū)域主要是以居民功能為主，為了提高周邊居民的生活品質，規(guī)劃完善公服、基礎配套，建立城市綠地空間，滿足城市居民休憩娛樂的需要等;綜合分析后制定更加科學的開發(fā)利用方式，以提高市級國土空間利用效率和價值，同時有效解決第一、第二和第三產業(yè)的布局和發(fā)展，增強經濟社會發(fā)展的科學性，利于推動經濟社會的發(fā)展。

2.2 有利于土地資源的利用效率

經濟社會的快速發(fā)展，讓土地資源愈發(fā)珍貴，土地已經成為城市經濟發(fā)展和建設的最重要資源之一。但是，對于任何一個城市來說土地資源都是有限的，不可能無限的供給，這就意味著必須增強土地資源的可持續(xù)利用水平，提高土地資源的利用價值和效益。而在這一過程中，要準確的評價一個城市建設和發(fā)展過程中所擁有的自然資源，評價土地資源環(huán)境承載力，評價土地資源開發(fā)適宜性，科學合理地籌劃土地資源的供給，明確不同區(qū)域的土地資源的利用形式，在此基礎上在進行具體生產、生活及生態(tài)空間的規(guī)劃布局。在這一過程中市級國土空間總體規(guī)劃的作用日益突出，因為在規(guī)劃過程中不僅要考慮土地資源，還需要考慮空間、時間、人口、用水、生態(tài)環(huán)境保護、糧食生產安全、交通、能源、基礎設施等諸多因素，做出更加科學合理的選擇。在市級國土空間總體規(guī)劃中，要建立科學完善的土地資源供給機制和退出機制，以便于土地能夠在完成自己的使命以后能夠及時退出原有的土地利用方式，重新成為城市土地空間資源的重要組成部分，通過這種重復性的進入與退出機制，實現(xiàn)城市土地資源及國土空間的可持續(xù)利用。

2.3 有利于城市的可持續(xù)發(fā)展

城市也有自己的生命周期，從城市發(fā)展的歷史來看，任何一個城市都存在發(fā)展瓶頸，要想盡可能的延長城市的壽命及讓城市持久的發(fā)展下去，就必須要有底線思維，優(yōu)先保護生態(tài)紅線，牢固糧食安全的生命底線——永久基本農田保護紅線，然后控制城市無序蔓延，充分挖掘土地空間的利用價值，最大效率利用土地空間，同時科學合理的保護、使用各類自然資源，才能在滿足城市當前需要的基礎上，滿足城市未來的建設和發(fā)展的需要。而市級國土空間總體規(guī)劃需在落實上位規(guī)劃約束性指標的同時，重點將“三區(qū)三線”進行統(tǒng)籌，協(xié)調好它們之間的關系。對一個城市來說的可以利用的資源并非無限的，很多自然資源都是有限的，而在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的過程中，需實現(xiàn)這些資源的可持續(xù)利用，如礦產資源、農業(yè)資源、林業(yè)資源、水資源、濕地資源、可建設土地資源等。因此，市級國土空間總體規(guī)劃需保護及科學利用自然資源，在規(guī)劃中要對每一種自然資源的利用方式進行籌劃及提出價值體現(xiàn)措施，實現(xiàn)“山水林田湖草海”生命共同體，有利于促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

3 市級國土空間總體規(guī)劃技術路徑探索

3.1 技術路徑探索背景

市級國土空間總體規(guī)劃是落實國家、省級國土空間規(guī)劃體系要求，對下層次詳細規(guī)劃有管控指導的作用。市級國土空間總體規(guī)劃也是一項綜合性規(guī)劃，涉及土地規(guī)劃、生態(tài)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農業(yè)、交通、地理信息等專業(yè)領域的技術聯(lián)盟，需市政府整體統(tǒng)籌及各級相關部門的積極配合，需確定一套指導規(guī)劃編制的技術路徑，才能有利推進規(guī)劃編制工作[1]。因此，本文根據地方實際情況及資源稟賦條件，從規(guī)劃上、管理上及法規(guī)體系保障上等進行綜合分析，對市級國土空間總體規(guī)劃的技術路徑進行探索，建立了包括現(xiàn)狀評估、目標定位、指標體系、“三區(qū)三線”劃定、自然資源保護與利用、國土綜合整治及生態(tài)修復、規(guī)劃傳導及保障等市級國土空間總體規(guī)劃技術路徑架構，以實時掌握整個市級國土空間規(guī)劃整體編制過程，為后續(xù)總體規(guī)劃的編制及實踐提供參考[2-4]。

