自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制及補(bǔ)償金使用模式
——以廣東海豐鳥類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例

楊錫濤 曾向武 林少娜 李 藝 鐘志強(qiáng) 李雙霜 謝首冕 陳秋菊 張春霞*

(1. 希言自然資源科技(廣州)有限公司，廣州 510300；2. 廣東海豐鳥類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處，廣東汕尾516400；3. 廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510520)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指綜合考慮生態(tài)保護(hù)和發(fā)展機(jī)會(huì)成本[1]，在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上[2]，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償[3-5]。其本質(zhì)是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償[6]。經(jīng)過(guò)多年的研究與實(shí)踐，我國(guó)已初步形成了以政府為主導(dǎo)、以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼為主要投資渠道、以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式、以各級(jí)政府為實(shí)施主體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償總體框架[3]。

自然保護(hù)區(qū)在生物多樣性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮上產(chǎn)生了積極作用[7]。開展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐是推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措[8-12]。人們已經(jīng)充分意識(shí)到建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要性[13]，將縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償作為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾胧14]。然而，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)是多元化的，除了縱向和橫向補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮其他的一些補(bǔ)償方式[13]，如市場(chǎng)交易等[14-15]。此外，盡管我國(guó)加大了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金的投入力度，但是如何使用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金的相關(guān)研究結(jié)果鮮有報(bào)道，這在一定程度上限制了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金實(shí)施效益的發(fā)揮。因此，探討自然保護(hù)區(qū)多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償金使用模式框架，為健全自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償金的使用模式提供參考。

廣東海豐鳥類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“海豐保護(hù)區(qū)”）自建立以來(lái)，積極踐行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)落實(shí)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金、交通工程生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金、社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)和科研機(jī)構(gòu)的知識(shí)智力補(bǔ)償?shù)?，促進(jìn)了海豐保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程、生物多樣性科研與監(jiān)測(cè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、科普宣傳和社區(qū)發(fā)展。初步形成了“以政府為主導(dǎo)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和交通工程建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償為主要投資渠道，以生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、科研監(jiān)測(cè)、社區(qū)發(fā)展和宣傳教育等為主的資金使用模式，保護(hù)區(qū)管理處為實(shí)施主體的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制及補(bǔ)償金使用模式”。這在建立健全的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面具有重要意義。然而，這種模式具有如下缺陷：1）補(bǔ)償方式以縱向補(bǔ)償為主，鮮有橫向補(bǔ)償；2）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式相對(duì)單一，亟待市場(chǎng)化模式的介入；3）“輸血”與“造血”協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)化、多元化機(jī)制尚未形成。這在一定程度上限制了保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展。

因此，本文以海豐保護(hù)區(qū)為例，提出多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償金使用模式框架與要點(diǎn)，為我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供參考。

1 研究區(qū)概況

海豐保護(hù)區(qū)于1998年成立，2008年被正式列入《拉姆薩爾公約》名錄。海豐保護(hù)區(qū)毗鄰粵港澳大灣區(qū)，位于汕尾市海豐縣黃江流域的下游地區(qū)，總面積為11 590.5 hm2，由聯(lián)安圍分區(qū)、大湖分區(qū)和公平分區(qū)三個(gè)部分組成，具有淺海水域、潮間淤泥海灘、潮間沙石海灘、紅樹林濕地、河口水域、水產(chǎn)養(yǎng)殖濕地等濕地類型[16-17]。海豐保護(hù)區(qū)位于中國(guó)東南沿海地區(qū)候鳥遷徙的路線上，是全球“東亞-澳大利亞西亞”候鳥遷徙路線經(jīng)停網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，為鳥類的覓食、棲息、繁殖以及候鳥的停留、越冬、遷徙提供了優(yōu)良的生境[18]。因此，海豐保護(hù)區(qū)具有較高的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)區(qū)域。此外，多條高速公路和鐵路等毗鄰保護(hù)區(qū)[19]，對(duì)保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了一定的影響，故海豐保護(hù)區(qū)也是交通道路建設(shè)單位重點(diǎn)補(bǔ)償對(duì)象 （圖1）。

