新疆地級市土地利用績效評價(jià)及障礙因子診斷

董 露，蒲春玲，姜長攀，閆志明

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，a.管理學(xué)院；b.MPA 教育中心，烏魯木齊 830052）

作為城市建設(shè)的稀缺資源和關(guān)鍵要素之一，土地不僅是實(shí)現(xiàn)各類活動的必要載體，還是完善城市整體功能的重要基礎(chǔ)。然而隨著中國城市的迅速發(fā)展，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)、用地規(guī)模不斷擴(kuò)張等現(xiàn)象層出不窮，加之中國正處于向高度城市化和工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，使得城市發(fā)展受到土地資源的掣肘。因此實(shí)現(xiàn)城市土地資源優(yōu)化配置、集約節(jié)約利用城市土地可以通過評價(jià)分析城市土地利用績效，識別診斷影響土地利用績效提升的障礙因子［1-4］。

目前學(xué)術(shù)界對城市土地利用績效從不同的角度進(jìn)行了研究。就研究對象而言，最早周峰等［5］對蘇錫常地區(qū)1980—2000 年土地利用變化及其績效進(jìn)行了研究；吳一洲等［6，7］以浙江省及縣級單元建成區(qū)作為研究對象，評價(jià)了2008 年土地利用績效；周丹丹［8］以重慶市化龍橋片區(qū)B19 地塊為例，分別對B19地塊和不同土地利用類型的城市土地利用績效進(jìn)行了評價(jià)；花盛等［9］將研究范圍擴(kuò)大到全國，對全國1995—2008 年城市土地利用績效水平進(jìn)行了動態(tài)評價(jià)；邱艷超等［10］對2004—2013 年呼包鄂3 個城市的土地利用綜合績效、單項(xiàng)績效和障礙因子進(jìn)行了測算。在構(gòu)建指標(biāo)體系時，主要有基于4E 原則型［11，12］、投入-產(chǎn)出主導(dǎo)型［13-15］、生態(tài)可持續(xù)約束型［16，17］、“經(jīng)社生+X”型［18，19］等。在研究方法上，一般包含確定權(quán)重、評價(jià)分析土地利用績效和識別診斷障礙因子3 部分。確定權(quán)重主要有主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法；土地利用績效評價(jià)的方法有改進(jìn)的TOPSIS 法、加權(quán)函數(shù)法等；診斷影響土地利用績效提升的障礙因子一般采用構(gòu)建障礙度模型。

綜上所述，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于城市土地利用已經(jīng)取得了一定的研究成果，為今后的研究提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但是前人多集中對中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行研究，對于西部邊陲經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的研究較少。隨著“一帶一路”不斷引領(lǐng)西部大開發(fā)形成新格局，占國土面積1/6 的新疆作為一個特殊的節(jié)點(diǎn)地區(qū)，如何優(yōu)化配置城市土地資源、提升城市土地利用績效成為亟待解決的焦點(diǎn)問題。鑒于此，本研究以新疆4 個地級市為研究對象，借鑒已有文獻(xiàn)的分析框架和研究思路，構(gòu)建土地利用績效評價(jià)指標(biāo)體系，基于2009—2018 年城市土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)用熵權(quán)TOPSIS 法及障礙度模型對新疆地級市土地利用績效水平進(jìn)行測度，并識別影響土地利用績效的關(guān)鍵因素，以期為新疆地級市土地利用提供參考，并為其他城市的土地管理提供參考依據(jù)及研究思路。

