鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理績效評價研究*
——以江蘇省為例

江蘇大學(xué) 徐健，向柯冰，姜千，曹思琪

一、引言

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起源

在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的大環(huán)境下，根據(jù)我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和相關(guān)需求，以及致力于解決好“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。這是黨在新時代下，針對農(nóng)村工作的又一重大決策部署，以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！边@20字為總要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，也是國家對于鄉(xiāng)村進(jìn)一步發(fā)展的明確規(guī)劃。從時間和空間，整體規(guī)劃了農(nóng)村發(fā)展建設(shè)格局，為有效解決“三農(nóng)”問題繪就了美好藍(lán)圖。

（二）何為“績效”

“績效”是來源于管理學(xué)的一個概念，融合“成績”和“成效”兩詞，組成“績效”一詞。其最早出現(xiàn)在企業(yè)管理中，主要是指在一定的時期之內(nèi)，工作者的相關(guān)工作方式、行為以及結(jié)果等所產(chǎn)生的客觀影響，實(shí)質(zhì)也就是效能與效率的相互融合。在企業(yè)當(dāng)中，“績效”經(jīng)常會被用來評價員工工作完成度、效率和相關(guān)責(zé)任承擔(dān)情況。1930年，“績效”被用來衡量相關(guān)政府的工作完成情況，“政府績效”逐漸被運(yùn)用且熟知。如今，在面對評價各種主體相關(guān)能力的時候，都引用了“績效”這一概念進(jìn)行評判。

二、鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的整體思路

（一）總體目標(biāo)

首先，通過構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，圍繞鄉(xiāng)村振興這一最終目標(biāo)，綜合考核鄉(xiāng)村治理過程中，各參與主體針對“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！边@20字總要求所設(shè)立的各級指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況。切實(shí)增強(qiáng)參與鄉(xiāng)村振興的各主體的使命感、危機(jī)感，增強(qiáng)各參與主體的效率觀念和效益意識，不斷提升績效管理水平。

其次，通過構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，在有序推進(jìn)鄉(xiāng)村各方面建設(shè)發(fā)展的同時，增加對鄉(xiāng)村振興各參與主體的效能監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展歷程的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。

（二）具體原則

建立科學(xué)有效的評價指標(biāo)體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興績效評價結(jié)果客觀性和準(zhǔn)確性的前提。鄉(xiāng)村治理績效評價既要考慮到績效評價的普遍性，又要遵循社會發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，為了使得出的評價結(jié)論系統(tǒng)科學(xué)且全面客觀，在指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮鄉(xiāng)村振興的獨(dú)特性，把科學(xué)性、代表性、相關(guān)性、可比性及明確性作為指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則。

科學(xué)性。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系，必須尊重鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)、遵循社會發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)選擇績效評價指標(biāo)和指標(biāo)核算方法，在定性分析的基礎(chǔ)上開展定量研究，將評價對象的可量化特征有效運(yùn)用到評價指標(biāo)體系中。評價指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要從評價對象自身的規(guī)律和特點(diǎn)出發(fā)，做到主客觀相符合，力求績效評價反饋的結(jié)果客觀，切合實(shí)際。

相關(guān)性。評價指標(biāo)的設(shè)定要切合實(shí)際且相關(guān)，相關(guān)評價指標(biāo)要能夠全面反映鄉(xiāng)村振興的各個階段的特點(diǎn)。部分評價指標(biāo)還要具有統(tǒng)計(jì)意義方面的相關(guān)性，以便進(jìn)行實(shí)證研究。

可比性?？冃гu價指標(biāo)要具有可比性，即要保持同類評價對象的評價指標(biāo)在標(biāo)準(zhǔn)和方法上相一致。在針對不同類型的評價對象的時候，同一個指標(biāo)也要能夠進(jìn)行橫向比較和縱向比較，且各項(xiàng)指標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的量化數(shù)據(jù)，便于評價結(jié)果相互比較。

明確性。在設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)時，要充分考慮評價目的、內(nèi)容及客觀實(shí)際，還要綜合考量指標(biāo)數(shù)據(jù)及佐證資料的可采集性和可獲得性，要確?？冃гu價指標(biāo)內(nèi)涵明確、具體、可測量，確?？冃гu價指標(biāo)在鄉(xiāng)村工作實(shí)踐中的實(shí)用性、可操作性。

三、鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。

隨著脫貧攻堅(jiān)取得勝利，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。因此，構(gòu)建出科學(xué)、合理、有效的鄉(xiāng)村治理績效評價體系意義重大。