圖1 海豐保護(hù)區(qū)位置區(qū)域示意圖Fig. 1 Schematic diagram of Haifeng Nature Reserve

2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐與不足

2.1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐

海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐主要包括縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償和專項(xiàng)補(bǔ)償?shù)?個(gè)方面，具體如下：1）通過(guò)政府投資對(duì)生態(tài)保護(hù)者予以合理補(bǔ)償?shù)目v向補(bǔ)貼；2）通過(guò)社會(huì)團(tuán)體支持的橫向補(bǔ)償；3）交通道路導(dǎo)致保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境損失的資金補(bǔ)償、科研單位支出的科研監(jiān)測(cè)和技能培訓(xùn)的專項(xiàng)補(bǔ)償 （表1）。

從表1可知，在補(bǔ)償主體上，政府、交通道路建設(shè)單位和社會(huì)團(tuán)體等是構(gòu)成海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾a(bǔ)償主體；在資金來(lái)源上，中央財(cái)政、社會(huì)捐贈(zèng)、交通道路建設(shè)等生態(tài)補(bǔ)償金是主要的資金來(lái)源渠道；在資金使用上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)（修復(fù)）與發(fā)展、科研監(jiān)測(cè)和宣傳教育等為主要內(nèi)容；在補(bǔ)償方式上，以直接（輸血）補(bǔ)償為主、缺少間接（造血）補(bǔ)償方式。

表1 海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐概況Table 1 Practice summary of ecological protection compensation in Haifeng Nature Reserve

海豐保護(hù)區(qū)通過(guò)落實(shí)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金、交通工程生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金、社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)和科研機(jī)構(gòu)的知識(shí)智力補(bǔ)償?shù)确绞?，?shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，提升了生物多樣性水平，增強(qiáng)了科研與監(jiān)測(cè)能力，擴(kuò)大了科普宣傳的范圍，促進(jìn)了社區(qū)和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)鳥類的有效保護(hù)[20-21]。例如，保護(hù)區(qū)內(nèi)監(jiān)測(cè)到國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)鳥類黑臉琵鷺（Platalea minor）的個(gè)體數(shù)量從2010年的72只增加到2021年的248只[18,22]（香港觀鳥會(huì)：http://www.hkbws.org.hk/）；又如，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金用于水產(chǎn)養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，使得被租賃的漁塭逐漸成為鳥類重要的繁殖地[23]。

2.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牟蛔?/h3>

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，海豐保護(hù)區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償金使用模式上取得了一定的成績(jī)，但也呈現(xiàn)了一些不足，具體如下文。

2.2.1 補(bǔ)償方式以縱向補(bǔ)償為主，鮮有橫向補(bǔ)償

海豐保護(hù)區(qū)實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償以縱向的行政補(bǔ)償為主，且縱向補(bǔ)助主要是中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣、市對(duì)縣的補(bǔ)償，缺少地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移[24]。一方面，缺少橫向的流域補(bǔ)償。海豐保護(hù)區(qū)位于黃江流域的下游地區(qū)，對(duì)上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展所做的犧牲與貢獻(xiàn)并未在流域間得到補(bǔ)償體現(xiàn)；另一方面，海豐保護(hù)區(qū)缺少以異地保護(hù)（修復(fù)）的橫向補(bǔ)償模式。目前，我國(guó)正在開展異地生態(tài)保護(hù)（修復(fù)）研究[25-28]，可為海豐保護(hù)區(qū)開展異地橫向生態(tài)補(bǔ)償提供參考。海豐保護(hù)區(qū)毗鄰粵港澳大灣區(qū)，在粵港澳大灣區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，有些區(qū)域已經(jīng)不具備開展生態(tài)修護(hù)（恢復(fù)）的自然條件，而海豐保護(hù)區(qū)作為大灣區(qū)東部重要的生態(tài)屏障，在大灣區(qū)內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，特別是生態(tài)修復(fù)等，可異地轉(zhuǎn)移至海豐保護(hù)區(qū)實(shí)施或替代實(shí)施。然而，海豐保護(hù)區(qū)尚未建立起異地保護(hù)（修復(fù)）的橫向補(bǔ)償模式。因此，有必要建立健全的橫向補(bǔ)償機(jī)制。

