國(guó)土空間總體規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)實(shí)踐要點(diǎn)
——以泉州環(huán)灣城區(qū)為例

文/中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 石永洪

1 “百米新城”困局

城市中可建設(shè)土地資源有限，城市經(jīng)濟(jì)及人口增長(zhǎng)均以土地為依托，隨著近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，居住建筑作為城市品質(zhì)的重要承載空間，向上尋找空間成為普遍現(xiàn)象。尤其2000年以來，居住建筑進(jìn)入市場(chǎng)化階段，形態(tài)單一的“百米新城”逐漸成為國(guó)內(nèi)大中城市，特別是環(huán)灣城區(qū)較普遍的建筑群形態(tài)，泉州市目前也面臨同樣的危機(jī)。

泉州市山水特色突出，“四山兩江一灣”構(gòu)成泉州的整體自然山水格局，自然資源周邊土地價(jià)值較高。市場(chǎng)趨利，沿晉江左岸及洛陽江左岸，布置多棟高達(dá)百米的居住建筑，阻礙了濱水景觀向城市內(nèi)部的延伸。同時(shí)新城內(nèi)部，城市開發(fā)向高強(qiáng)度建設(shè)要利潤(rùn)，大量新建住宅樓也均為高層。此外，泉州市作為國(guó)家級(jí)歷史文化名城，文物遺產(chǎn)周邊城市建設(shè)環(huán)境統(tǒng)籌不足，將威脅遺產(chǎn)點(diǎn)的視廊與視域。

2 我國(guó)城市設(shè)計(jì)發(fā)展趨勢(shì)

目前，我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的下半場(chǎng)，人民生活的幸福感不再僅依托于經(jīng)濟(jì)條件的改善，人民開始更多關(guān)注城市面貌與空間品質(zhì)，城市間以吸引力為主的競(jìng)爭(zhēng)也日趨加劇。2015年中央城市工作會(huì)議尤其強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。

城市建設(shè)水平是城市生命力所在，好的城市規(guī)劃要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，避免走彎路。

黨的“十八大”以來，中央及各級(jí)地方政府致力于以城市設(shè)計(jì)為抓手，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展和城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。此外，當(dāng)前規(guī)劃體系也強(qiáng)調(diào)將城市設(shè)計(jì)貫穿市級(jí)各級(jí)規(guī)劃全過程，把握城市設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性、差異性、引導(dǎo)性和政策性。從內(nèi)涵上看，城市設(shè)計(jì)是營(yíng)造美好人居環(huán)境和宜人空間場(chǎng)所的重要理念與積極方法，是促進(jìn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

3 借力城市設(shè)計(jì)塑造城市特色

如何在規(guī)劃建設(shè)中體現(xiàn)城市特色，推動(dòng)泉州城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，是下階段城市建設(shè)工作的重要切入點(diǎn)，通過城市設(shè)計(jì)彰顯城市文脈，塑造特色風(fēng)貌，全面提升城市品質(zhì)和吸引力是工作的重要抓手。

3.1 彰顯城市特色

城市設(shè)計(jì)應(yīng)從城市與地理格局的關(guān)系出發(fā)，山水格局與歷史文化是泉州風(fēng)貌格局的根基所在，也是人民的鄉(xiāng)愁內(nèi)涵，是展開城市設(shè)計(jì)的基石。談及經(jīng)典城市天際線案例，往往是建筑與天空交織所體現(xiàn)的壯麗景色，城市天際線并不是僅靠鋼筋水泥就能打造，需包含每個(gè)城市所特有的精神和氣質(zhì)，這就必須要將自然環(huán)境和人文環(huán)境與城市規(guī)劃有機(jī)結(jié)合。

自然環(huán)境是城市特色基因密不可分的一部分，充分利用不同的地形地貌及城市特有的自然環(huán)境特征加以渲染和美化，使之成為城市景觀的元素，并注重建筑與空間環(huán)境的和諧統(tǒng)一，從而使城市形象與環(huán)境特色融為一體。

城市的形成和發(fā)展是由特定歷史決定的，縱觀泉州市城市發(fā)展，一直與山水格局緊密關(guān)聯(lián)，與自然環(huán)境相輔相成的是人文環(huán)境。泉州市早期發(fā)展以古城為核心，沿清源山—桃花山、晉江為主線，洛陽江、紫帽山周邊組團(tuán)分布的清晰格局（見圖1）。未來的城市建設(shè)更應(yīng)凸顯城市與自然山水及文化遺產(chǎn)之間的和諧關(guān)系，尤其應(yīng)凸顯泉州灣及海絲名城的風(fēng)貌特征。如美國(guó)華盛頓的林肯紀(jì)念堂、華盛頓紀(jì)念碑和國(guó)會(huì)大廈所構(gòu)成的天際線即很好地體現(xiàn)了美國(guó)歷史和文化特色；又如北京故宮，為保護(hù)古代建筑群并凸顯其地位，周邊建筑進(jìn)行了限高。