1 研究區(qū)概況

根據(jù)新疆特殊的行政區(qū)劃、城市各類資源的集聚程度以及數(shù)據(jù)可獲取的綜合考量，選取新疆烏魯木齊市、克拉瑪依市、吐魯番市和哈密市4 個地級市作為研究對象。2018年4個地級市GDP總量4 845.11億元，占新疆全區(qū)GDP 總量的39.72%；市區(qū)人口（含市區(qū)暫住人口）412.9 萬人，占新疆全區(qū)市區(qū)人口（含市區(qū)暫住人口）的37.59%；城市建設(shè)用地面積從2009 年443.6 km2增加 到2018 年595.0 km2，年均 增加近15.14 km2。4 個地級市土地利用特點(diǎn)是城市建設(shè)用地面積有大有小，土地政策和土地利用方式等側(cè)重不同，但相對新疆全區(qū)其他城市而言，土地集約利用程度相對較高。作為新疆首府城市，烏魯木齊市城市建設(shè)用地面積位居榜首，聚集和享有大量的優(yōu)質(zhì)資源?？死斠朗凶鳛橹袊匾氖褪?、新疆重點(diǎn)建設(shè)的新型工業(yè)化城市，經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢相對顯著。吐魯番市是新疆城市建設(shè)面積最小的地級市，對政策的順利高效實(shí)施具有一定的優(yōu)勢，同時作為新絲綢之路和亞歐大陸橋重要交通樞紐，2015 年4 月經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立地級吐魯番市。“新疆東大門”之稱的哈密市于2016 年1 月獲國務(wù)院批復(fù)撤地設(shè)市，其重要的戰(zhàn)略地緣優(yōu)勢十分突出。推動新疆地級市高質(zhì)量發(fā)展對于促進(jìn)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、推動新型城市化和工業(yè)化發(fā)展有舉足輕重的作用。

2 指標(biāo)體系構(gòu)建與研究方法

2.1 構(gòu)建新疆地級市土地利用績效評價(jià)指標(biāo)體系

參考前人研究成果，依據(jù)《建設(shè)用地集約節(jié)約利用評價(jià)規(guī)程》，結(jié)合新疆地級市的現(xiàn)實(shí)情況，選取土地利用投入水平（B1）、土地利用結(jié)構(gòu)（B2）、土地利用經(jīng)濟(jì)績效（B3）、土地利用社會績效（B4）和土地利用生態(tài)績效（B5）5 個準(zhǔn)則層，篩選19 個指標(biāo)構(gòu)建新疆地級市土地利用績效評價(jià)指標(biāo)體系（表1）。

表1 新疆地級市土地利用績效評價(jià)指標(biāo)體系

2.2 研究方法

2.2.1 確定指標(biāo)權(quán)重 熵權(quán)法可以有效避免主觀偏差，原理是計(jì)算指標(biāo)中與權(quán)重大小成反比的信息熵值來確定權(quán)重。計(jì)算公式如下：

1）采用極值法對原始數(shù)據(jù)xij進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

正向指標(biāo)：

負(fù)向指標(biāo)：

式中，xij表示第i年第j項(xiàng)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)；xmin和xmax分別表示各指標(biāo)中的最小值和最大值；x′ij表示第i年第j項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值，表示為標(biāo)準(zhǔn)化矩陣X′=（x′ij）m×n（m為指標(biāo)數(shù)，n為年份）。

為使后續(xù)數(shù)據(jù)運(yùn)算有意義，需對零值進(jìn)一步處理，因此對標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)進(jìn)行整體平移，即Xij=x′ij+α?？紤]到最大限度地保留原始數(shù)據(jù)的內(nèi)在規(guī)律，本研究取α=0.000 1，得到標(biāo)準(zhǔn)化矩陣X=（Xij）m×n。

2）計(jì)算第i年第j項(xiàng)指標(biāo)值的比重pij。

3）計(jì)算第j個指標(biāo)的信息熵值ej。

4）計(jì)算第j個指標(biāo)的權(quán)重wj和準(zhǔn)則層指標(biāo)權(quán)重Wj。

2.2.2 新疆地級市土地利用績效評價(jià) TOPSIS 評價(jià)法是通過計(jì)算評價(jià)對象與最優(yōu)、最劣方案的距離，得到與最優(yōu)方案的貼進(jìn)度。與傳統(tǒng)的TOPSIS 評價(jià)法比較，改進(jìn)的TOPSIS 評價(jià)法集中在對加權(quán)決策矩陣進(jìn)行改進(jìn)。因此本研究采用熵權(quán)TOPSIS 法對新疆4 個地級市土地利用績效水平進(jìn)行評價(jià)。

