引江濟淮工程占用耕地補償標準研究

孫賢斌，孫良萍，趙懷瓊，劉乾坤，王升堂

(1.皖西學院 環(huán)境與旅游學院，安徽 六安 237012；2.合肥工業(yè)大學 管理學院，安徽 合肥 230009)

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，區(qū)域水資源需求量迅速增加，安徽省水資源南多北少，引江濟淮工程為緩解皖北水資源緊缺、溝通江淮航運、保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮重要作用。引江濟淮工程建設(shè)會占用耕地、人口與房屋搬遷等，工程占用土地補償依照土地管理相關(guān)法規(guī)進行。國外發(fā)達國家對占用耕地經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值采用完全補償(補償標準高)，發(fā)展中國家受經(jīng)濟水平影響，對耕地價值實行部分補償(補償標準低)，往往僅僅考慮經(jīng)濟效益作為補償標準[1-2]。國內(nèi)土地(或耕地)補償標準與農(nóng)民生計與發(fā)展密切相關(guān)，目前土地征收補償標準存在現(xiàn)行的占地補償標準過低、忽略了耕地的社會價值和生態(tài)價值、依靠政府制定的土地征收補償價格、沒有結(jié)合市場需求或考慮征地后的用途等方面問題[3-4]。國內(nèi)學者對安徽省、天津市、南京市、張掖市、揚州市、四川水電站等省市征地開展補償標準實證研究[2-12]。相關(guān)研究較多是從耕地利用的直接產(chǎn)出價值加上社會保障價值確定補償標準，對生態(tài)價值或社會穩(wěn)定價值視為外部損失而往往被忽略[5,11-12]。耕地價值核算方法主要有機會成本法、市場價格法、生態(tài)服務(wù)功能、支付意愿法等[10，12]。由于征地價值補償不完全，農(nóng)民社會權(quán)益受損，需要從土地發(fā)展權(quán)價值歸屬、所有權(quán)價值轉(zhuǎn)移、所有人與使用人之間的價值分配等角度，估算土地社會的價值補償[5]。此外，耕地(或土地)應(yīng)該結(jié)合其區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量、交通、市場需求、人口、農(nóng)民意愿等因素，建立合理的價值補償[4-8]。因此，本研究從土地的直接經(jīng)濟價值或產(chǎn)出價值進行征地補償，另外考慮保障糧食安全和社會穩(wěn)定價值，及生態(tài)功能價值等方面，定量化測算引江濟淮工程占用耕地的補償標準，為調(diào)水補償機制構(gòu)建提供的參考依據(jù)。

一、引江濟淮概況

引江濟淮工程是連接長江水系與淮河水系、皖中與皖北區(qū)域單元，工程投資近913億元，調(diào)水受益安徽和河南的15市55個縣區(qū)，其中安徽省12市46個縣區(qū)。受益人口超過4132萬人，受水區(qū)范圍面積為7.06km2。安徽省的受水面積5.85萬km2。工程工期是2016—2021年。到2030年、2040年工程計劃引水量分別約33億m3、43億m3，工程調(diào)水主要用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和生態(tài)等方面。引江濟淮工程占用耕地2706.7ha。其中永久占用征地203.95ha，臨時占用耕地1382.4ha。占用耕地涉及合肥、安慶等8個市、26個縣區(qū)。工程需要搬遷安置約7.95萬人。引江濟淮工程輔助投資約291億元，用于征地移民約11億元(不含不可預見費用3.657億元)。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源

引江濟淮工程各市永久征地和臨時征地面積來源于《安徽省引江濟淮供水配套工程規(guī)劃報告》《引江濟淮工程沿線土地開發(fā)利用控制方案》等。各市的主要農(nóng)作物面積、種植比重、純收入或與收益、農(nóng)業(yè)人口及人均耕地面積等來源于安徽統(tǒng)計年鑒(2017年)。耕地市場經(jīng)濟價值通過農(nóng)產(chǎn)品成本與經(jīng)濟效益數(shù)據(jù)(2016年)等計算獲得。

(二)研究方法

1.耕地的經(jīng)濟價值測算

耕地的經(jīng)濟效益是生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品市場價值扣除成本。耕地總經(jīng)濟價值是其每年的經(jīng)濟效益加上相關(guān)種糧補貼。綜合土地性質(zhì)和市場價格，耕地的經(jīng)濟價值核算利用下式公式[7,9]：

V1=(a/r)

(1)

(1)中V1是耕地經(jīng)濟價值總量；a為耕地的年經(jīng)濟效益；r是耕地(土地)還原利率，受市場物價水平、耕地質(zhì)量、區(qū)位等因素影響，結(jié)合安徽省耕地的實際狀況和相關(guān)研究[2,11-12]，本研究的耕地(土地)還原利率以3.69%來進行核算。