1 泉州環(huán)灣城區(qū)山水格局特色

3.2 統(tǒng)籌布局高層建筑

高層建筑因其體量對(duì)城市天際線有重要影響，從而成為城市重要的地標(biāo)及景點(diǎn)。從城市整體天際線角度來看，多個(gè)高層建筑形成的整體輪廓即為天際線“實(shí)”的部分，建筑物頂部與天空交接之處所形成的城市剪影則為“虛”的部分，高低起伏的天際線往往是城市給人的第一印象。

高層建筑獨(dú)特之處在于其體量和高度與其他建筑形成對(duì)比，因此對(duì)整體空間環(huán)境有突出影響，進(jìn)而決定城市天際線輪廓。天際線與建筑高度有必然聯(lián)系，高層建筑自身的輪廓特征及其在城市中的布局是影響天際線的兩個(gè)因素。高層建筑的不當(dāng)布局會(huì)破壞城市輪廓關(guān)系，進(jìn)而影響城市天際線的美感，尤其當(dāng)天際線中出現(xiàn)連續(xù)的高層建筑導(dǎo)致視墻效應(yīng)，嚴(yán)重遮擋背景天際線，許多體量巨大的建筑在規(guī)劃時(shí)忽視了這一點(diǎn)，導(dǎo)致天際線混淆，喪失了基本結(jié)構(gòu)和層次。

因此，在城市環(huán)境營(yíng)建過程中必須統(tǒng)籌布局高層建筑，紐約、悉尼等城市優(yōu)美的天際線均通過統(tǒng)籌建筑布局的節(jié)奏、起伏等對(duì)城市整體環(huán)境關(guān)系進(jìn)行控制。泉州作為濱海城市，環(huán)灣城區(qū)“一灣兩江”空間是天際線管控的重要空間，結(jié)合濱水、城市中心等進(jìn)行分層管控，從而對(duì)景觀形象和功能進(jìn)行引導(dǎo)，如圖2，3所示。

2 泉州灣天際線分層引導(dǎo)示意

3 晉江天際線分層引導(dǎo)示意

3.3 塑造城市客廳

觀賞點(diǎn)的選擇是營(yíng)造某一角度天際線的前提，固定觀賞點(diǎn)的視廊空間控制是塑造城市天際線的重要途徑。城市至少應(yīng)有一處遠(yuǎn)眺之地，市民站在此處，能望見遠(yuǎn)處景色，視覺上獲得美感，心理上獲得怡悅。城市的眺望點(diǎn)是滿足人們整體感知城市的重要依托，城市眺望點(diǎn)的合理布局是城市設(shè)計(jì)的重要方面。在城市眺望系統(tǒng)中，通過古今建筑的協(xié)調(diào)布局與高低錯(cuò)落，感受“顯山露水”的人居環(huán)境，使人民能夠感知泉州不同的城市魅力（見圖4）。通過對(duì)環(huán)灣城區(qū)城市特色空間的梳理，形成“四區(qū)四帶”和多處城市客廳展示的空間格局（見圖5），城市客廳重點(diǎn)展示泉州文脈和商業(yè)商務(wù)活力。

4 視線廊道引導(dǎo)示意

5 泉州環(huán)灣城區(qū)風(fēng)貌特色展示體系

3.4 長(zhǎng)期伴隨與及時(shí)優(yōu)化城市設(shè)計(jì)

城市設(shè)計(jì)的體系構(gòu)建主要是工作層次與傳導(dǎo)體系的建立。要將城市設(shè)計(jì)工作作為完整的政策議程，由“制定-執(zhí)行-反饋-調(diào)適”等多個(gè)政策議程有機(jī)組合、循環(huán)推進(jìn)，如上海、深圳等城市的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐均是貫穿于“規(guī)-建-管”全過程，并在不同環(huán)節(jié)進(jìn)行深入調(diào)研、論證及調(diào)整，在控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃中納入城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，包括道路交通、地下空間和生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)性內(nèi)容，對(duì)建筑形態(tài)和公共空間等內(nèi)容進(jìn)行引導(dǎo)。

總體層面的城市設(shè)計(jì)是城市的“設(shè)計(jì)大綱”，起到彌補(bǔ)總體規(guī)劃，部分承擔(dān)城市“發(fā)展戰(zhàn)略”和城市“整體發(fā)展空間策劃”的作用。區(qū)段層面城市設(shè)計(jì)的作用是落實(shí)城市發(fā)展意圖，凝結(jié)共識(shí)，形成明確的發(fā)展目標(biāo)與城市特色區(qū)，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目，指導(dǎo)設(shè)計(jì)與建設(shè)。重點(diǎn)地段層面城市設(shè)計(jì)的作用是打造城市亮點(diǎn)，解決城市地區(qū)頑疾問題，確定開發(fā)要求，指導(dǎo)設(shè)計(jì)條件進(jìn)入土地出讓條件。

