鄉(xiāng)村振興背景下四川丘陵山區(qū)閑置宅基地空間特征及其再利用對(duì)策研究
——基于南充市李渡鎮(zhèn)的調(diào)查

陳 磊，邱茹夢(mèng)，吳 勇，曾俞森

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川 南充 637002）

【研究意義】改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，促使鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)演化、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及農(nóng)民生活面貌發(fā)生了巨大變化，與此同時(shí)，也帶來(lái)了農(nóng)地邊際化、農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)與村莊治理功能不全等諸多問(wèn)題［1］，使得農(nóng)村宅基地利用方式及其形態(tài)發(fā)生深刻變化［2］。尤其是受城鄉(xiāng)二元政策、農(nóng)村人口素質(zhì)與觀念提升以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)滯后等原因影響，造成以青壯年勞動(dòng)力為主的農(nóng)業(yè)人口不斷流入城市，致使農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象凸顯，出現(xiàn)“人走屋空”的普遍現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題日益突出，宅基地的農(nóng)民居住保障功能逐漸消失。同時(shí)，部分農(nóng)村宅基地已經(jīng)衍生出經(jīng)營(yíng)性功能［3］。把握農(nóng)村閑置宅基地空間分布特征是宅基地合理利用的重要基礎(chǔ)，對(duì)激活農(nóng)村土地資源要素、助力鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

【前人研究進(jìn)展】通過(guò)文獻(xiàn)梳理分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們圍繞農(nóng)村閑置宅基地開(kāi)展的研究主要集中在宅基地閑置程度及其時(shí)空分布形態(tài)［4-5］、形成機(jī)制與原因［6］、制度改革與創(chuàng)新［7］、驅(qū)動(dòng)（影響）因素［8］等內(nèi)容。研究方法大多采用問(wèn)卷調(diào)查、訪談等統(tǒng)計(jì)分析與計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型相結(jié)合［9-11］和綜合運(yùn)用ArcGIS、數(shù)理量化模型的集成方法［12］。研究尺度集中在宏觀層面的全國(guó)尺度和省級(jí)（直轄市）尺度［13-14］、中觀層面的市縣（區(qū)）尺度［15］，也有少數(shù)學(xué)者開(kāi)展了微觀層面的村域尺度研究［16］?！颈狙芯壳腥朦c(diǎn)】已有研究較為全面闡釋了有關(guān)農(nóng)村閑置宅基地的理論體系及其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但由于農(nóng)村閑置宅基地?cái)?shù)據(jù)獲取難度較大，以行政村為基本空間單元的微觀尺度研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)［9］，這將有利于深入探析農(nóng)村閑置宅基地的空間分布規(guī)律及其形成機(jī)制?！緮M解決的關(guān)鍵問(wèn)題】本研究選取四川省南充市嘉陵區(qū)李渡鎮(zhèn)為實(shí)證研究區(qū)，通過(guò)把握李渡鎮(zhèn)閑置宅基地的空間特征，歸納總結(jié)宅基地閑置類型與形成原因，提出閑置宅基地再利用的對(duì)策建議，以期為盤活農(nóng)村閑置宅基地和助力鄉(xiāng)村振興提供參考和依據(jù)，進(jìn)而提高土地資源管理與決策的科學(xué)性。

1 理論分析

1.1 宅基地與閑置宅基地的定義

作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分，宅基地為村集體農(nóng)戶提供生活居住場(chǎng)所，具有財(cái)產(chǎn)性屬性。學(xué)界普遍認(rèn)為宅基地就是擁有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶依法且無(wú)償獲得用于建筑房屋及其他附屬物的土地。諶種華等［17］認(rèn)為宅基地是指農(nóng)村村民用于建筑房屋及與居住生活直接有關(guān)建筑物和設(shè)施的用地。近年來(lái)，我國(guó)再次嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”的規(guī)定，宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地。但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”問(wèn)題越來(lái)越突出，農(nóng)村宅基地和房屋閑置現(xiàn)象日益嚴(yán)重。目前對(duì)閑置宅基地的認(rèn)知主要從農(nóng)村閑置房屋和農(nóng)村“空心化”等概念角度出發(fā)［18］。閑置宅基地狹義上是指空置未利用的宅基地，廣義上可進(jìn)一步向外延伸為由于宅基地及其上建筑物未被有效利用而空置的土地。遵循學(xué)界“房地一體”的通識(shí)［16］，本研究把農(nóng)房視作宅基地的一種特殊情形（即“房地一體”），不予單獨(dú)界定。因此，閑置宅基地是指地上無(wú)房、房屋倒塌（或受損）以及房屋完好但長(zhǎng)期無(wú)人居?。ㄍǔＲ? 年為分界點(diǎn)，也有地區(qū)以2 年為期限）情形下的土地。