2.耕地的社會穩(wěn)定價值測算

耕地的社會保障價值體現(xiàn)在保障糧食供給而帶來的糧食安全和社會穩(wěn)定，前人基本上采用影子定價或替代(異物同質(zhì))來計算。要替代耕地的社會穩(wěn)定價值，需要補償耕地占用稅、開墾費、新增建設(shè)用地使用費等[9]。國家建設(shè)征用城郊用地應(yīng)該向國家繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金，故對占用城市郊區(qū)土地征收的費用主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費和新菜地開發(fā)建設(shè)基金等4項費用[11]。引江濟淮工程主要解決城鎮(zhèn)供水不足問題，引江濟淮調(diào)水工程建設(shè)占用城市郊區(qū)用地。因此，耕地的社會穩(wěn)定價值核算采用下式：

V2=K1+K2+K3+K4

(2)

(2)中V2為耕地的社會穩(wěn)定功能價值，K1、K2、K3、K4分別代表耕地占用稅、新增加建設(shè)用地有償使用征收費、耕地新開墾投入費用、新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

3.耕地的社會保障價值測算

我國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社會保障存在較大差異，城鎮(zhèn)居民可以享受養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險等社會保障待遇，而農(nóng)村這些社會福利待遇等相關(guān)制度尚不健全，耕地承載農(nóng)村居民的就業(yè)、失業(yè)保險和養(yǎng)老等社會保障功能，也就是耕地的社會保障價值。耕地的社會保障價值以下式測算[9]：

V3=s/(a×r)

(3)

(3)式中：V3是耕地的社會保障價值，s是用于城市居民與農(nóng)村居民之間的社保費用差值，a為引江濟淮工程區(qū)域的人均擁有耕地數(shù)值(公頃)，r是耕地(土地)還原利率，取值同(1)式。

4.耕地的生態(tài)價值測算

耕地的生態(tài)價值體現(xiàn)在耕地具有凈化空氣、水土保持、固碳釋氧、氣候調(diào)節(jié)等方面的生態(tài)服務(wù)功能[14-17]。生態(tài)學上對耕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能價值評估通常應(yīng)用模型評估法[1,12]。其公式如下：

ESV=∑(Ak×VCk)

(4)

(4)式中ESV是耕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能價值；Ak為第k市引江濟淮工程占用耕地的面積大小；VCk為單位耕地面積生態(tài)服務(wù)價值當量[17]。

三、結(jié)果分析

(一)耕地的經(jīng)濟價值

據(jù)統(tǒng)計年鑒獲得2016年各市耕地的主要農(nóng)產(chǎn)品單位面積的產(chǎn)量，及其種植面積，計算可得各市主要農(nóng)作物播種面積比例，以主要農(nóng)作物面積比例作為經(jīng)濟價值計算權(quán)重；由國家農(nóng)產(chǎn)品收益、成本計算主要農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟收益[2,4]，及各農(nóng)作物經(jīng)濟效益及面積權(quán)重，計算權(quán)重后單位耕地面積經(jīng)濟效益和經(jīng)濟價值(表1)。引江濟淮工程占用永久耕地的年凈收益總共是1130.28萬元，耕地的經(jīng)濟價值總量是1582.391萬元，其中阜陽市最多(698.428萬元，銅陵市最少(3.161萬元)，其他6市如表1。

表1 單位面積耕地純收益和經(jīng)濟價值

(二)耕地的社會穩(wěn)定價值

由我國耕地占用納稅相關(guān)規(guī)定，安徽省占用的耕地平均繳納稅費是22.5元/m2。2019年安徽省耕地開墾費標準和征收等別劃分有所調(diào)整，其范圍是24～36元/m2，2016年執(zhí)行《安徽省耕地開墾費征收和使用管理實施細則》的標準為6～9元/m2，鑒于物價上漲因素，參考其他區(qū)域的做法，取兩者平均值18.75元/m2。由相關(guān)新增加的城市建設(shè)用地占用耕地征收依據(jù)，安徽省征用耕地等級范圍是10～5級，相應(yīng)的費用補償?shù)燃壏秶?8～64元/m2。我國新菜地開發(fā)建設(shè)基金規(guī)定有三個等級，取各等級平均值，由各市的人口數(shù)確定值分別為12元/m2、9元/m2、6元/m2(表2)。由(2)式核算引江濟淮工程占用耕地的社會穩(wěn)定價值。8市的永久占用耕地的社會穩(wěn)定價值總量是12896.66萬元，其中亳州市為最多(5256.137萬元)，銅陵市最少(30.48萬元)。各市之間社會保障價值差異性顯著(表2)。