3.5 強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)的法律地位

城市設(shè)計(jì)應(yīng)貫穿規(guī)劃管理的各層面及程序，在土地出讓、用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃等環(huán)節(jié)就進(jìn)行城市設(shè)計(jì)條件控制，并建立相應(yīng)的公眾參與制度和城市設(shè)計(jì)實(shí)施督察機(jī)制，使宏觀、中觀的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容通過規(guī)劃傳導(dǎo)進(jìn)而落實(shí)進(jìn)入微觀層面，從而對(duì)實(shí)際建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)。

4 完善機(jī)制體制，加強(qiáng)規(guī)劃管理

4.1 城市設(shè)計(jì)管控內(nèi)容納入控規(guī)圖則

對(duì)城市設(shè)計(jì)成果選取多樣化的轉(zhuǎn)化形式，因地制宜推進(jìn)實(shí)施。其主要內(nèi)容是制定基于規(guī)劃管理和實(shí)施的管控路徑、導(dǎo)則及數(shù)據(jù)庫，為城市設(shè)計(jì)行政管理提供充足的文字條文、規(guī)范規(guī)定和數(shù)字化平臺(tái)，也可直接對(duì)影響城市三維形態(tài)的地標(biāo)建筑等重大項(xiàng)目進(jìn)行直接管控。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，未來的城市管理趨于“小地塊化”，尤其是產(chǎn)權(quán)管理不斷明晰，每個(gè)地塊均應(yīng)有針對(duì)性的城市設(shè)計(jì)附加條件及管控圖則。建議按照《國(guó)土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南》的要求，即依照詳細(xì)規(guī)劃階段的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，將城市設(shè)計(jì)要求納入規(guī)劃條件。有特殊要求的地塊可在遵守詳細(xì)規(guī)劃的前提下，編制面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計(jì)，將城市設(shè)計(jì)核心管控要素以強(qiáng)制性和引導(dǎo)性內(nèi)容納入控規(guī)圖則，并體現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)和土地出讓合同中。

4.2 完善規(guī)劃審查和公眾參與制度

1）在環(huán)灣城區(qū)試行總規(guī)劃師制度，因?yàn)槌鞘性O(shè)計(jì)實(shí)施涉及諸多學(xué)科領(lǐng)域，不但需要規(guī)劃、建筑、景觀和市政，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等，因此不應(yīng)由單一專業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)。此外，城市地區(qū)的建設(shè)管理是長(zhǎng)期工作，設(shè)計(jì)師和學(xué)者受限于時(shí)間和精力，穩(wěn)定性和專注力不足。因此建議將總設(shè)計(jì)師作為政府機(jī)構(gòu)中一個(gè)穩(wěn)定崗位，便于掌握該地區(qū)城市建設(shè)的定位、特點(diǎn)、文化、生活方式等，并建立一定的智力資源即智庫，通過專家委員會(huì)咨詢或評(píng)審的形式解決技術(shù)問題。

2）規(guī)劃編制過程即審查批準(zhǔn)要及時(shí)公開，征詢公眾意見，接受社會(huì)監(jiān)督，讓廣大市民積極參與，形成社會(huì)共識(shí)。公眾的積極參與有利于保證城市空間利用的合理性，也是平衡公眾利益的有效途徑。

4.3 一體化統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

要結(jié)合本輪國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作，統(tǒng)一編制環(huán)灣城區(qū)城市設(shè)計(jì)，嚴(yán)格管控環(huán)灣區(qū)域內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)城市設(shè)計(jì)的管控內(nèi)容傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間整體性、風(fēng)貌特色性及文脈延續(xù)性等方面的傳導(dǎo)和管控，建立城市設(shè)計(jì)統(tǒng)籌事項(xiàng)、工作流程及督查考核聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4.4 建設(shè)城市設(shè)計(jì)數(shù)字化管理平臺(tái)

為實(shí)現(xiàn)各層面城市設(shè)計(jì)的有效管控，需將城市設(shè)計(jì)成果進(jìn)行系統(tǒng)性、數(shù)字化分解，依托數(shù)字化管理平臺(tái)對(duì)城市建設(shè)藍(lán)圖進(jìn)行要素管控和意圖落實(shí)。平臺(tái)建設(shè)的前提是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系的建立，一方面要梳理國(guó)土空間規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃核心控制要素，明確各層面城市設(shè)計(jì)的管控要素；另一方面要明確剛性管控內(nèi)容和彈性規(guī)則。此外，平臺(tái)內(nèi)容還要包含報(bào)建標(biāo)準(zhǔn)、建庫標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等成果報(bào)建體系，以及滿足多方參與，貫穿設(shè)計(jì)、審查、論證評(píng)估等階段的多方管理操作體系。

5 結(jié)語

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半場(chǎng)的背景下，城市吸引力對(duì)城市發(fā)展至關(guān)重要，城市空間作為城市魅力展示的載體，是資本角逐的“戰(zhàn)場(chǎng)”。在總體規(guī)劃階段確定核心管控內(nèi)容，進(jìn)而向詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)至關(guān)重要。本文僅探討總規(guī)階段城市設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性內(nèi)容，其系統(tǒng)性有待各層面城市設(shè)計(jì)內(nèi)容的補(bǔ)充。