1.2 優(yōu)化農(nóng)村閑置宅基地是助推全面鄉(xiāng)村振興的重要引擎

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中占比最高且具有重要的財(cái)產(chǎn)性屬性。如何有效利用農(nóng)村宅基地，尤其是盤活閑置宅基地是統(tǒng)籌國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，規(guī)范農(nóng)村土地資源利用的重要內(nèi)容。十八大以來(lái)，從國(guó)家層面出發(fā)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村宅基地利用及其制度改革?！笆濉睍r(shí)期以來(lái)，我國(guó)“中央一號(hào)”文件先后明確并逐步深入完善農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房相關(guān)政策（表1），主要集中于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證、支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)、盤活閑置宅基地和農(nóng)房方式探索、宅基地“三權(quán)分置”等關(guān)鍵內(nèi)容。與此同時(shí)，2019 年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》和《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，進(jìn)一步指出盤活利用閑置宅基地和閑置住宅方式方法及其相關(guān)具體規(guī)定，且明確指出“要突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興”和“千方百計(jì)增加農(nóng)民收入”。由此可見(jiàn)，盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地利用效率水平提升，其根本在于深入挖掘農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，助農(nóng)增收，以助力城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展和助推鄉(xiāng)村振興。雖然“十三五”期間宅基地制度改革試點(diǎn)工作取得了一系列成果，但農(nóng)村宅基地和房屋閑置等農(nóng)村土地低效利用問(wèn)題依然十分突出。為此，2020 年10 月中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)批復(fù)了全國(guó)104 個(gè)縣(市、區(qū)) 和3 個(gè)設(shè)區(qū)市。同期，黨的十九屆五中全會(huì)提出“要構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這為新時(shí)期優(yōu)化農(nóng)村閑置宅基地提供了整體性治理視角的根本遵循。繼2021 年“中央一號(hào)”文件指出研究制定宅基地退出具體辦法和《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》鼓勵(lì)依法登記的宅基地進(jìn)行復(fù)合利用以發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)之后，我國(guó)“十四五”規(guī)劃在深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革方面提出，以農(nóng)民自愿為前提，可依法把有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在答復(fù)政協(xié)十三屆四次會(huì)議第1832 號(hào)（農(nóng)業(yè)水利類300 號(hào)）提案時(shí)指出，推動(dòng)宅基地行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并提升其監(jiān)管職責(zé)能力，且將“宅基地管理”新增并單獨(dú)列入《土地管理法實(shí)施條例》（2021 修訂）。綜上所述，優(yōu)化農(nóng)村閑置宅基地及其監(jiān)管是深化我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革、助推全面鄉(xiāng)村振興的重要引擎。

表1 “十三五”以來(lái)我國(guó)“中央一號(hào)”文件有關(guān)農(nóng)村宅基地的規(guī)定Table 1 China’s“ Central Document No.1” on rural homestead policy since the“ 13th Five-Year Plan”