（一）數(shù)據(jù)來源

本次調(diào)查主要通過在農(nóng)村進(jìn)行問卷發(fā)放和半結(jié)構(gòu)化訪談獲得一手?jǐn)?shù)據(jù)，并運(yùn)用二元logistic回歸模型，結(jié)構(gòu)方程模型來探尋影響江蘇省鄉(xiāng)村治理的主要因素。調(diào)查對象為江蘇省13個地級市75個行政村的農(nóng)村居民。

（二）指標(biāo)設(shè)定及說明

評價指標(biāo)依據(jù)績效目標(biāo)而設(shè)定，而績效目標(biāo)具有層級性，需要針對不同層級的績效目標(biāo)設(shè)置與之相對應(yīng)的評價指標(biāo)體系框架。

在前期實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)之上，根據(jù)所統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)，并結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)的相關(guān)研究成果，最終確定鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系由基層黨組織建設(shè)狀況等5個二級指標(biāo)和黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況等20個三級指標(biāo)構(gòu)成。具體指標(biāo)體系如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系

結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和村民意愿，鄉(xiāng)村振興中，基層黨組織建設(shè)狀況包含4個三級指標(biāo)，分別為黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、黨員干部任職情況、黨員發(fā)展?fàn)顩r、腐敗治理狀況。其中，黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況是整頓軟弱渙散村級黨組織情況和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)的村級黨組織建設(shè)狀況的綜合體現(xiàn)。黨員干部任職情況指吸引高校畢業(yè)生、社會精英人物等優(yōu)秀青年黨員干部到村任職情況，包括選派駐村第一書記和工作隊(duì)制度等情況。黨員發(fā)展?fàn)顩r指在優(yōu)秀青年農(nóng)民中發(fā)展黨員的工作力度及對黨員進(jìn)行定期理論培訓(xùn)的狀況。加大在優(yōu)秀農(nóng)村青年中發(fā)展黨員力度，加強(qiáng)對農(nóng)村基層干部激勵關(guān)懷，提高工資補(bǔ)助待遇，改善工作生活條件。腐敗治理狀況主要是治理和懲處村支部和村委會干部在惠農(nóng)補(bǔ)貼、土地征收、集體資產(chǎn)管理等民生領(lǐng)域侵害農(nóng)民切身利益的腐敗行為的力度與效果。建立健全農(nóng)村地區(qū)掃黑除惡常態(tài)化機(jī)制。

村民自治作為具有中國特色的基層群眾自治制度，在實(shí)現(xiàn)民主、促進(jìn)發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。村民自治實(shí)踐狀況應(yīng)分為村務(wù)公開指數(shù)、群眾監(jiān)督指數(shù)、基層協(xié)商格局建設(shè)狀況、便民服務(wù)水平共4個三級指標(biāo)。其中，村務(wù)公開指數(shù)和群眾監(jiān)督指數(shù)用來測評村委會全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程的工作狀況?；鶎訁f(xié)商格局建設(shè)狀況指的是通過組織召開村民監(jiān)事會、村民代表會議、全體村民大會等，建立村民自己的事情自己商議、自己辦理的基層協(xié)商格局的情況。便民服務(wù)水平是對“一門式辦理”“一站式服務(wù)”，等綜合服務(wù)平臺與網(wǎng)上服務(wù)站點(diǎn)、公益性農(nóng)村社會組織的建設(shè)狀況，以及開展社會工作和志愿服務(wù)情況的一種綜合評定。

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是建設(shè)社會主義法治中國的重要一環(huán)。提高農(nóng)村社會的法治化水平，有助于推動農(nóng)村社會事務(wù)的規(guī)范化管理，為解決三農(nóng)問題奠定堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。據(jù)此，法治鄉(xiāng)村建設(shè)狀況二級指標(biāo)包括4個三級指標(biāo)，分別為普法指數(shù)、基層干部法治素養(yǎng)水平、村民法治素養(yǎng)水平、法律援助體系完善程度。其中，普法指數(shù)指鄉(xiāng)村兩委向鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民宣傳、普及法律法規(guī)的工作力度?；鶎痈刹糠ㄖ嗡仞B(yǎng)水平與村民法治素養(yǎng)水平兩項(xiàng)指標(biāo)用來評定普法工作的效果。法律援助體系完善程度主要指鄉(xiāng)村法律顧問、人民調(diào)解員的配備情況。

