論國省道國土空間控制的規(guī)劃策略

孫泓洋

（貴州省貴陽公路管理局花溪公路管理段,貴州 貴陽 550025）

0 引言

對國省道國土空間進(jìn)行有效規(guī)劃，要求全面考慮空間復(fù)雜性，保證國省道發(fā)揮交通功能的前提下不會(huì)對其他方面造成干擾[1]。在生態(tài)文明上升為國家戰(zhàn)略的背景下，對交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃提出了更高的要求，規(guī)劃應(yīng)該與環(huán)境端相適應(yīng)，守好生態(tài)底線，推動(dòng)國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型[2]。該文針對普通國省道國土空間控制規(guī)劃，結(jié)合新時(shí)期空間治理要求，提出科學(xué)高效的策略。

1 空間治理

1.1 空間治理內(nèi)涵與理解

空間治理是一種社會(huì)管理觀念，需要多方協(xié)調(diào)合作，綜合考慮全局利益，平衡效率與公平之間的關(guān)系，衡量綜合效益，保證社會(huì)管理水平。

空間治理并不能簡單理解為生態(tài)環(huán)境治理，其存在目的是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)兩者之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)文明的過程中，我國已經(jīng)意識到治理空間的重要性，將提升國土空間利用率作為治理空間的重要指標(biāo)，引入新型技術(shù)手段，提升治理水平[3]。

1.2 空間治理對交通基礎(chǔ)設(shè)施的要求

在不同的環(huán)境中，交通基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)各不相同。城鎮(zhèn)之中，交通空間管理需要注重與生態(tài)保護(hù)格局相互協(xié)調(diào)，注重保護(hù)農(nóng)田，減少占用生態(tài)空間，節(jié)約生態(tài)成本，盡可能避免耕地浪費(fèi)、破壞景觀。

為了簡化國土空間規(guī)劃難度，提出將各種規(guī)劃因素都展示在“一張圖”的解決思路。分析之前存在的問題可發(fā)現(xiàn)，治理交通設(shè)施規(guī)劃的重點(diǎn)在于如何解決普通國省道線型設(shè)施問題。交通設(shè)施功能齊全，能夠?yàn)樯鐣?huì)提供更高品質(zhì)的服務(wù)。但是考慮資金受限，不可能無限度擴(kuò)張交通設(shè)施建設(shè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃必須轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)空間治理目標(biāo)。新時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃轉(zhuǎn)型涉及的多個(gè)方面如圖1 所示。

圖1 新時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃轉(zhuǎn)型

1.3 相關(guān)研究總結(jié)

之前國土空間規(guī)劃中的規(guī)定數(shù)量很多，實(shí)施困難。而且規(guī)定一直在不斷改變，需要簡化，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。隨著時(shí)代發(fā)展趨勢，交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方向一直在改變，需要不斷進(jìn)行轉(zhuǎn)型。相關(guān)研究學(xué)者對傳統(tǒng)“五級三類”和“四梁八柱”國土空間規(guī)劃體系思考，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足，對相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)思路、體系構(gòu)架及執(zhí)行流程都提出了修改建議，并且已經(jīng)付諸實(shí)踐活動(dòng)中，取得良好結(jié)果[4]。但是，整體的道路規(guī)劃還應(yīng)該滿足功能需求，顧全空間協(xié)調(diào)要求，提升道路服務(wù)品質(zhì)。目前關(guān)于這些方面研究文獻(xiàn)較少。