3.2 技術路徑分析

3.2.1 做好市級國土空間現(xiàn)狀評估工作

在市級國土空間總體規(guī)劃前期準備工作中，結合國家下發(fā)的第三次國土空間調查數據，充分收集各部門的空間地形、水文地質、歷史遺址、建成環(huán)境、規(guī)劃政策等現(xiàn)狀及管理數據，對市域內所有的空間資源有清楚地了解，高效開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（雙評價）及規(guī)劃實施評估及災害風險評估（雙評估）的工作。并結合國家下發(fā)的三調數據轉換技術標準等，如《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，進行底數底圖轉換及翻譯，為編制市級國土空間總體規(guī)劃方案提供基礎。

3.2.2 科學確定城市的定位和目標戰(zhàn)略

首先，必須合理確定城市性質，具體方式如下：落實國家、省、區(qū)域戰(zhàn)略，銜接上位規(guī)劃，按照主體功能區(qū)定位和城市的資源稟賦、區(qū)位條件、地方特色和發(fā)展階段，綜合確定城市性質及定位。而目標戰(zhàn)略的確定，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義為指導，根據國家政策對本市的重要指示精神，結合本市優(yōu)秀的資源稟賦條件，如歷史遺跡、非物質文化遺產、民俗文化等歷史文化資源、生態(tài)資源及農業(yè)資源等，將自然資源、空間數據及政策要求相融合，加強研究，科學確定目標戰(zhàn)略，對市級國土空間規(guī)劃方案編制指明方向，解決城市發(fā)展問題。

3.2.3 科學劃定“三條控制線”

在“雙評價”的基礎上，找出影響國土空間開發(fā)利用的因素，并根據這些影響因素來實施有針對性的策略。在這一過程中，要強化底線思維，將底線約束做好，對“3條控制線”進行科學劃定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農田保護紅線等等，堅持全域全用地類型全要素管控，結合生態(tài)適宜性、農業(yè)生產適宜性及城鎮(zhèn)建設適宜性等綜合確定三生空間（生態(tài)、生產、生活），在市級國土空間總體規(guī)劃編制中提出管制規(guī)則及措施，強化“三線”作為邊界的剛性管控的重要性，構建市級國土空間開發(fā)、保護、利用新格局。

3.2.4 科學構建及確定指標體系

根據國家、省等政策及技術標準確定的指標體系基礎上，結合本市的實際情況，選取及補充完善符合地方發(fā)展的指標體系，包括約束性及預期性指標，制定指標傳導及管控要求。而在對規(guī)劃進行編制期間，頂層國土空間規(guī)劃并未全面明確的情形下，市級空間總體規(guī)劃近期目標年及規(guī)劃目標年的指標值如何確定，則與本市各職能部門制定的十四五規(guī)劃及部門管理要求息息相關，如“每千名老年人養(yǎng)老床位數（張）”這個指標如何確定，可參考國家發(fā)改委、民政部、國家衛(wèi)健委共同制定的《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案（試行）》中的每千名老年人養(yǎng)老床位數（張）的數值及與本市衛(wèi)生健康局制定的十四五規(guī)劃規(guī)劃確定的數值，并積極與本市衛(wèi)生健康局及相關部門銜接，共同確定符合當地的數值，指標體系同時也是各職能部門管理及實施的目標。

3.2.5 統(tǒng)籌自然資源，實施生態(tài)修復

在市級國土空間總體規(guī)劃編制過程中，秉承生態(tài)優(yōu)化及保護環(huán)境的理念，優(yōu)先保護生態(tài)脆弱區(qū)及自然保護區(qū)，以及保護稀有動植物和稀有的地形和地貌等，綜合評價市域生態(tài)空間，科學劃定生態(tài)廊道及生態(tài)節(jié)點，結合“山水林田湖草海”生命共同體理念，系統(tǒng)實施生態(tài)修復。做到平衡保護與發(fā)展的矛盾，制定保護生態(tài)環(huán)境措施，達成人與自然和諧共處、發(fā)展能夠適應生態(tài)環(huán)境的格局，有利于市級國土空間總體規(guī)劃實施建設。