2.2.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償忽視了發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償[6]。在海豐鳥類保護(hù)區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，實(shí)行了相對(duì)嚴(yán)格的管控，限制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還導(dǎo)致移民和農(nóng)村剩余人口的出現(xiàn)，同時(shí)保護(hù)區(qū)還承擔(dān)水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持等方面的保護(hù)和建設(shè)任務(wù)[16-17]。廣東省在進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付時(shí)，以 “某縣基本財(cái)力保障、所在市高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)、國(guó)土面積因素、人口數(shù)量因素”等作為核算指標(biāo)，忽視了對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償[29-30]。有研究認(rèn)為，在落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼哌^(guò)程中，如果沒有對(duì)當(dāng)?shù)卣⑸婕皡^(qū)域內(nèi)的居民予以匹配的發(fā)展經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償，必然會(huì)帶來(lái)區(qū)域間發(fā)展權(quán)的更大差異，也將限制生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[31-32]，因此，在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)補(bǔ)償海豐保護(hù)區(qū)被禁止開發(fā)后失去的機(jī)會(huì)成本。

2.2.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式相對(duì)單一，亟待市場(chǎng)化模式的介入

黨的十九大報(bào)告指出“要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，相較于國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)縣、市各類生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索，如水權(quán)交易、排污權(quán)交易、異地開發(fā)等一系列的市場(chǎng)化模式嘗試[33]，海豐保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償方式相對(duì)單一，尤其是在市場(chǎng)化探索方面起步較晚，且進(jìn)展緩慢。雖然海豐保護(hù)區(qū)地理位置優(yōu)越、鳥類和濕地資源豐富[17,20-21]，但自然保護(hù)區(qū)受種種因素的制約，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式主要以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)參與程度不高[34]，這制約了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效發(fā)展。因此，建議結(jié)合海豐保護(hù)區(qū)現(xiàn)有條件，建立健全市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償。

2.2.4 “輸血”與“造血”協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)化、多元化機(jī)制尚未形成

已有研究表明，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由“輸血”變?yōu)?“造血”是科學(xué)推動(dòng)市場(chǎng)化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的重要基礎(chǔ)[15,34]。目前，海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)與探索仍停留在過(guò)分依賴外部補(bǔ)償?shù)谋弧拜斞彪A段，尚未充分挖掘區(qū)域自然資源的特色，特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)尚未形成，缺乏區(qū)域內(nèi)的內(nèi)部補(bǔ)償“造血”能力。海豐保護(hù)區(qū)過(guò)度依賴于中央、省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)政策扶持、資金引導(dǎo)、技術(shù)支持和品牌建設(shè)等方式，發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹霸煅惫δ艿拈L(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值難以得到體現(xiàn)。因此，亟待構(gòu)建內(nèi)部補(bǔ)償與外部補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合的“輸血+造血”的生態(tài)補(bǔ)償方式。

3 海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償金使用模式框架

綜合考慮海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)要求和多年的生態(tài)補(bǔ)償金使用經(jīng)驗(yàn)與不足，基于《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊庖姟分小巴晟浦攸c(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制”、《建立國(guó)家公園體制總體方案》中“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”、《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》對(duì) “創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式，拓寬資金籌集渠道，調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)的積極性，轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)地區(qū)的發(fā)展方式”以及《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革意見》中“建立健全以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”的精神，本文構(gòu)建了海豐保護(hù)區(qū)多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償金使用模式框架?？傮w而言，主要包括建立健全的多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式等內(nèi)容，具體如下：