2 傳統(tǒng)公路規(guī)劃存在的不足

2.1 功能定位不準(zhǔn)確，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同

普通國省級公路承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸物流的主要職責(zé)，健全的公路建設(shè)能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快更好地發(fā)展。過去經(jīng)濟(jì)效益較差，物質(zhì)匱乏，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，衡量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)便是國省道建設(shè)規(guī)模大小。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的節(jié)約時(shí)間的交通方式出現(xiàn)，人們可以選擇高鐵、航空等方式出行、運(yùn)輸，原有的普通國省級道路在交通中的主導(dǎo)地位受到了挑戰(zhàn)，陳舊的規(guī)模指標(biāo)已經(jīng)不能滿足發(fā)展需求[4]。主要的原因在于：一方面是物流運(yùn)輸可以選擇高鐵、航空方式，大大節(jié)約了時(shí)間，提高了運(yùn)輸?shù)臅r(shí)效性，壓縮了使用普通國省道的使用空間，普通國省公路建設(shè)帶來的邊際效益逐年降低；另一方面是受到陳舊公路規(guī)劃思路的限制，傳統(tǒng)的公路規(guī)劃主要滿足城鎮(zhèn)連接需求，更加重視道路通過城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，而忽略了道路的服務(wù)性。這樣會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃的公路無法與周圍的產(chǎn)業(yè)建立有機(jī)聯(lián)系，不會(huì)主動(dòng)避讓，造成大量空間資源浪費(fèi)的情況。

2.2 側(cè)重道路規(guī)模擴(kuò)張性，忽略空間協(xié)調(diào)性

從政府事權(quán)角度來看，普通國省道建設(shè)的思路是由上而下，對于實(shí)施項(xiàng)目的地方政府而言，保證項(xiàng)目的建設(shè)完整性是首要目的。政府部門不遺余力爭取項(xiàng)目，給予更多的資金支持，忽視當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝?，占用耕地，忽視生態(tài)污染危害。這種基礎(chǔ)建設(shè)的特點(diǎn)是“以擴(kuò)張為目的”，很多地方政府也特別重視基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模，忽視服務(wù)性。而普通國省道牽扯方面很多，協(xié)調(diào)工作量巨大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，有足夠的資金進(jìn)行保護(hù)性建設(shè)，保證了生態(tài)效益，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間協(xié)調(diào)的動(dòng)力更強(qiáng)；而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地方，則重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的完成，建設(shè)高效的運(yùn)輸路徑，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是輕視生態(tài)效益，只是按照傳統(tǒng)思路進(jìn)行規(guī)劃，沒有主動(dòng)協(xié)調(diào)多方的意識，無法綜合衡量社會(huì)效益。

2.3 評價(jià)體系不健全，管控界限不清晰

傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃執(zhí)行難度大，由多個(gè)專項(xiàng)部門協(xié)調(diào)推行。每個(gè)部門只負(fù)責(zé)自己的部分，并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，管控要求也不盡相同?；A(chǔ)設(shè)施是支撐發(fā)展的基礎(chǔ)，項(xiàng)目的建設(shè)彈性很大，并不會(huì)嚴(yán)格按照空間管制提出的各項(xiàng)要求建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施。在嚴(yán)令禁止建設(shè)的區(qū)域，可以考慮使用技術(shù)論證的方法調(diào)整設(shè)施位置，配備合適的保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目的[5]。但是技術(shù)論證只是驗(yàn)證設(shè)備穿越場地的可行性，并不能準(zhǔn)確評估實(shí)施后期效果。當(dāng)前，每個(gè)政府不能準(zhǔn)確評估自身資源的占用率和利用率。政府也在努力探討既保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展又保護(hù)生態(tài)質(zhì)量的有效方案。但是實(shí)施過程中并沒有完全劃分“三區(qū)三線”，不能具體落實(shí)管控細(xì)節(jié)要求。每個(gè)環(huán)節(jié)的落實(shí)必須依靠多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合。當(dāng)然，線性交通設(shè)施的布局存在局限性，并不能在規(guī)劃初期就考慮到施工階段的每個(gè)細(xì)節(jié)，無法確定哪一種管控形式更合適，需要綜合考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境，從剛性空間管控與彈性通道預(yù)留兩個(gè)形式中選擇更合適的方式。

2.4 規(guī)劃、建設(shè)、管理環(huán)節(jié)復(fù)雜，空間管控傳導(dǎo)易“失真”