2 四川丘陵山區(qū)李渡鎮(zhèn)閑置宅基地空間特征分析

2.1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

李渡鎮(zhèn)地處四川省南充市嘉陵區(qū)南部，東與石圭鎮(zhèn)相望，南與大埡口和吉安鎮(zhèn)相鄰，西與透前山和吉安鎮(zhèn)相接，北與萬(wàn)樹(shù)山和河西鄉(xiāng)交接，距嘉陵區(qū)城區(qū)35 km。地勢(shì)西北高東南低，整體由西北向東南傾斜。境內(nèi)主要河道為嘉陵江，總長(zhǎng)10 km，流域面積15.8 km2。李渡鎮(zhèn)屬亞熱帶季風(fēng)氣候，氣候溫和、四季分明。全鎮(zhèn)土地總面積10 415 hm2。2019 年，新場(chǎng)鄉(xiāng)、土門鄉(xiāng)、臨江鄉(xiāng)撤銷并劃歸李渡鎮(zhèn)管轄，現(xiàn)管轄6 個(gè)社區(qū)、19 個(gè)行政村（圖1）。早在1994 年，李渡鎮(zhèn)已被列為四川省100 個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，2004 年被列為全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，2017 年被列入四川省“十三五”特色小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。截至 2020 年，李渡鎮(zhèn)總?cè)丝跒?2 079 人。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，李渡鎮(zhèn)出現(xiàn)大量“有宅無(wú)房、有房無(wú)人、多宅多房、外實(shí)內(nèi)空”的閑置宅基地，有的甚至已閑置超過(guò)20 年，土地資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。本研究所用數(shù)據(jù)除城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)常住人口等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》外，其余數(shù)據(jù)均來(lái)自李渡鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)。

圖1 研究區(qū)示意圖Fig.1 Schematic diagram of study area

2.2 李渡鎮(zhèn)閑置宅基地空間特征

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城鎮(zhèn)化率每年至少保持1 個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)。《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》顯示，截至2020 年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率高達(dá)63.89%，城鎮(zhèn)人口為90 220 萬(wàn)人，其中不乏大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。對(duì)“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民而言，農(nóng)村土地（包括宅基地）是其最終保障。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，李渡鎮(zhèn)閑置宅基地的閑置時(shí)間跨度大致為2～15 年。其中，閑置5～10 年占比最大，占全鎮(zhèn)的41.32%，共計(jì)712 宗；閑置2～5 年占全鎮(zhèn)的18.17%，共計(jì)313 宗；閑置10～15 年占全鎮(zhèn)的17.53%，共計(jì)302 宗；閑置超過(guò)15 年占比14.51%，共計(jì)250 宗。此外，尚不了解閑置時(shí)間的宅基地占比8.47%，共計(jì)146 宗。

分析1 723 處閑置宅基地的調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)果（表2）表明，總體上李渡鎮(zhèn)閑置宅基地面積達(dá)30.19 hm2，占全鎮(zhèn)土地面積的0.29%。按2020 年全國(guó)和四川省糧食單位面積產(chǎn)量5 734、5 588 kg/hm2計(jì)算，若復(fù)墾用于糧食耕種，分別可產(chǎn)糧食173 109.46、168 701.72 kg；若按糧食集貿(mào)市場(chǎng)均價(jià)每50kg122.4元計(jì)算，能夠產(chǎn)生40多萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)收益。可見(jiàn)，閑置宅基地具有較大潛在經(jīng)濟(jì)效能。

表2 李渡鎮(zhèn)閑置宅基地現(xiàn)狀Table 2 Status of idle homestead in Lidu town

2.2.1 原鎮(zhèn)鄉(xiāng)區(qū)域尺度閑置宅基地空間特征 區(qū)域尺度包括原李渡鎮(zhèn)、原臨江鄉(xiāng)、原土門鄉(xiāng)和原新場(chǎng)鄉(xiāng)。由表2 可知，原李渡鎮(zhèn)土地總面積為3 580.79 hm2，閑置宅基地227 宗，閑置面積為3.39 hm2，占土地總面積的0.09%；原臨江鄉(xiāng)土地總面積為2 654 hm2，閑置宅基地338 宗，閑置面積為5.6 hm2，占土地總面積的0.21%；原土門鄉(xiāng)土地總面積為2 029.74 hm2，閑置宅基地476 宗，閑置面積為5.93 hm2，占土地總面積的0.29%；原新場(chǎng)鄉(xiāng)土地總面積為2 150.42 hm2，閑置宅基地632 宗，閑置面積為15.23 hm2，占土地總面積的0.71%。由此可見(jiàn)，區(qū)域尺度閑置宅基地具有明顯的空間分布差異（圖2），閑置宅基地面積占比由大到小依次為原新場(chǎng)鄉(xiāng)＞原土門鄉(xiāng)＞原臨江鄉(xiāng)＞原李渡鎮(zhèn)。從空間分布來(lái)看，東北地區(qū)＞東南地區(qū)＞西南地區(qū)＞西北地區(qū)，以原新場(chǎng)鄉(xiāng)為起始點(diǎn)，呈順時(shí)針逐漸減少的變化趨勢(shì)；同時(shí)，以嘉陵江干流為分界線，干流以東地區(qū)閑置宅基地面積大于干流以西地區(qū)。這是由于嘉陵江干流以西地區(qū)（包括原李渡鎮(zhèn)、原臨江鄉(xiāng)）相對(duì)于干流以東地區(qū)（包括原新場(chǎng)鄉(xiāng)、原土門鄉(xiāng)），地勢(shì)較為平坦，且為鎮(zhèn)區(qū)集中區(qū)，國(guó)道G212 和省道208經(jīng)過(guò)、鐵路貫穿（且境內(nèi)設(shè)有南充南站），交通便利，產(chǎn)業(yè)較為集聚。