1）構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化決策矩陣X′。

2）構(gòu)建決策加權(quán)矩陣Z。

3）確定最優(yōu)方案Zi+、最劣方案Zi-。

4）計(jì)算各評價(jià)對象的歐式距離D+、D-。

5）計(jì)算評價(jià)對象與最優(yōu)方案貼進(jìn)度Ci。

式中，貼近度Ci∈[0,1]，Ci越貼近1，表明該年份評價(jià)對象的土地利用績效水平越高，反之越低。本研究將新疆4 個地級市土地利用績效的貼近度Ci劃分4 個等級標(biāo)準(zhǔn)（表2）。

表2 城市土地利用績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分

2.2.3 新疆地級市土地利用績效障礙因子診斷 城市土地利用績效評價(jià)旨在對研究區(qū)城市土地利用水平進(jìn)行測度，更需要進(jìn)一步識別影響城市土地利用績效的障礙因子，便于政府有針對性地調(diào)整和完善城市土地利用管理和土地利用政策。因此，運(yùn)用障礙度模型進(jìn)一步識別診斷影響新疆地級市土地利用績效提升的障礙因子。因子貢獻(xiàn)度Fj表示指標(biāo)Cj對土地利用績效的貢獻(xiàn)程度，用指標(biāo)權(quán)重wj表示；指標(biāo)偏離度Ij表示指標(biāo)Cj與土地利用績效之間的差距，用1 與標(biāo)準(zhǔn)化值x′ij之差表示；障礙度Oj、Uj分別表示指標(biāo)層和準(zhǔn)則層指標(biāo)對土地利用績效的影響程度。計(jì)算公式如下：

2.3 數(shù)據(jù)來源

原始數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒（2009—2018）》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒（2010—2019）》和《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒（2010—2019）》。

3 結(jié)果與分析

3.1 新疆地級市土地利用績效評價(jià)結(jié)果

采用熵權(quán)TOPSIS 法計(jì)算得到新疆地級市2009—2018 年土地利用績效（表3 和圖1）。由表3 和圖1可知，2009—2018 年烏魯木齊市、吐魯番市、哈密市的土地利用綜合績效整體上呈波動上升趨勢，克拉瑪依市的土地利用綜合績效整體上呈先下降后緩慢上升趨勢。

圖1 2009—2018 年新疆地級市土地利用績效評價(jià)結(jié)果

表3 2009—2018 年新疆地級市土地利用績效評價(jià)結(jié)果

烏魯木齊市的土地利用績效水平由2009 年的中級水平（0.395 5）上升至2018 年的良好水平（0.614 8），堅(jiān)持加大土地投入，及時調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，重視生態(tài)環(huán)境治理，但逐年忽略了土地社會績效，使其呈現(xiàn)高開低走局面?？死斠朗械耐恋乩每冃接?009 年的中級水平（0.377 2）變化至2018 年的中級水平（0.485 7），經(jīng)濟(jì)和城市基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步增強(qiáng)，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，大力實(shí)施“大綠化工程”等使得城市生態(tài)環(huán)境有效改善。“十二五”期間，克拉瑪依市對于社會事業(yè)投入偏少，因此2016—2018 年通過合作辦學(xué)、加快發(fā)展高等教育等措施均衡教育資源，通過建成投用新醫(yī)院、成立?？铺厣r明的公立醫(yī)院等措施推動區(qū)域醫(yī)療資源有效配置。吐魯番市的土地利用績效水平由2009 年的低級水平（0.266 2）上升至2018 年的良好水平（0.753 2）。2009—2013 年吐魯番市土地投入水平較低，土地利用結(jié)構(gòu)波動上升，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在，生態(tài)績效波動下降，社會績效整體上升。2014—2018 年，吐魯番市持續(xù)加強(qiáng)土地投入水平，土地經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和生態(tài)績效呈現(xiàn)基本同趨勢變化，走上經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和生態(tài)績效同步提升的發(fā)展之路，但土地利用結(jié)構(gòu)波動變化明顯，與“十二五”期間吐魯番市積極盤活土地存量存在一定聯(lián)系。哈密市的土地利用績效水平由2009 年的中級水平（0.405 7）波動上升至2018 年的中級水平（0.586 7）。2009—2018 年哈密市不斷加大土地投入水平，“十二五”時期扎實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)，為后期城市建設(shè)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)?！笆濉睍r期優(yōu)化升級各項(xiàng)用地規(guī)模，尤其是工業(yè)用地得到進(jìn)一步優(yōu)化；城市環(huán)境保護(hù)面臨難得的機(jī)遇和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2016—2018 年哈密市注重經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，2009—2018 年哈密市土地利用社會績效大致呈現(xiàn)“N”型趨勢，并在“十二五”期間迅速下降，因此哈密市在“十三五”前期，大力實(shí)行加強(qiáng)教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)措施。

