科層化還是扁平化：高校應(yīng)急管理的行動(dòng)選擇與邏輯分析

段夢(mèng)涵

（華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074）

新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠疫情”）的蔓延，威脅到了全球高校的正常運(yùn)行。進(jìn)入應(yīng)急管理狀態(tài)的高校管理出現(xiàn)了一些特殊表現(xiàn)，時(shí)而呈現(xiàn)出科層化特征，時(shí)而又表現(xiàn)出扁平化特征。高校應(yīng)急管理實(shí)踐緣何出現(xiàn)這種復(fù)雜而又特殊的行動(dòng)結(jié)構(gòu)，又發(fā)揮什么樣的效用？本研究以科層化與扁平化特征作為切入點(diǎn)，試圖分析高校應(yīng)急管理中的行動(dòng)選擇與內(nèi)在邏輯，為優(yōu)化高校應(yīng)急管理機(jī)制做出探索。

一、相關(guān)研究梳理

科層化和扁平化是管理研究中的兩個(gè)常見(jiàn)主題。科層組織被認(rèn)為是現(xiàn)代國(guó)家的基本組織形式[1]。馬克斯·韋伯將科層制定義為具有專(zhuān)業(yè)化官員、技術(shù)化規(guī)則、規(guī)范化程序、分工明確的職位與上下服從的等級(jí)結(jié)構(gòu)等特征[2-3]。政府層面的科層化管理被認(rèn)為包涵法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)涵[4]。在高等教育學(xué)的相關(guān)研究中，科層化管理被認(rèn)為是大學(xué)行政權(quán)力產(chǎn)生的基石[5]。高等教育學(xué)的相關(guān)研究多帶有批判性，普遍認(rèn)為科層化管理存在如下問(wèn)題：權(quán)力分配不均衡，即權(quán)力向行政集中，向頂層集中；缺乏以人為本、學(xué)術(shù)自由、公正平等的人文管理精神；存在管理上的低效率和整體效益的內(nèi)耗。

扁平化管理最初是作為現(xiàn)代企業(yè)組織的管理變革現(xiàn)象而進(jìn)入研究視野的，其被視作是能夠提高組織效率與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種新管理結(jié)構(gòu)[6]。管理層次少、管理幅度大、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)、權(quán)力分散化、強(qiáng)調(diào)效率、人本管理是其核心特征[7]。高等教育學(xué)的研究者?；诟母锪?chǎng)探究扁平化管理在大學(xué)事務(wù)中的應(yīng)用。

一些研究關(guān)注兩者在高等教育管理實(shí)踐中的互動(dòng)關(guān)系。一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為科層化基礎(chǔ)會(huì)阻礙扁平化改革[8]。另一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為科層化管理與扁平化管理之間具有共存的可能性，可以通過(guò)理清兩者邊界來(lái)化解實(shí)踐上的矛盾[9]，或者在科層化基礎(chǔ)上植入扁平化，以?xún)?yōu)化高校管理中的現(xiàn)存問(wèn)題[10]。

梳理應(yīng)急管理主題文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，高等教育學(xué)的研究偏向于具體事務(wù)上的討論。而科層化、扁平化等主題的高等教育管理研究則深入到組織行動(dòng)與管理結(jié)構(gòu)層面。這可以遷移到高校應(yīng)急管理上。

二、研究設(shè)計(jì)與分析框架

本研究選擇個(gè)案研究的方式來(lái)探究高校應(yīng)急管理行動(dòng)。位于湖北省武漢市的H 大學(xué)是具有典型性與代表性的適宜案例。作為一所巨型開(kāi)放式公立高校，其應(yīng)急管理行動(dòng)表現(xiàn)出復(fù)雜性與變化性。研究對(duì)H大學(xué)在2020年1月至2021年1月期間的應(yīng)急政策與管理實(shí)踐進(jìn)行了持續(xù)性的追蹤觀察。

本研究的分析框架由兩部分構(gòu)成。分析框架的第一部分是高校應(yīng)急管理中科層化特征與扁平化特征的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合相關(guān)研究中對(duì)科層化管理、扁平化管理的界定，兩者存在如下四個(gè)核心的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：管理層次的多少、管理幅度的大小、部門(mén)協(xié)同性的強(qiáng)弱、基層自主性的高低?？茖踊芾砭哂锌v向?qū)蛹?jí)化與橫向分工化的特征，因而在這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上偏向于更多的管理層次、更小的管理幅度、較弱的部門(mén)協(xié)同性和較低的基層自主性。而扁平化管理則偏向于更少的管理層次、更大的管理幅度、較強(qiáng)的部門(mén)協(xié)同性和較高的基層自主性。