良好的民風(fēng)往往在德治水平高的地方產(chǎn)生。以道德作為行為的約束，可以緩和矛盾，確立普遍的價值認(rèn)同觀念，引導(dǎo)良好的社會風(fēng)氣。將以家庭和睦指數(shù)、鄰里和諧指數(shù)、干群融洽指數(shù)、道德模范宣傳力度等4個指標(biāo)對德治鄉(xiāng)村建設(shè)狀況進(jìn)行績效評價。家庭和睦指數(shù)、鄰里和諧指數(shù)、干群融洽指數(shù)這3個指標(biāo)用于評定鄉(xiāng)村進(jìn)行道德教化、道德激勵與道德約束的效果。道德模范宣傳力度是開展好家庭、好村民、好公婆、好兒女、好媳婦、最美鄉(xiāng)村教師、最美鄉(xiāng)村醫(yī)生、最美大學(xué)生村官等先進(jìn)集體或先進(jìn)人物的表彰與宣傳活動在數(shù)量和質(zhì)量上的體現(xiàn)。

四、鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系的權(quán)重確定

（一）賦權(quán)方法

從不同維度選取體現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的典型指標(biāo)，對江蘇省鄉(xiāng)村整體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行簡要分析，進(jìn)而對江蘇省鄉(xiāng)村整體發(fā)展?fàn)顩r具備初步直觀的認(rèn)識。

本文通過熵權(quán)法對構(gòu)建的指標(biāo)體系內(nèi)的各指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，進(jìn)而對把握各個指標(biāo)在綜合評價中所起到的作用大小，其計(jì)算方法如下：

首先對各個指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。假設(shè)給定了k個指標(biāo) X1，X2……Xk，其中Xi={X1，X2……Xn}。假設(shè)對各指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化后的值為Y1，Y2……Yk，那么

確定各指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)上述計(jì)算公式，計(jì)算出各個指標(biāo)的信息熵為E1，E2……Ek。通過信息熵計(jì)算出各指標(biāo)的權(quán)重：

（二）指標(biāo)體系權(quán)重值

結(jié)合江蘇省鄉(xiāng)村實(shí)際，遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性和可量化性的原則，從基層黨組織建設(shè)、村民自治實(shí)踐狀況、法治鄉(xiāng)村建設(shè)狀況、德治鄉(xiāng)村建設(shè)狀況、平安鄉(xiāng)村建設(shè)狀況等5個方面構(gòu)建了由20項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成的鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系，經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理后，用熵權(quán)法計(jì)算得出各評價指標(biāo)的權(quán)重值，見表1。

表1 鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)體系權(quán)重值

五、以績效評價推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興問題的關(guān)鍵在于解決如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理這一現(xiàn)實(shí)性問題，由此，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理績效評價作為助力推動鄉(xiāng)村振興最終落實(shí)的重要手段，成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必不可少的一個重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理績效評價是一項(xiàng)相對系統(tǒng)性的工作，除了對于績效評價在構(gòu)建上的探索，還需要從以下幾點(diǎn)入手：

（一）服從大局，實(shí)事求是

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要立足新時代?！叭r(nóng)”問題的解決對我國社會的整體發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)的、長期的、深遠(yuǎn)的意義，從全局層面推進(jìn)我國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明五維的全方位發(fā)展，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)之間的差距，為中華民族偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。

鑒于我國仍然是發(fā)展中國家這一現(xiàn)狀，結(jié)合我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等方面的因素，如此種種，都決定了我國的鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理需要結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)情況的特色發(fā)展，構(gòu)建中國特色的鄉(xiāng)村治理模式，解決中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的問題。

（二）信息透明，合理運(yùn)用

對于信息而言，從收集到加工都需要做到公開透明，這對組織決策、政策執(zhí)行、監(jiān)督實(shí)施都具有重要作用?？冃畔⒌墓_透明，保障了公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)持了公眾參與的價值方向。鄉(xiāng)村治理績效評價作為衡量鄉(xiāng)村振興建設(shè)成效的工具，其數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性就需要對相關(guān)信息數(shù)據(jù)要公開透明，經(jīng)得起考驗(yàn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一個系統(tǒng)性工程，需要更加注意績效評價的整體性、關(guān)聯(lián)性、層次性與條理性，要對公開透明的數(shù)據(jù)及時進(jìn)行調(diào)整更新、分析把握。

（三）多元主體，各方協(xié)調(diào)

一個政策的實(shí)施，往往會涉及眾多利益主體，鄉(xiāng)村振興也不例外。在落地實(shí)施過程中，要堅(jiān)持人民導(dǎo)向，協(xié)調(diào)各方利益，保證鄉(xiāng)村治理績效評價科學(xué)、準(zhǔn)確、公正。