普通國省道的規(guī)劃建設(shè)是一項(xiàng)需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)合作的復(fù)雜工作，涉及每級政府層面，上達(dá)國家下達(dá)鄉(xiāng)村，每個(gè)環(huán)節(jié)的推進(jìn)都會(huì)涉及不同的利益訴求，需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在規(guī)劃階段就需要考慮資金調(diào)用的問題，選擇使用什么工程技術(shù)。在建設(shè)階段要求合理調(diào)動(dòng)資金，考慮如何解決征地拆遷的問題。所遵循的技術(shù)指標(biāo)一直在不斷調(diào)整。從項(xiàng)目規(guī)劃到運(yùn)營階段，項(xiàng)目管理部門需要與多個(gè)政府部門進(jìn)行交涉，了解相關(guān)政策法規(guī)。但是每個(gè)部門的空間管控標(biāo)準(zhǔn)并不一致，無法統(tǒng)一，且規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目時(shí)間跨度長，很容易導(dǎo)致最終確定的運(yùn)營結(jié)果與最初的規(guī)劃“失真”。

3 道路國土空間控制規(guī)劃策略

3.1 公路體系構(gòu)建適應(yīng)階段發(fā)展

由傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃直接轉(zhuǎn)為新時(shí)期國土空間規(guī)劃難度大，需要一個(gè)公路體系構(gòu)建適應(yīng)階段進(jìn)行過度，降低轉(zhuǎn)變難度。這個(gè)適應(yīng)階段必須與“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系相適應(yīng)。普通國省道體系是由不同層級政府由上到下負(fù)責(zé)建設(shè)的。省級層面更側(cè)重國省級道路的交通功能性。進(jìn)一步細(xì)化到地方政府，則需要考慮開發(fā)國省道的服務(wù)性，帶動(dòng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)產(chǎn)業(yè)升級，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。普通國省道的規(guī)劃不僅要保證交通運(yùn)輸通暢，還要加強(qiáng)城鎮(zhèn)之間的連接性，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，三者相互呼應(yīng)。道路不再局限于功能性，更應(yīng)該深入挖掘通行性和服務(wù)性，成為推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的交通骨架[6]。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匹配功能需求：普通國省道等級，必須按照使用功能提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要的交通道路必須符合一級公路標(biāo)準(zhǔn)，次要的交通道路則要求最低標(biāo)準(zhǔn)為二級公路標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定半小時(shí)交通圈的道路標(biāo)準(zhǔn)為：一級普通公路最低速度為80 km/h，二級普通公路最低速度為60 km/h。以年交通量為標(biāo)準(zhǔn)判斷公路等級的標(biāo)準(zhǔn)為：普通公路的V/C 比最低值是0.6，次級公路要求的V/C 比最低值是0.7。主要通往旅游風(fēng)景區(qū)的公路需要設(shè)置間距合理的服務(wù)區(qū)，需要考慮到與周圍生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性。

3.2 強(qiáng)化道路空間集約利用，推動(dòng)空間治理“一張圖”

（1）節(jié)約耕地資源。新時(shí)期國省道規(guī)劃建設(shè)要以保證農(nóng)耕面積為首要注意事項(xiàng)，避免占用農(nóng)田特別是永久基本農(nóng)田[7]。2018 年，國家公布了第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，國省道由于需要新改建以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，會(huì)不可避免地觸及永久基本農(nóng)田紅線，所以要嚴(yán)格按照有關(guān)用地審批制度進(jìn)行規(guī)劃審批，在滿足功能的前提下結(jié)合現(xiàn)有道路進(jìn)行優(yōu)化或合理繞行，不能繞行的需要慎重論證后審批。這樣既可以減少投資成本、節(jié)約用地面積，還能方便耕作，有機(jī)統(tǒng)一耕地和交通兩者之間關(guān)系。

（2）嚴(yán)守生態(tài)底線。對國省道進(jìn)行改建必須將保護(hù)生態(tài)環(huán)境視為紅色底線。良好的生態(tài)環(huán)境具有十分重大的生態(tài)意義，保護(hù)生物多樣性，為特殊保護(hù)物種提供生存空間。以不觸碰生態(tài)紅線為底線進(jìn)行道路建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)禁因?yàn)榻ㄔO(shè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為發(fā)生。公路設(shè)施建設(shè)本身具有線性特征，必然會(huì)穿越農(nóng)田，需要綜合考量生態(tài)成本，避免繞避成本太高，破壞生態(tài)環(huán)境。需要進(jìn)行避讓性論證，并提出各種降低影響的措施，征求各個(gè)管理部門及利益部門的各種意見，保證項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施，保障生態(tài)環(huán)境安全[8]。面對無法避讓農(nóng)田的情況非骨架性道路建設(shè)難題，按照與骨架道路共線的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。評估設(shè)計(jì)方案造成影響的嚴(yán)重性，必須時(shí)寧靜化處理，降低道路功能等級。