1）建立健全生態(tài)受益區(qū)者與海豐保護(hù)區(qū)的資金補(bǔ)償機(jī)制，如建立健全橫向補(bǔ)償模式，逐漸拓展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道[14]。

2）協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)海豐保護(hù)區(qū)或周邊發(fā)展受限制社區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本給予的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，特別是在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，加快特色水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型[22-23]，拓展以鳥類和濕地景觀為特色的文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。

3）建立綜合性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用模式，結(jié)合海豐保護(hù)區(qū)內(nèi)與保護(hù)區(qū)外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的需要，開展自然資源保護(hù)與修復(fù)工程，不斷完善保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施科研監(jiān)測(cè)和宣傳教育項(xiàng)目，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社區(qū)居民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，以有效落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金。

4）加強(qiáng)海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理[14]。

通過(guò)對(duì)上述內(nèi)容的實(shí)施，構(gòu)建出海豐保護(hù)區(qū)多元化的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，生態(tài)受益者采用“輸血+造血”的生態(tài)補(bǔ)償方式[14]，給予自然保護(hù)地相應(yīng)的補(bǔ)償，提升海豐保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值。通過(guò)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)輻射效應(yīng)[35]，將高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品回饋到生態(tài)受益者，并以此形成良性循環(huán)，從而達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的目標(biāo)（圖2）。

4 海豐保護(hù)區(qū)多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償金使用要點(diǎn)

4.1 建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制是決定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式本質(zhì)特征的核心內(nèi)容[14]。根據(jù)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊庖姟贰督?guó)家公園體制總體方案》和《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》的精神，結(jié)合海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)內(nèi)涵，按照實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制的差異，可分為縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、專項(xiàng)補(bǔ)償和特許經(jīng)營(yíng)等4個(gè)方面（圖2）。

圖2 海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立與補(bǔ)償金使用模式框架Fig. 2 Frame diagram of the ecological protection compensation mechanism and the compensation usage pattern in Haifeng Nature Reserve

4.1.1 縱向補(bǔ)償

縱向補(bǔ)償是我國(guó)目前開展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最重要的形式，也是最容易實(shí)現(xiàn)的方式[11]，是政府最直接的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來(lái)源[13]，是政府對(duì)保護(hù)的直觀體現(xiàn)，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、直接補(bǔ)貼等，具體包括：1）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度[34]。通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式，將中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付用于海豐保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2）直接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼是各級(jí)政府將財(cái)政補(bǔ)貼資金直接發(fā)放給海豐保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)者或者直接讓其受益的一種補(bǔ)貼方式。