3.2.6 運用城市設計、鄉(xiāng)村振興、大數據手段，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平

規(guī)劃工作應該遵循科學合理的原則，并結合各市實際情況，避免按既定的思路盲目編制，新時期市級國土空間總體規(guī)劃綜合了國土空間全要素數據，對編制手法及技術提出了更高要求，需要我們不斷提升技術水平及規(guī)劃知識，如運用城市設計、鄉(xiāng)村振興、大數據手段手段，改進規(guī)劃方法等。建議學習和參與更多有關市級領域的空間規(guī)劃的交流會議，以便提高自身的整體素質和專業(yè)水平。

4 市級國土空間總體規(guī)劃編制工作

以茂名市為例，詳細的工作如下：

4.1 生態(tài)優(yōu)先，本底要素管控

茂名市生態(tài)資源主要集中在信宜、高州東北部區(qū)域，以云開山脈為首形成東北部云開山脈屏障，用地類型為林地、草地、濕地及水體，以林地為主，整體生態(tài)本底較好?！度舾梢庖姟分刑岢黾哟笊鷳B(tài)文明建設，探究高質量發(fā)展新路徑，路徑的主要導向是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展[5]。

茂名市國土空間總體規(guī)劃堅持綠色發(fā)展觀念，依據統(tǒng)一協(xié)調保護要求，即“山水林田湖草?！?，應用生態(tài)保護紅線的劃定，建立生態(tài)安全格局;對自然生態(tài)空間用途管制機制進行探索，使用“正負面清單+開發(fā)強度”的制度設計;同時從根本上突破經濟發(fā)展與保護環(huán)境之間的對立，使環(huán)境保護成為經濟發(fā)展新的“增長極”，進而促進經濟發(fā)展成為環(huán)境保護的內生動力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價值，將“綠水青山”變成“金山銀山”。

4.2 保護為本，糧食安全底線與適度開發(fā)雙管控

茂名市耕地主要集中在化州、高州等區(qū)域，局部地區(qū)存在質量差，后備資源少的問題。隨著茂名市融入粵港澳大灣區(qū)、北部灣城市群、茂湛都市群等國家、省戰(zhàn)略，同時發(fā)揮作為全國重要的石油化工基地及能源基地的功能定位，聚焦石化領域，強化石化產業(yè)等功能，建設用地空間還有較大需求，與耕地保護的矛盾更加突出。

《若干意見》強調，規(guī)劃需貫徹落實新發(fā)展觀念，對新時代國土空間開發(fā)保護格局進行總體謀劃[6]。本次茂名市國土空間總體規(guī)劃，一方面，要加強土地綜合整治工作，治理鹽堿化耕地，提高耕地質量等別，實現(xiàn)耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，同時調整永久基本農田，對其儲備區(qū)進行科學劃定。另一方面，全面預判以及提前布局未來用地情況，基于建設用地規(guī)模，準備不同方案以應對建設用地增長規(guī)模，以靈活應對“零增長”要求和具體發(fā)展要求引起的矛盾沖突;基于城鄉(xiāng)空間結構，通過全球土地全面整治，改進國土空間格局，解決農業(yè)空間、城鄉(xiāng)建設空間兩者間的矛盾[7];基于用地區(qū)域布局，將重大產業(yè)平臺做大做強，將石化產業(yè)夯實，對產業(yè)建設用地進行優(yōu)先保障，力爭增量空間，對中心城區(qū)、核心片區(qū)、3大經濟平臺、關鍵鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行重點覆蓋，形成區(qū)域集聚發(fā)展效應。

5 結語

總而言之，市級國土空間總體規(guī)劃，有利于改進國土空間規(guī)劃體系，對規(guī)劃編制技術思路進行科學制定，有益于推動規(guī)劃的合理編制，并有效提高規(guī)劃編制質量。本文在基于對現(xiàn)行政策、技術規(guī)范的理解及實踐過程中的探索，提出市級國土空間總體規(guī)劃技術思路，除此之外，規(guī)劃需各個相關部門及編制聯(lián)盟共同發(fā)力，堅信在各部門和領導的共同努力下，能夠在一定程度上提高我國市級國土空間的整體編制水平。

參考文獻

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