分析框架的第二部分是高校應(yīng)急管理中科層化特征與扁平化特征的動(dòng)態(tài)分布框架。高校應(yīng)急管理既是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，也是多事項(xiàng)的綜合管理。研究依托“時(shí)間進(jìn)程—事項(xiàng)數(shù)量”的二維象限圖，來(lái)呈現(xiàn)科層化與扁平化的分布特征與互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)一步明晰高校組織在應(yīng)急管理中的行動(dòng)選擇。

三、科層化與扁平化的具體表現(xiàn)

組織結(jié)構(gòu)、事項(xiàng)辦理與信息技術(shù)[11]構(gòu)成了高校應(yīng)急管理中比較核心的三個(gè)管理層面。研究從這三個(gè)方面來(lái)觀察H 大學(xué)的應(yīng)急管理在科層化與扁平化之間如何做出選擇。

1.組織結(jié)構(gòu)中的科層化與扁平化

H大學(xué)的應(yīng)急管理雖然與日常管理存在具體細(xì)節(jié)上的差異，但是仍然表現(xiàn)出相似的科層化組織結(jié)構(gòu)，即縱向的等級(jí)化和橫向的分工化結(jié)構(gòu)。在疫情期間，H大學(xué)保留了三級(jí)縱向垂直結(jié)構(gòu)，從“?！帯啤薄靶！骸怠鞭D(zhuǎn)為“政府疫情防控指揮部—學(xué)校疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組—疫情防控專(zhuān)項(xiàng)工作小組”[12]。新形成的縱向結(jié)構(gòu)仍然表現(xiàn)出自上而下的權(quán)力貫通性。作為領(lǐng)導(dǎo)小組的校黨委辦公室和校長(zhǎng)辦公室依從中央政府與地方政府的疫情防控政策，同時(shí)對(duì)校內(nèi)的各個(gè)工作小組具有指揮權(quán)。H大學(xué)在原本的橫向分工結(jié)構(gòu)上形成新的應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)工作小組，且關(guān)系密切：原黨委辦公室主任出任綜合組組長(zhǎng)；原校醫(yī)院院長(zhǎng)出任醫(yī)療救助組組長(zhǎng)；原黨委宣傳部常務(wù)副部長(zhǎng)出任宣傳組組長(zhǎng)；原總務(wù)長(zhǎng)出任物資保障與捐贈(zèng)組組長(zhǎng)；原后勤集團(tuán)總經(jīng)理出任后勤保障組組長(zhǎng)；原保衛(wèi)處處長(zhǎng)出任校園安全組組長(zhǎng)；原同濟(jì)醫(yī)學(xué)院副院長(zhǎng)出任同濟(jì)校區(qū)組組長(zhǎng)；原黨委組織部常務(wù)副部長(zhǎng)出任社區(qū)聯(lián)防組組長(zhǎng)。

同時(shí)，H 大學(xué)在抗疫志愿者的組織結(jié)構(gòu)上卻表現(xiàn)出典型的扁平化特征。H大學(xué)在應(yīng)急管理前期面臨人手不足的困難。因此，學(xué)校形成了以教職工黨員為主的志愿隊(duì)伍。原本承擔(dān)教學(xué)、科研工作的教職工臨時(shí)轉(zhuǎn)換職能，參與到物資派發(fā)、校園巡邏、家屬樓排查等抗疫工作中[12]。志愿隊(duì)伍突破了職能分工的界限，呈現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換與系統(tǒng)整合的扁平化特征。

組織結(jié)構(gòu)中不僅同時(shí)存在著科層化特征與扁平化特征，而且兩者關(guān)系密切。新冠疫情初期，政府出于實(shí)施嚴(yán)格的隔離防疫措施的需要，發(fā)現(xiàn)基層人手不足，因而提出“黨員干部下沉基層”的政策并要求各級(jí)各類(lèi)組織予以落實(shí)。H大學(xué)黨員教職工成為抗疫志愿者是這一政策落實(shí)到學(xué)校的結(jié)果。這是典型的科層化管理行為，同時(shí)又形塑了組織結(jié)構(gòu)的扁平化特征。組織結(jié)構(gòu)的扁平化特征是科層化管理框架下的自我變革，是“用科層反對(duì)科層”[13]來(lái)破解科層化管理中存在的應(yīng)急管理困境。