4.1.2 橫向補(bǔ)償

橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以在生態(tài)關(guān)系密切區(qū)域建立的補(bǔ)償關(guān)系，使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化[36-37]。例如，通過(guò)海豐保護(hù)區(qū)的對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)和園區(qū)共建，黃江流域補(bǔ)償，異地（替代）補(bǔ)償、社會(huì)捐贈(zèng)等方式，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化，可作為保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的主要融資渠道，具體包括：1）對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)和園區(qū)共建。建立海豐保護(hù)區(qū)的對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)等模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。其中，對(duì)口協(xié)作主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)ΡＷo(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)的扶持；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要體現(xiàn)為保護(hù)區(qū)內(nèi)水產(chǎn)養(yǎng)殖和種植生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，如將集約化的水產(chǎn)養(yǎng)殖模式逐漸恢復(fù)為傳統(tǒng)的漁塭養(yǎng)殖模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)鳥類的有效保護(hù)[22-23]；人才培養(yǎng)主要體現(xiàn)為國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)區(qū)管護(hù)人員的技能培訓(xùn)；園區(qū)共建主要體現(xiàn)為社會(huì)組織在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展生態(tài)旅游、文化園區(qū)的建設(shè)等。2）流域生態(tài)補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)政策性工具[38]，是調(diào)整流域區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾的有效手段[39]。海豐保護(hù)區(qū)是黃江流域的下游地區(qū)，可借鑒贛江流域的江西省與廣東省的流域補(bǔ)償方式[40]，建立海豐保護(hù)區(qū)與黃江上游的流域補(bǔ)償機(jī)制，若黃江水質(zhì)未達(dá)標(biāo)，則上游城市支付海豐保護(hù)區(qū)一定的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，用于水土保持、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等。3）異地（替代）補(bǔ)償。目前，我國(guó)已開展異地（替代）生態(tài)保護(hù)（修復(fù)）研究[25-28]，這為異地（替代）補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供了科學(xué)基礎(chǔ)。海豐保護(hù)區(qū)異地（替代）補(bǔ)償?shù)膶?shí)施是指在A地實(shí)施生態(tài)修復(fù)（恢復(fù)）等措施時(shí)，因土地權(quán)屬、自然環(huán)境或社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素限制，導(dǎo)致A地不能實(shí)施生態(tài)修復(fù)（恢復(fù)），而海豐保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)同樣需生態(tài)修復(fù)（恢復(fù)），在這種情況下可通過(guò)異地 （替代）補(bǔ)償?shù)姆绞?，將A地的資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移到海豐保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)完成修復(fù)（恢復(fù)）。4）社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)。社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)主要是社會(huì)團(tuán)體對(duì)海豐保護(hù)區(qū)的捐贈(zèng)資金、技術(shù)等。例如，2008年世界銀行捐贈(zèng)資金，在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展紅樹林保護(hù)與修復(fù)等；香港自然基金捐贈(zèng)資金，在保護(hù)區(qū)內(nèi)種植紅樹林、建設(shè)科普宣傳棧道，廣東省動(dòng)物學(xué)會(huì)對(duì)保護(hù)區(qū)管護(hù)人員進(jìn)行鳥類分類培訓(xùn)等。

4.1.3 專項(xiàng)補(bǔ)償

專項(xiàng)補(bǔ)償是結(jié)合自然保護(hù)區(qū)實(shí)際情況，開展有針對(duì)性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，主要包括工程建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)、生態(tài)保護(hù)公益崗位、生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)措施以及智力補(bǔ)償?shù)?，具體如下：1）工程建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)。已有研究認(rèn)為，道路的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)應(yīng)對(duì)涉及的自然保護(hù)區(qū)給予一定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，以減小其對(duì)自然保護(hù)區(qū)的影響[41]。海豐保護(hù)區(qū)是廣東東部沿海地區(qū)的交通咽喉要道，多條高速公路和鐵路毗鄰保護(hù)區(qū)，這些道路的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)對(duì)保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生物資源造成了一定的影響[19]。為降低影響，道路建設(shè)單位采取積極措施，根據(jù)影響范圍對(duì)海豐保護(hù)區(qū)給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，并委托海豐保護(hù)區(qū)管理處開展生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)，最大限度地降低道路對(duì)海豐保護(hù)區(qū)的影響，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。2）提供生態(tài)保護(hù)公益崗位。通過(guò)對(duì)海豐保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)居民提供生態(tài)保護(hù)工作崗位，以幫助提升其生活質(zhì)量。例如，護(hù)林崗位、巡護(hù)崗、防火崗位、保安崗位等。3）生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施與智力補(bǔ)償。一方面，科研單位采用資金、項(xiàng)目、人才等方式，在海豐保護(hù)區(qū)的生態(tài)薄弱地區(qū)開展（如紅樹林種植、鳥類棲息地營(yíng)造等）生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施；另一方面，科研機(jī)構(gòu)在海豐保護(hù)區(qū)開展大量的科研工作，如建立科研監(jiān)測(cè)站、進(jìn)行濕地和鳥類多樣性監(jiān)測(cè)等[17-18,20-23,42]，并將這些科研成果應(yīng)用于保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)，使得主要保護(hù)對(duì)象得到有效保護(hù)。

4.1.4 特許經(jīng)營(yíng)