3.3 剛性管控與彈性預(yù)留，建立“三區(qū)三線”協(xié)調(diào)機(jī)制

（1）調(diào)整規(guī)劃程序，同步保護(hù)生態(tài)。在進(jìn)行設(shè)計(jì)項(xiàng)目之前，按照流程進(jìn)行項(xiàng)目評估，驗(yàn)證生態(tài)價(jià)值，衡量項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益。避免多次重復(fù)調(diào)整，嚴(yán)格按照程序執(zhí)行公路項(xiàng)目[9]。

（2）提高工作協(xié)調(diào)性，預(yù)留彈性發(fā)展空間。我國國土空間資源量巨大，國土空間規(guī)劃編制工作量較大，完成困難。即便完成編制工作，還需要經(jīng)過審批的手續(xù)，項(xiàng)目投入建設(shè)等待時(shí)間較長。每個(gè)地方經(jīng)濟(jì)水平不同，無法統(tǒng)一空間資源認(rèn)知高度，執(zhí)行的生態(tài)評估標(biāo)準(zhǔn)各異，無法按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整農(nóng)田，明確城鎮(zhèn)邊界。公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要與多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)商，遵守“三區(qū)三線”原則，調(diào)節(jié)廊道建設(shè)方式，便于后期調(diào)整，預(yù)留發(fā)展空間。積極主動(dòng)尋求多個(gè)部門幫助，調(diào)整管控工作。最終在“一張圖”平臺(tái)上進(jìn)行確定。

3.4 延長空間治理周期，提升規(guī)劃管控水平

（1）多規(guī)融合，搭建“一張圖”管理平臺(tái)。按照現(xiàn)有的“五級三類”體系構(gòu)建管理平臺(tái)，引入多個(gè)部門的管理規(guī)定，推動(dòng)多個(gè)部門的溝通交流，達(dá)成統(tǒng)一意見，減少管理規(guī)定數(shù)量，保證空間的銜接性，不會(huì)與其他項(xiàng)目產(chǎn)生沖突[10]。借鑒多個(gè)學(xué)科知識，減少指標(biāo)沖突問題。比如土地學(xué)科要求保證土壤質(zhì)量，在進(jìn)行空間治理過程中，需要參考其他技術(shù)指標(biāo)，剔除沖突性指標(biāo)，降低管控難度。在項(xiàng)目用地邊界、權(quán)屬、性質(zhì)等內(nèi)容確定方面，保持與“一張圖”一致。

（2）充分利用新型技術(shù)管控空間。使用新型的技術(shù)GIS 搭建項(xiàng)目整體框架，降低數(shù)據(jù)連接難度，簡化數(shù)據(jù)收集難度，實(shí)現(xiàn)多個(gè)空間管控?cái)?shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳遞。能夠利用遙感空間數(shù)據(jù)明確項(xiàng)目實(shí)施地位條件，使用社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)掌握當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。利用新型技術(shù)不斷提升現(xiàn)代空間管控能力，提升決策的精準(zhǔn)度。

4 結(jié)論

新時(shí)期公路規(guī)劃中要明確空間治理原則，適應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略要求，平衡生態(tài)保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩者關(guān)系，不斷尋求更貼合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃策略。該文從功能定位的角度提出了構(gòu)建公路體系發(fā)展有效措施，使用新技術(shù)協(xié)調(diào)各方利益之間的關(guān)系，提升土地利用率，推動(dòng)空間治理“一張圖”的策略。分析剛性管控與彈性預(yù)留的優(yōu)劣性，貼合當(dāng)?shù)厍闆r選擇更合適的管控機(jī)制。建立“三區(qū)三線”協(xié)調(diào)機(jī)制的策略，延長管控周期，在整個(gè)項(xiàng)目生命周期內(nèi)，使用規(guī)劃技術(shù)，強(qiáng)化管控力度。