3.2 新疆地級市土地利用績效障礙因子診斷

根據(jù)上述熵權(quán)法所求各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值和權(quán)重，診斷新疆地級市5 個準(zhǔn)則層指標(biāo)和19 個指標(biāo)層指標(biāo)的障礙因子（表4 和表5）。通過診斷新疆地級市土地利用績效障礙因子，從中長期來看，土地利用社會績效障礙和土地利用結(jié)構(gòu)障礙整體上呈逐年上升的趨勢，說明二者會逐漸成為影響城市土地利用績效提高的主要因素。

表5 2009—2018 年新疆地級市土地利用績效指標(biāo)層障礙度 （單位：%）

3.2.1 準(zhǔn)則層障礙因子 由表4 可知，烏魯木齊市土地利用結(jié)構(gòu)（B2）障礙2009—2012 年波動下降，2013—2018 年逐年上升；土地利用社會績效（B4）障礙從3.46%波動上升到51.06%，并在2015—2018 年保持首位，其他障礙因子均緩慢波動下降。說明今后著力做好土地用地類型的規(guī)劃建設(shè)和提升土地利用社會績效是必然的選擇。2009—2018 年克拉瑪依市土地投入水平（B1）障礙波動平緩上升；土地利用社會績效（B4）障礙以年均速度11.91%逐年上升，2012 年以后成為阻礙克拉瑪依市土地優(yōu)化利用的最大因素；其他障礙因子逐年波動下降。反映克拉瑪依市在城市建設(shè)過程中，保證經(jīng)濟(jì)不斷增長和生態(tài)環(huán)境有效改善的同時，重點(diǎn)在于提升土地利用社會績效，加強(qiáng)土地投入水平。吐魯番市土地利用結(jié)構(gòu)（B2）障礙2014 年以前呈波動下降趨勢，2014 年以后明顯波動上升；土地利用社會績效（B4）障礙2016年以前波動下降，2017—2018 年明顯上升；其他障礙因子波動下降。說明提升社會績效和重視土地開發(fā)規(guī)劃建設(shè)是提高吐魯番市土地利用績效的關(guān)鍵。哈密市土地利用社會績效（B4）障礙2013 年以前逐年大幅度下降，2014 年以后大幅波動上升；生態(tài)績效（B5）障礙呈波動平緩上升趨勢，2012 年以后障礙度數(shù)值都較大；其他障礙因子逐漸波動下降，但土地利用結(jié)構(gòu)（B2）障礙2016 年以前障礙度數(shù)值位居首位。反映哈密市在提高土地利用績效時，需注重加大社會公共事業(yè)建設(shè)和探索出城市生態(tài)建設(shè)之路，堅(jiān)持長期做好城市土地規(guī)劃建設(shè)。

表4 2009—2018 年新疆地級市土地利用績效準(zhǔn)則層障礙度 （單位：%）

3.2.2 指標(biāo)層障礙因子 考慮指標(biāo)數(shù)量過多，依據(jù)指標(biāo)障礙度大小進(jìn)行排序，羅列分析障礙度排序前5 的障礙因子（表5），發(fā)現(xiàn)前5 位障礙因子在不同年份的集中度不一致且分布在各準(zhǔn)則層內(nèi)。