圖2 李渡鎮(zhèn)原鎮(zhèn)鄉(xiāng)區(qū)域尺度閑置宅基地空間分布Fig.2 Spatial distribution of idle homesteads at regional scale in original towns and townships of Lidu Town

2.2.2 村域尺度閑置宅基地空間特征 村域尺度包括現(xiàn)李渡鎮(zhèn)6 個(gè)社區(qū)和19 個(gè)行政村。根據(jù)表2、圖3，竹林灣村和經(jīng)家橋村閑置宅基地超過(guò)150宗，分別為153 宗和197 宗，閑置宅基地面積分別為1.74、10.48 hm2，占全鎮(zhèn)土地總面積的0.12%，其中經(jīng)家橋村閑置宅基地面積為10.48 hm2、占比高達(dá)1.87%，是25 個(gè)村社閑置面積最多、占比最高的村。閑置宅基地宗數(shù)介于100～150 宗的有莫家橋村、秦家寨村、石馬灘村、柏樹(shù)灣村4 個(gè)村社，占16%，閑置面積共計(jì)5.62 hm2，分別占區(qū)域和全鎮(zhèn)土地總面積的0.37%、0.05%。閑置宅基地宗數(shù)介于50～100 宗的有孫家梁村、閣老村、臨江社區(qū)、蔡家壩村、申家嘴村、唐家祠村、馮家壩村、土門石村、長(zhǎng)溝村、郭村壩村10 個(gè)村社，閑置面積共計(jì)9.74 hm2，分別占區(qū)域和全鎮(zhèn)土地總面積的0.23%、0.09%，其中臨江社區(qū)、唐家祠村、長(zhǎng)溝村和郭村壩村閑置宅基地分別為93、91、90、90 宗，在10 個(gè)村社中宗數(shù)最多，閑置面積共計(jì)4.86 hm2，占10 個(gè)村社土地總面積的0.11%。閑置宅基地宗數(shù)小于50 宗的有羊口村、棗埡寺村、嘉民社區(qū)、富民社區(qū)、龍頭橋社區(qū)、保沙廟村、東方井村、漢唐社區(qū)、靈隱寺村9 個(gè)村社，閑置面積共計(jì)2.61 hm2，分別占區(qū)域和全鎮(zhèn)土地總面積的0.07%、0.03%，其中嘉民社區(qū)和富民社區(qū)無(wú)閑置宅基地，這是由于這兩個(gè)社區(qū)屬李渡鎮(zhèn)城鎮(zhèn)區(qū)域。由此可見(jiàn)，村域尺度閑置宅基地宗數(shù)情況表現(xiàn)為“50～100 宗”＞“小于50 宗”＞“100～150宗”＞“大于150 宗”；閑置宅基地面積及其占全鎮(zhèn)土地總面積的比重由大到小均表現(xiàn)為“大于150宗”＞“50～100 宗”＞“100～150 宗”＞“小于50 宗”。

圖3 李渡鎮(zhèn)村域尺度閑置宅基地空間分布Fig.3 Spatial distribution of idle homesteads at village scale in Lidu Town