市場(chǎng)補(bǔ)償方式是通過(guò)市場(chǎng)交易或支付兌現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值[15]，交易的對(duì)象既可以是生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬，也可以是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[14]。市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)闹黧w可以是參與市場(chǎng)交易中的所有人或組織，如造成生態(tài)環(huán)境破壞的企業(yè)、環(huán)境污染的受害者、公益機(jī)構(gòu)等。市場(chǎng)補(bǔ)償模式往往具有激勵(lì)性[43]。典型的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制主要是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)[44-45]，如重視基于特許經(jīng)營(yíng)的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持的“造血型”補(bǔ)償方式，是自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要體現(xiàn)?？赏ㄟ^(guò)政策扶持、資金引導(dǎo)、技術(shù)支持和品牌建設(shè)等方式[6]，發(fā)展特色水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、品牌價(jià)值等，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹霸煅惫δ堋?/p>

具體包括：1）特色水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)。海豐保護(hù)區(qū)地理位置優(yōu)越、自然資源豐富，有利于特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，可整合優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源，創(chuàng)建海豐保護(hù)區(qū)農(nóng)林產(chǎn)品的統(tǒng)一品牌，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)與綠色生態(tài)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。海豐保護(hù)內(nèi)的漁塭養(yǎng)殖池濕地面積占保護(hù)區(qū)濕地面積的35%[16]，漁塭養(yǎng)殖作為廣東利用潮汐的天然養(yǎng)殖模式，生產(chǎn)的魚類具有污染少、味道鮮美等特點(diǎn)?？山Y(jié)合區(qū)內(nèi)集約化水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)，大力發(fā)展?jié)O塭養(yǎng)殖[23]，建立漁塭漁獲物統(tǒng)一品牌，提升保護(hù)區(qū)內(nèi)漁獲物的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，冬季遺留部分魚蝦在漁塭內(nèi)，使其成為遷徙水鳥的替代或補(bǔ)充的取食來(lái)源[46-49]。2）文化業(yè)和旅游業(yè)。已有研究表明，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的消費(fèi)者，無(wú)論是前往自然保護(hù)區(qū)消費(fèi)旅游產(chǎn)品的游客，還是消費(fèi)自然保護(hù)區(qū)提供的其他物質(zhì)產(chǎn)品的消費(fèi)者，其本質(zhì)上都是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的受益者，理應(yīng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償[50-51]。海豐保護(hù)區(qū)擁有豐富的鳥類資源和濕地資源，在開展相關(guān)的文化業(yè)和生態(tài)旅游時(shí)，應(yīng)給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，將一定比例的生態(tài)旅游收入，用于保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。3）品牌價(jià)值?；诤ＸS保護(hù)區(qū)的自然資源特點(diǎn)和區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)生活模式，打造海豐保護(hù)區(qū)知名品牌，如漁塭養(yǎng)殖漁獲物品牌等，提升海豐漁塭水產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值[23]，間接增加養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)收入，以逐步減少縱向補(bǔ)償用于轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)的補(bǔ)助。

4.2 生態(tài)補(bǔ)償金使用模式

生態(tài)補(bǔ)償金使用模式是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效益的最佳體現(xiàn)。根據(jù)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革意見》，結(jié)合海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)需求，按照資金的用途，可分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、科研監(jiān)測(cè)和宣傳教育等（圖2）。

4.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是開展保護(hù)管理工作、保護(hù)保護(hù)區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境、保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障[52]。海豐保護(hù)區(qū)自成立以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，已建的保護(hù)站點(diǎn)、巡護(hù)道路等受到臺(tái)風(fēng)、山體滑坡等自然災(zāi)害的影響，損毀嚴(yán)重，不利于正常的管護(hù)工作的開展。此外，由于資金短缺，海豐保護(hù)區(qū)的勘界立標(biāo)等工作尚未開始。因此，建議將部分生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升管護(hù)能力，促進(jìn)對(duì)保護(hù)區(qū)的有效保護(hù)。