2009—2018 年影響烏魯木齊市土地利用績效障礙度的主要因子是生活垃圾處理率（C17），研究期中前期單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額（C1）和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（C10）小幅波動變化，研究期中后期單位建設(shè)用地在校學(xué)生數(shù)（C13）和單位GDP 地耗下降率（C11）波動上升。說明土地利用社會績效和經(jīng)濟(jì)績效對土地利用績效的影響有擴(kuò)大的趨勢，土地利用生態(tài)績效和土地利用結(jié)構(gòu)對土地利用績效的影響較明顯。主要影響克拉瑪依市土地利用績效障礙度的因子是研究期中前期逐年下降的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（C10）和研究期中后期波動上升的單位建設(shè)用地在校學(xué)生數(shù)（C13）、單位建設(shè)用地衛(wèi)生病床數(shù)（C14）和單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)（C2）。反映克拉瑪依市經(jīng)濟(jì)態(tài)勢發(fā)展良好，未來提高土地利用績效的重中之重是提升土地利用社會績效和土地投入水平。2009—2018 年影響吐魯番市土地利用績效障礙度的主要因子是污水處理率（C16）、單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額（C1）和道路廣場用地比例（C6），且三者障礙度呈波動上升態(tài)勢。吐魯番市年均污水處理率僅為75.17%，固定資產(chǎn)投資額增速與建設(shè)用地增速不協(xié)調(diào)，年均道路廣場用地比例僅為14.63%。說明提高土地利用績效的關(guān)鍵在于提升土地利用生態(tài)績效，加大土地投入水平和完善城市規(guī)劃布局。影響哈密市土地利用績效障礙度的主要因子是研究期中前期工業(yè)用地比例（C5）和研究期中后期的污水處理率（C16）、居住用地比例（C4），且三者逐年波動上升，反映土地利用生態(tài)績效和土地利用結(jié)構(gòu)存在一定的缺陷，對土地利用績效制約作用較強(qiáng)，有待進(jìn)一步提升和優(yōu)化。

4 小結(jié)與討論

烏魯木齊市土地利用績效水平由2009 年的中級水平上升至2018 年的良好水平，土地利用社會績效和土地利用結(jié)構(gòu)是影響土地利用績效提升的重要因子，城市發(fā)展過程中應(yīng)優(yōu)化教育醫(yī)療等資源配置，聚力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等?？死斠朗型恋乩每冃?009—2018 年維持在中等水平，提高土地利用績效的關(guān)鍵是提升土地利用社會績效和加強(qiáng)土地投入水平，應(yīng)著手加快教育事業(yè)發(fā)展和深化教育事業(yè)改革，促進(jìn)醫(yī)療優(yōu)質(zhì)資源有效配置，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略等。吐魯番市土地利用績效水平由2009 年的低級水平上升至2018 年的良好水平，土地利用社會績效和土地利用結(jié)構(gòu)是提升土地利用績效的重點(diǎn)，應(yīng)穩(wěn)步加快衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高土地投入水平等。哈密市土地利用績效水平由2009年的中級水平（0.405 7）波動提升至2018 年的中級水平（0.586 7），從土地利用社會績效、生態(tài)績效和土地利用結(jié)構(gòu)入手提高土地利用績效，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，完善城市土地利用規(guī)劃，著力推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)等。

新疆地級市在城市土地利用過程中，存在忽視土地利用社會績效、土地利用結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化和調(diào)整、尚未找到經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)等問題。新疆地級市作為新疆全區(qū)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，應(yīng)努力加快實(shí)現(xiàn)新型城市化和工業(yè)化的同時，通過扎實(shí)推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城市土地資源管理和規(guī)劃，多措并舉保護(hù)生態(tài)環(huán)境等措施，有效提升土地利用績效。