3 李渡鎮(zhèn)閑置宅基地基本類型及形成原因

3.1 閑置宅基地基本類型

李渡鎮(zhèn)閑置宅基地大致可以劃分為外出務(wù)工閑置、建新不拆舊閑置、人口進(jìn)城閑置和繼承閑置4 種類型。其中，外出務(wù)工閑置宗數(shù)最大，達(dá)1 047 宗，占總宗數(shù)的60.77%；其次是建新不拆舊閑置（327 宗）占總宗數(shù)的18.98%、人口進(jìn)城閑置（212 宗）占總宗數(shù)的12.30%；繼承閑置宗數(shù)最少，共計(jì)48 宗，占總宗數(shù)的2.79%。此外，5.17%的閑置宅基地基本類型不了解，共89 宗。閑置宅基地的基本類型認(rèn)知及其表征分析如表3所示。

表3 李渡鎮(zhèn)閑置宅基地的基本類型認(rèn)知及其表征Table 3 Cognition and characterization of basic types of idle homesteads in Lidu Town

3.1.1 外出務(wù)工閑置 外出務(wù)工閑置是指農(nóng)民外出從事非農(nóng)工作造成農(nóng)房季節(jié)性或長(zhǎng)期（1 年及以上）空置的閑置情形。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，致使城鄉(xiāng)就業(yè)比較效益差距持續(xù)拉大，加之研究區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)作區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)育相對(duì)緩慢，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)局限造就大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)“半耕半工”的“候鳥(niǎo)式”經(jīng)濟(jì)行為常態(tài)，即農(nóng)閑外出務(wù)工、農(nóng)忙返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，年輕外出務(wù)工、年長(zhǎng)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)等現(xiàn)象，從而出現(xiàn)宅基地季節(jié)性閑置。據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)30.4%的閑置宅基地源于家庭成員外出務(wù)工所致，是宅基地閑置的主要原因［2］，與本研究調(diào)查結(jié)果一致。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)二元體制，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民難以享受城鎮(zhèn)居民同等社會(huì)保障，而且高房?jī)r(jià)和戶籍制度等因素制約，大多難以在城市扎根，雖然常年（1 年及以上）在外務(wù)工，但由于農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能，使其不愿意放棄宅基地使用權(quán)，出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間低效利用現(xiàn)象，可歸屬為合理性閑置范疇。

3.1.2 建新不拆舊閑置 建新不拆舊閑置是指另?yè)裥轮沸藿ǚ课荩f房尚未拆除，常常出現(xiàn)“一戶多宅”或超標(biāo)建房的現(xiàn)象。究其原因，主要受地理位置因素和農(nóng)民主觀臆斷因素的影響。從地理位置因素來(lái)看，部分農(nóng)戶所屬舊宅基地地處陡坡或地基低洼等區(qū)位條件較差之地，隨著農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民生活水平逐年提升，對(duì)生活環(huán)境和居住條件要求逐漸提高，故向村集體提出申請(qǐng)或在村集體統(tǒng)一安排下搬遷至新宅基地建房，但由于此類舊宅基地回收成本高且再利用難度大，或村集體管理不到位，造成閑置荒廢現(xiàn)象。從農(nóng)民主觀臆斷因素來(lái)看，舊宅基地（或老宅）固有（私有）財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念牢固，雖然老宅利用率較低，但依然作為自有資產(chǎn)予以持有，未及時(shí)拆舊退回村集體，造成舊宅基地閑置廢棄增多。這在很大程度上歸因于村集體宅基地管理不到位，是宅基地閑置的關(guān)鍵成因之一。

3.1.3 人口進(jìn)城閑置 人口進(jìn)城閑置是指農(nóng)村人口進(jìn)城購(gòu)房定居，而農(nóng)村房屋及宅基地長(zhǎng)期閑置的現(xiàn)象。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)、優(yōu)質(zhì)教育資源以及完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平等因素驅(qū)動(dòng)下，外出務(wù)工或經(jīng)商能力較強(qiáng)的農(nóng)村家庭率先進(jìn)城購(gòu)房定居，表現(xiàn)為常年居住城鎮(zhèn)、但多數(shù)人的戶口仍在農(nóng)村。據(jù)第3 次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，截至2016 年末，全國(guó)農(nóng)戶擁有商品房的占8.7%，其中西部地區(qū)占8.0%。由于農(nóng)房住宅屬于私有財(cái)產(chǎn)，無(wú)故不得拆除，加之定居城鎮(zhèn)而退出農(nóng)村宅基地的規(guī)定尚未形成規(guī)范，且農(nóng)戶既不流轉(zhuǎn)、也不退出的意愿均造成農(nóng)房和宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。