2.辦事流程中的科層化與扁平化

H 大學(xué)的辦事流程在原則上呈現(xiàn)出科層化特征。教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、人事等作為高校核心的制度化事項(xiàng)，呈現(xiàn)出科層化的辦事流程特征。而就醫(yī)、就餐、采購(gòu)生活物品等生活化事項(xiàng)原本是遵循市場(chǎng)化風(fēng)格，但在新冠疫情期間，生活事項(xiàng)因受到管控而在辦事流程上也表現(xiàn)出科層化特征。事項(xiàng)辦理的科層化特征強(qiáng)調(diào)部門(mén)頂層向基層授權(quán)，在流程上呈現(xiàn)如圖1所示的I型結(jié)構(gòu)或者倒U 型結(jié)構(gòu)。單部門(mén)辦事流程是I 型結(jié)構(gòu)，遵從“頂層授權(quán)—基層執(zhí)行”的流程。多部門(mén)辦事流程是倒U 型結(jié)構(gòu)，辦理的事項(xiàng)需要從一個(gè)部門(mén)的基層上報(bào)，多個(gè)部門(mén)的頂層之間實(shí)現(xiàn)對(duì)接，最后再向下授權(quán)，由對(duì)接部門(mén)的基層執(zhí)行。

圖1 科層化的辦事流程圖

在科層化的辦事流程中，存在越多部門(mén)的對(duì)接，手續(xù)便越為復(fù)雜。而且職能部門(mén)的人手欠缺和部分事項(xiàng)的緊急性使得科層化的辦事流程陷入了效率困境。這時(shí)一些基層辦事人員為了突破效率困境而靈活應(yīng)變，部分辦事流程出現(xiàn)了跨級(jí)上報(bào)與授權(quán)、跨部門(mén)協(xié)調(diào)等扁平化特征。

以疫情期間的留校手續(xù)辦理為例，表面上留校手續(xù)仍然依從疫情前的制度流程，即“網(wǎng)上提交宿舍調(diào)整申請(qǐng)—院系輔導(dǎo)員網(wǎng)上審批—院系副書(shū)記網(wǎng)上審批—學(xué)生工作處備案—后勤集團(tuán)宿舍管理中心經(jīng)理接受—后勤集團(tuán)宿舍管理中心員工處理”。這種辦事流程一般需要花費(fèi)幾個(gè)工作日。但是在封城封校的情況下，學(xué)生留校是被動(dòng)的、突然的，在辦理上需要緊急完成。因此，H 大學(xué)的部分院系輔導(dǎo)員在接受學(xué)生辦理留校手續(xù)的信息之后，同時(shí)向?qū)W生工作處備案和向后勤集團(tuán)宿舍管理中心經(jīng)理上報(bào)信息。除了計(jì)劃外的學(xué)生留校需求，在H 大學(xué)應(yīng)急管理中，對(duì)學(xué)生突發(fā)疾病導(dǎo)致的緊急就醫(yī)需求的處理也呈現(xiàn)類(lèi)似的扁平化特征，即學(xué)生工作部門(mén)、后勤集團(tuán)、保衛(wèi)處之間通過(guò)跨部門(mén)、跨級(jí)協(xié)調(diào)來(lái)保障學(xué)生快速就醫(yī)。

辦事流程的扁平化特征強(qiáng)調(diào)部門(mén)之間對(duì)接的效率，簡(jiǎn)化程序，基層人員行事更加靈活，職能范圍或者權(quán)力限度在實(shí)踐中被擴(kuò)大了。院系、學(xué)工部門(mén)與后勤集團(tuán)、保衛(wèi)處等其他部門(mén)對(duì)接時(shí)，出現(xiàn)了跨部門(mén)對(duì)接、跨級(jí)對(duì)接，消除了原先條塊分割狀態(tài)所導(dǎo)致的辦事流程煩瑣滯后。當(dāng)然，部分特殊事項(xiàng)表現(xiàn)出的是制度規(guī)定外的扁平化特征，H 大學(xué)在更多的新冠疫情防控事項(xiàng)辦理上仍然表現(xiàn)出層層授權(quán)的科層化特征。

3.信息技術(shù)中的科層化與扁平化

由于新冠病毒的傳染方式是面對(duì)面的，因此信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)與拓展是H 大學(xué)應(yīng)急管理中的典型行為。它頻繁地參與到應(yīng)急管理中的教學(xué)科研、行政辦公、健康監(jiān)控、出行登記、購(gòu)物就醫(yī)等多類(lèi)事項(xiàng)中。信息技術(shù)在高校應(yīng)急管理中具有不同的表現(xiàn)形態(tài)。有的信息技術(shù)確實(shí)提高了工作效率，加強(qiáng)了學(xué)校上下層級(jí)之間的溝通，表現(xiàn)出扁平化管理的特征。有的信息技術(shù)只是作為一種應(yīng)對(duì)隔離政策或者杜絕傳染可能而采取的非接觸式教學(xué)、科研、辦公方式的替代，是科層化管理的延伸，甚至受到科層化結(jié)構(gòu)的影響而出現(xiàn)信息流動(dòng)受阻的現(xiàn)象。