表2 占用耕地的社會穩(wěn)定價值組成部分、單位面積價值和總量

(三)耕地的社會保障價值

據(jù)統(tǒng)計，2016年我國城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工繳納社會養(yǎng)老保險費用總量是47550億元，繳納社會養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)是3.793億，平均每人社會養(yǎng)老保險費用是12536.25元。2016年我國農(nóng)村居民繳納醫(yī)療保險人均標準是1325元，故城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間的人均社會保障費用差額是11210.79元。根據(jù)安徽統(tǒng)計年鑒(2017年)，由各市的總?cè)丝跀?shù)、農(nóng)村人口比例，及各市耕地總量，計算獲得各市的人均耕地(表3)。通過(3)式估算引江濟淮工程占用各市耕地的社會保障價值。8市的永久占用耕地的社會保障價值總量是1071.794萬元，其中阜陽市為最多(213.683萬元)，合肥市最少(76.752萬元)。各市的社會保障價值相差不大(表3)。

表3 各市耕地總量、人均耕地和社會保障價值

(四)耕地的生態(tài)價值

通過(4)式，每公頃耕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能價值是0.6114萬元，計算得到引江濟淮工程永久占用耕地的生態(tài)價值，總量為94.606萬元，其中亳州市為最多(42.706萬元)，銅陵市最少(0.196萬元)。各市的生態(tài)價值相差較大(表4)。

表4 引江濟淮工程各市永久占用耕地的補償價值和所占比例

綜上所述，引江濟淮工程占用耕地的價值總計是15645萬元，其中最多的是社會穩(wěn)定價值，為12896.66萬元(占比82.43%)，占主導；其次是經(jīng)濟價值，為1582.391萬元(占比10.11%)；社會保障價值是1071.795萬元(占比6.85%)；最少的是生態(tài)價值，為94.606萬元(占比0.6%)(表4)。耕地資源對農(nóng)民具有巨大的社會保障功能，工程占用耕地補償不僅考慮顯性的農(nóng)民失地導致的糧食等經(jīng)濟損失，更加保障隱性的農(nóng)民生存權(quán)益，兼顧耕地產(chǎn)生的生態(tài)價值。

耕地具有農(nóng)作物產(chǎn)出，體現(xiàn)出經(jīng)濟價值，一般作為補償?shù)淖罨疽罁?jù)。農(nóng)村居民擁有耕地，為農(nóng)民提供就業(yè)、生計、醫(yī)療等社會價值，逐漸得到多數(shù)補償?shù)恼J可和實行。耕地作為一種生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)價值經(jīng)常被忽視。安徽省作為我國產(chǎn)糧大省，占用耕地保護和價值補償十分重要，構(gòu)建合理的耕地價值綜合補償標準體系，是建立引江濟淮工程占用耕地補償機制的重要內(nèi)容。從經(jīng)濟價值方面，占用耕地從經(jīng)濟上給予必不可少的資金補償。從社會價值方面，應(yīng)該積極探索技術(shù)培訓、就業(yè)指導、戶口安置、享受城鎮(zhèn)社保政策等多元化補償途徑，保障失地農(nóng)民的生存發(fā)展和社會穩(wěn)定條件[4,12]；同時，積極探索征地補償?shù)氖找嬖谡?、農(nóng)村集體和農(nóng)民(或土地開發(fā)商)之間分配，完善不同所有制土地(耕地)類型的補償機制[5]。

(五)各市占用耕地補償差異性

引江濟淮工程占用8市耕地總價值量差異性顯著(表4)。亳州市和阜陽市是最大等級，兩者均約占39%，其次是合肥市、蚌埠市和淮南市，所占比例范圍是4.08%～8.89%，最小等級是安慶市、銅陵市和蕪湖市，均占1%左右。

8市4種價值占總量的比例差異不同(表5)。社會保障價值占比最小為2.51%，最大為81.44%，社會穩(wěn)定價值占總量比例最小是16.72%，最大為85.51%。生態(tài)價值占總量的比例區(qū)間是0.15%～0.69%，經(jīng)濟價值占總量的比例區(qū)間是1.73%～11.45%。8市的社會保障和穩(wěn)定價值變化大，經(jīng)濟和生態(tài)價值變化較小。