3.1.4 繼承閑置 繼承閑置是指子女在父輩過(guò)世后繼承房屋而獲得宅基地使用權(quán)的閑置情形。在我國(guó)，宅基地不僅具有居住屬性，并且賦予了“家庭”概念。早在1995 年，原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（〔1995〕國(guó)土［籍］字第26 號(hào)）明確指出，“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”。一般來(lái)講，農(nóng)村宅基地實(shí)行“地隨房走”的基本原則，宅基地繼承行為發(fā)生在父輩過(guò)世后。按照《土地管理法》規(guī)定，即使子女由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，依然具有繼承房屋完整產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，以此獲取宅基地使用權(quán)。子女農(nóng)轉(zhuǎn)非定居城鎮(zhèn)后，在很大程度上弱化了農(nóng)村宅基地居住屬性功能。同時(shí)，若子女戶籍仍屬本村集體組織，通過(guò)分戶依法獲取新宅基地建房，繼承后的舊宅基地使用屬性同樣減弱，由于農(nóng)房維護(hù)和修繕成本較高，加之無(wú)實(shí)質(zhì)性用途，造成舊宅基地及其房屋閑置。這在很大程度上受家庭情感延續(xù)和經(jīng)濟(jì)利益的影響。

3.2 閑置宅基地形成原因

根據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，李渡鎮(zhèn)閑置宅基地形成原因可歸納為村集體宅基地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制不健全、閑置宅基地使用權(quán)退出機(jī)制不完善和閑置宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢通3 個(gè)方面。

3.2.1 閑置宅基地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制不健全 《土地管理法》明確規(guī)定“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。雖然我國(guó)從法律層面明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但在實(shí)踐層面，宅基地農(nóng)村集體所有僅停留在法律概念層面。村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然具有宅基地分配、利用、處置等法定權(quán)利，實(shí)際卻存在所有權(quán)“虛位”，表現(xiàn)為“有名無(wú)實(shí)”和“有心無(wú)力”的現(xiàn)狀［19］。一方面，雖然法律明確規(guī)定宅基地所有權(quán)歸屬村集體，村民依法無(wú)償獲得宅基地使用權(quán)，但由于長(zhǎng)期以來(lái)“地隨房走”的基本原則促使宅基地繼承后未能充分發(fā)揮居住作用。同時(shí)，無(wú)限期使用的宅基地造成農(nóng)戶宅基地使用期限固化，農(nóng)戶出于私利批而不建、不批而建、建新不拆舊等現(xiàn)象普遍存在，客觀上造成農(nóng)村居民點(diǎn)不斷外延，導(dǎo)致閑置宅基地宗數(shù)增大。另一方面，受農(nóng)村“熟人社會(huì)”人情觀念的影響，雖然法律賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織具有依法處置閑置宅基地的權(quán)利，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中多以“勸解”“提醒”“告誡”等方式表達(dá)，無(wú)法過(guò)于“強(qiáng)制”退回，造成村集體對(duì)于閑置宅基地處置“有心無(wú)力”，實(shí)際執(zhí)行大多“暫且擱置”，造成閑置宅基地長(zhǎng)期空置、“一戶多宅”等現(xiàn)象。