4.2.2 生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

由于自然環(huán)境的變化和人為活動(dòng)的干擾，海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值呈下降趨勢(shì)，為提升保護(hù)區(qū)生態(tài)系功能，建議將部分生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金用于紅樹林種植、灘涂質(zhì)量提升（灘涂垃圾清理）、大湖鷺鳥島鳥類棲息地營(yíng)造、薇甘菊等有害生物防治、管護(hù)人員技能培訓(xùn)、生態(tài)公益崗位人員補(bǔ)助、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)補(bǔ)助和養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)等，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)與社區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2.3 科研監(jiān)測(cè)

科研監(jiān)測(cè)是落實(shí)知識(shí)智力補(bǔ)償?shù)闹匾w現(xiàn)[53]。通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期的監(jiān)測(cè)，評(píng)估所采取的保護(hù)措施是否科學(xué)；通過(guò)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)、濕地資源、紅樹林、環(huán)境因子（水、土、氣）和鳥類的研究，如棲息地選擇、繁殖生態(tài)、遷徙路線、水產(chǎn)養(yǎng)殖與鳥類多樣性關(guān)系等，掌握影響鳥類保護(hù)成效的重要因素，有針對(duì)性地開展鳥類保護(hù)措施，為有效落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金指導(dǎo)方向。

4.2.4 宣傳教育

在落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金的過(guò)程中，建議將部分資金用于宣傳教育，通過(guò)建設(shè)宣教長(zhǎng)廊、宣傳牌、宣傳視頻、鳥類書籍與紀(jì)念冊(cè)以及開展宣傳教育活動(dòng)，提升人們對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)，加深人們對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的理解等。

4.3 保障措施

為了保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施，應(yīng)重視保障措施的制定與實(shí)施[13]。海豐保護(hù)區(qū)應(yīng)基于國(guó)家和廣東省層面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和政策制度等，結(jié)合實(shí)際情況，建立健全海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與補(bǔ)償金使用方法細(xì)則，吸引社會(huì)團(tuán)體（資金）、科研機(jī)構(gòu)等加入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，并制定合理的補(bǔ)償金使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系，形成海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

5 討論與結(jié)論

本文基于我國(guó)當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償要求，以海豐保護(hù)區(qū)作為研究對(duì)象，分析了其近年來(lái)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐與不足，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了海豐保護(hù)區(qū)多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償金使用模式框架（圖2）。這種模式形成了以縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償和專項(xiàng)補(bǔ)償相結(jié)合的“輸血”式補(bǔ)償，以及以特許經(jīng)營(yíng)為主的“造血”式補(bǔ)償，具有利用中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢(shì)，融合市場(chǎng)化、多維化的工具，使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從以縱向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)變?yōu)榭v向與跨區(qū)域、政府與市場(chǎng)相結(jié)合的多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變[54]，吸引越來(lái)越多的利益相關(guān)者參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，包括各級(jí)政府和相關(guān)部門、科研單位以及許多公司和個(gè)人，對(duì)我國(guó)踐行自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具有重要意義。

盡管生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由“輸血”變?yōu)椤霸煅笔强茖W(xué)推動(dòng)市場(chǎng)化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的重要基礎(chǔ)[15,34]，但是海豐保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)與探索仍停留在過(guò)分依賴外部補(bǔ)償?shù)谋弧拜斞彪A段，導(dǎo)致本文構(gòu)建的海豐保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中“輸血”式補(bǔ)償占有相當(dāng)大的比重，多元化的“造血”式的市場(chǎng)補(bǔ)償模式占比較少（圖2），缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的市場(chǎng)化交易機(jī)制。在未來(lái)的工作中，需充分利用市場(chǎng)交易或支付兌現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值[15]，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[14]的交易，如受生態(tài)環(huán)境影響的企業(yè)、環(huán)境污染的受害者、公益機(jī)構(gòu)等[43]利用市場(chǎng)交易進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。