表5 引江濟淮工程永久占用耕地的補償價值總量及所占比例

引起各市四種價值差異的原因最主要是耕地面積大小，另外還受種植結(jié)構(gòu)、征地補償標準及人均耕地面積因素的影響(表6)。經(jīng)濟價值主要受種植結(jié)構(gòu)和耕地面積兩個因素影響；社會保障價值取決于各市的人均耕地面積；社會穩(wěn)定價值主要受耕地面積和各市補償標準不同(差異不大)造成。生態(tài)價值取決于各市耕地面積總量。引江濟淮工程占用耕地各市社會保障價值和社會穩(wěn)定價值總量差異顯著的原因是耕地面積差異造成的。

表6 引江濟淮工程各城市占用耕地價值的影響因素

由以上耕地四種價值分析過程可知，單位面積耕地的經(jīng)濟價值受區(qū)域種植條件和生產(chǎn)制度等影響，耕地的社會穩(wěn)定價值多依據(jù)國家征地標準，耕地的社會穩(wěn)定價值受各市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、人口指標和耕地質(zhì)量等因素影響，耕地生態(tài)價值依據(jù)耕地總量而定。各市應(yīng)該制定耕地資源征用的價值體系和標準，結(jié)合各市的耕地后備資源數(shù)量和單位面積價值大小，合理利用和提高耕地資源的效益，實現(xiàn)耕地資源的綜合利用。

多數(shù)耕地征用補償標準較低，國家已經(jīng)提高耕地征用的補償標準，往往忽略了生態(tài)價值。由于社會保障價值和生態(tài)價值缺乏定量化測算的市場體系或標準，因此制定耕地綜合的定量化的測算標準體系和方法，結(jié)合各市社會經(jīng)濟環(huán)境實際，確保耕地占用補償?shù)目尚行院秃侠硇，F(xiàn)行征地補償多數(shù)在經(jīng)濟價值的基礎(chǔ)上，補償成倍增加，耕地的生態(tài)價值所占比例很小，具有非物質(zhì)性，市場上往往被忽略。生態(tài)文明理念不斷深入，耕地的生態(tài)效益已引起重視，保障其可持續(xù)利用發(fā)揮重要作用[2-3]。

四、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

(1)耕地不僅擁有經(jīng)濟價值，而且具有社會保障與穩(wěn)定價值、生態(tài)價值。引江濟淮工程占用耕地價值的平均值是101.11萬元/ha，其三種價值總共15645.456萬元，社會價值總量(包括社會穩(wěn)定和社會保障價值)占主導，是13963.163萬元，占89.25%；經(jīng)濟價值總量是1581.756萬元，10.11%；生態(tài)價值總量是93.924萬元，占0.6%。耕地為農(nóng)民提供基礎(chǔ)性經(jīng)濟收入與生計來源，同時提供保障性的醫(yī)療養(yǎng)老和就業(yè)等社會功能。

(2)從各市的耕地價值構(gòu)成來看，差異性顯著，除了受面積大小因素影響外，還受到耕地種植結(jié)構(gòu)、國家補償標準和人均耕地數(shù)量等因素有關(guān)。耕地的價值取決于其肥力大小、區(qū)位、資源緊缺度有關(guān)，耕地對農(nóng)民承載社會穩(wěn)定和保障及其重要。

(3)從各市耕地價值組成影響因素來看，各市根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源、人口和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)實際，制定耕地的經(jīng)濟價值、社會穩(wěn)定和保障價值、生態(tài)價值測算體系和標準，便于引江濟淮工程經(jīng)濟成本核算，也為建立生態(tài)補償機制提供參考。

(二)討論

(1)通過對比相關(guān)已有的研究成果，我國不同地域案例測算的耕地單位面積經(jīng)濟價值差異顯著，從69.1～376.39萬元/ha，全國平均值為123萬元/ha，引江濟淮工程占用耕地的價值略低于全國值，測算的結(jié)果是合理的。

(2)占用耕地的部分社會價值和生態(tài)價值往往補償給國家或地方政府或集體，應(yīng)該結(jié)合耕地的所有權(quán)和使用權(quán)等進行利益分配；耕地培肥熟化等先期投入及期間收益損失在價值測算中未能考慮；相關(guān)研究應(yīng)進一步探討。

(3)隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，耕地的生態(tài)、社會價值將會不斷上升，也將增加耕地征用補償標準，也需要調(diào)查分析失地農(nóng)民的意愿和需求，直接影響耕地補償標準與補償效果，確保補償標準與政策落實，保證耕地補償?shù)闹贫然鸵?guī)范化。

(4)引江濟淮工程跨安徽省8個地級市，征地補償標準應(yīng)該結(jié)合各市實際加以完善，提高經(jīng)濟可行性?？梢赃M一步深入探索安徽省工程占用耕地補償優(yōu)先等級制度，提高補償精確性。