3.2.2 閑置宅基地使用權(quán)退出機(jī)制不完善 農(nóng)村宅基地使用權(quán)直接主體是依法取得本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)宅基地使用權(quán)的本村村民。由于農(nóng)村宅基地具有政策福利性，屬農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性用地，加之城鄉(xiāng)社會(huì)福利保障差距，造成農(nóng)民（尤其是外出務(wù)工且不具備定居能力的和弱勞動(dòng)能力的農(nóng)民）閑置宅基地使用權(quán)退出意愿不清，通常處于“觀望”態(tài)度。對(duì)李渡鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1 723 戶中閑置宅基地退出意愿不清楚（持“觀望”態(tài)度）的共計(jì)1 101 戶，占總數(shù)的63.90%；從有償標(biāo)準(zhǔn)可接受性出發(fā)，24.32%的農(nóng)戶（419 戶）愿意有償退出；11.03%的農(nóng)戶（190 戶）不愿意退出，這主要受晚年保障思想的影響；0.75%的農(nóng)戶（13 戶）愿意依法通過(guò)新宅基地置換舊宅基地方式退出舊宅基地。究其根本，這是由現(xiàn)行閑置宅基地使用權(quán)退出機(jī)制不完善造成的。雖然現(xiàn)有政策文件〔如《土地管理法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)［2019］11 號(hào)）等〕鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿轉(zhuǎn)讓或退出宅基地使用權(quán)，但尚未具體提出實(shí)施辦法，缺乏對(duì)閑置宅基地使用權(quán)退出方式、具體范圍以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的細(xì)化規(guī)定，造成實(shí)際操作性不強(qiáng)。同時(shí)，退出補(bǔ)償分配機(jī)制缺失使得農(nóng)民擔(dān)心自身權(quán)益受損而寧愿閑置宅基地，因此造成閑置宅基地長(zhǎng)期處于低效利用狀況。

3.2.3 閑置宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢通 我國(guó)現(xiàn)行法律（如《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等）明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，且宅基地使用權(quán)無(wú)抵押權(quán)，但修建在宅基地上的房屋無(wú)具體流轉(zhuǎn)限制。法律法規(guī)的不健全以及流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度較低，造成現(xiàn)實(shí)中閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效的操作性，流轉(zhuǎn)渠道不暢，束縛了農(nóng)民依法處置自有宅基地的基本權(quán)利，甚至出現(xiàn)“隱性”閑置宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象（即“私下交易”），致使農(nóng)戶因信息獲取滯后而蒙受利益損失。同時(shí)，由于信息不對(duì)稱，農(nóng)戶對(duì)閑置宅基地流轉(zhuǎn)、利益分配以及對(duì)相關(guān)法律制度規(guī)定認(rèn)知不足或不到位，使得 其自身的主體意愿不能及時(shí)且充分得到表達(dá)，導(dǎo)致農(nóng)戶通常處于弱勢(shì)地位，加之受傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土情結(jié)影響，因此對(duì)閑置宅基地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。

4 鄉(xiāng)村振興背景下李渡鎮(zhèn)閑置宅基地再利用的對(duì)策建議

農(nóng)村宅基地閑置實(shí)際是在當(dāng)下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化與土地資源（宅基地）利用關(guān)系失衡的結(jié)果，主要受經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、政策制度因素等影響（圖4）。目前，我國(guó)已取得脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，未來(lái)30 年全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，這需要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)深度發(fā)展，盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，解決農(nóng)村閑置宅基地再利用是助力鄉(xiāng)村振興的重要引擎。因此，基于李渡鎮(zhèn)閑置宅基地空間特征及其形成原因，提出閑置宅基地再利用的對(duì)策建議。

4.1 激活宅基地主體參與的內(nèi)生動(dòng)力，培育盤活利用主體范疇

對(duì)農(nóng)民而言，是否退出閑置宅基地的關(guān)鍵因素在于能否充分享有宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益及其相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障。一是創(chuàng)新閑置宅基地有償退出激勵(lì)機(jī)制。引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，依法按規(guī)分別開(kāi)展閑置宅基地使用權(quán)及其上空置農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估，依據(jù)估值積極引導(dǎo)農(nóng)戶（尤其是進(jìn)城落戶/定居的農(nóng)戶）有序退出閑置宅基地，并給予閑置宅基地使用權(quán)和空置農(nóng)房的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地使用權(quán)及其上空置農(nóng)房的資產(chǎn)價(jià)值。二是建立健全閑置宅基地流轉(zhuǎn)與利益分配制度。全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，依托宅基地確權(quán)頒證工作成效，進(jìn)一步探索閑置宅基地流轉(zhuǎn)區(qū)片綜合定價(jià)機(jī)制，因地制宜地明確流轉(zhuǎn)工作細(xì)則，尤其是流轉(zhuǎn)時(shí)主體利益分配標(biāo)準(zhǔn)以及流轉(zhuǎn)后增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)。三是適當(dāng)擴(kuò)大閑置宅基地再利用主體范疇。在保障宅基地本村集體所有不變的基礎(chǔ)上，依托宅基地“三權(quán)分置”制度改革探索契機(jī)，適當(dāng)開(kāi)展以出讓、出租、入股等方式推進(jìn)閑置宅基地再利用，利用主體除本村村民、政府外，可考慮擴(kuò)大至本村已有鄉(xiāng)村企業(yè)、外鄉(xiāng)或外村承包本村農(nóng)用地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體責(zé)任人，為激活閑置宅基地提供再利用主體保障。

4.2 健全完善農(nóng)村宅基地管理制度，強(qiáng)化管理主體權(quán)力與義務(wù)

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理需要從鄉(xiāng)村治理機(jī)制及治理能力出發(fā)把握問(wèn)題本質(zhì)，這是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵要素。一是明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村集體管理邊界，強(qiáng)化村集體自我管理能力。從鄉(xiāng)村治理出發(fā)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村集體權(quán)責(zé)關(guān)系，明確基本管理權(quán)能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大地區(qū)規(guī)劃管控、空間用途管制等公共利益和公共管理范疇的監(jiān)管，由村集體統(tǒng)一行使宅基地使用權(quán)資格審核、宅基地面積及其位置等要素的核查，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。二是建立健全社群監(jiān)管機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與管理的積極性。加強(qiáng)宅基地管理有關(guān)法律法規(guī)、實(shí)施辦法以及相關(guān)政策的宣傳和學(xué)習(xí)，逐步改變傳統(tǒng)固有思維模式，增強(qiáng)主體參與監(jiān)管意識(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)民參與自主管理的主體能動(dòng)性，實(shí)施違規(guī)亂建行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制。三是加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，加強(qiáng)村莊空間用途管制力度。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間用途管制明確村莊空間基本用途類型，加強(qiáng)片區(qū)化、責(zé)任化動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，從源頭上遏制違規(guī)擴(kuò)建、亂建等造成土地浪費(fèi)的行為。

4.3 探索閑置宅基地多功能利用方式，助力農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)

根據(jù)李渡鎮(zhèn)閑置宅基地基本類型，大致分為“合理性閑置”和“不合理性閑置”兩種情況。一方面，“合理性閑置”包括外出務(wù)工閑置、人口進(jìn)城閑置和繼承閑置。合理性農(nóng)村宅基地閑置范疇內(nèi)，外出務(wù)工閑置可因地制宜地通過(guò)挖掘特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（如生態(tài)環(huán)境資源、交通條件優(yōu)越之地可開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村民宿、休閑農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)），吸引短期或季節(jié)性外出務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，減少農(nóng)房閑置現(xiàn)象。同時(shí)，探索村集體托管模式，按照自愿有償?shù)姆绞椒e極引導(dǎo)繼續(xù)外出務(wù)工和常年外出務(wù)工的農(nóng)戶簽訂閑置農(nóng)房托管協(xié)議，用于村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展；積極引導(dǎo)進(jìn)城落戶定居的農(nóng)民和以繼承方式獲取宅基地使用權(quán)的主體有償退出閑置宅基地使用權(quán)，可用于保障村集體公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配。另一方面，“不合理性閑置”包括建新不拆舊閑置。村集體應(yīng)嚴(yán)格按照“一戶一宅”原則進(jìn)行新增宅基地審批，建新搬遷后及時(shí)收回舊宅基地使用權(quán)，對(duì)于非法亂占亂建行為應(yīng)做到“出現(xiàn)一起、處理一起”，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村宅基地使用，且有序加大不合理性閑置宅基地恢復(fù)工作，將以舊換新后以及非法建設(shè)行為造成的舊宅基地復(fù)墾為生態(tài)用地和耕地，為鄉(xiāng)村振興提供用地保障。