在高校應(yīng)急管理中，掌握學(xué)校人員的健康狀況是實(shí)現(xiàn)疫情防控的重要一環(huán)。H大學(xué)基于此開(kāi)發(fā)了健康信息網(wǎng)絡(luò)填報(bào)系統(tǒng)，為所有師生提供線上填報(bào)每日健康狀況的平臺(tái)。信息技術(shù)在健康監(jiān)控事項(xiàng)中的應(yīng)用是典型的扁平化表現(xiàn)。它一方面使得學(xué)校對(duì)師生健康狀況的監(jiān)控不受物理距離的影響，提高了信息傳輸?shù)募磿r(shí)性和全面性，另一方面又減少了健康監(jiān)控上的人員成本，提高了解決問(wèn)題的效率。

同時(shí)，健康監(jiān)控信息化又受到部門(mén)分割的影響，表現(xiàn)出科層化的特征。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)獲得的健康信息數(shù)據(jù)主要流向?qū)W校高層、保衛(wèi)處，并未在后勤部門(mén)、院系之間實(shí)現(xiàn)共享。這導(dǎo)致其他部門(mén)采取多種方式重復(fù)地統(tǒng)計(jì)健康信息。比如留校學(xué)生既要向所在院系的輔導(dǎo)員每日?qǐng)?bào)送健康信息，還要接受宿管人員每日的體溫測(cè)量與記錄上報(bào)。

四、科層化與扁平化的分布差異

在H 大學(xué)的應(yīng)急管理實(shí)踐中，科層化與扁平化不僅僅是簡(jiǎn)單的共存狀態(tài)。這種共存還表現(xiàn)出時(shí)間與空間上的規(guī)律性。為了呈現(xiàn)兩者在時(shí)空分布上的特征，構(gòu)建了如圖2所示的“時(shí)間進(jìn)程—事項(xiàng)數(shù)量”二維象限圖。圖中X軸表示H大學(xué)應(yīng)對(duì)新冠疫情的時(shí)間進(jìn)程，與原點(diǎn)的距離表示應(yīng)急管理由緊急向平緩的趨近程度。Y 軸則表示H 大學(xué)在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)需要處理的事項(xiàng)數(shù)量，與原點(diǎn)的距離表示應(yīng)急管理事項(xiàng)增多的程度。

圖2 科層化與扁平化特征的“時(shí)間—事項(xiàng)”分布圖

在H 大學(xué)應(yīng)急管理科層化特征與扁平化特征的動(dòng)態(tài)變化中，應(yīng)急管理的科層化特征隨著時(shí)間進(jìn)程表現(xiàn)出上揚(yáng)趨勢(shì)，而扁平化特征則隨著時(shí)間進(jìn)程表現(xiàn)出下落趨勢(shì)?？茖踊卣髫灤┯诟黝?lèi)應(yīng)急事項(xiàng)中，危機(jī)初期就在事項(xiàng)數(shù)量分布上高于扁平化特征，而且兩者在事項(xiàng)分布上的差距持續(xù)拉大。這反映了高校應(yīng)急管理中科層化與扁平化的共存具有動(dòng)態(tài)性——科層化特征趨向主導(dǎo)，扁平化特征趨向輔助。

1.在管理進(jìn)程中的分布差異

H 大學(xué)經(jīng)歷了新冠疫情危機(jī)由危急轉(zhuǎn)為平緩、校園從完全封閉轉(zhuǎn)為復(fù)工復(fù)學(xué)的漸進(jìn)過(guò)程。其中科層化特征與扁平化特征呈現(xiàn)出階段性的變化，具體分為三個(gè)階段闡述。

在第一階段，即2020年1月到3月的封閉期中，應(yīng)急管理表現(xiàn)出緊急應(yīng)對(duì)的態(tài)勢(shì)，科層化特征與扁平化特征都很突出?；谝咔榉揽氐男枰琀 大學(xué)原有日常管理中的科層化特征經(jīng)過(guò)調(diào)整，在應(yīng)對(duì)新冠疫情危機(jī)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)，由于學(xué)校在日常管理與應(yīng)急管理之間匆忙轉(zhuǎn)換，管理細(xì)節(jié)上難以考慮周全，加之受到疫情的現(xiàn)實(shí)約束，扁平化特征成為應(yīng)急管理中因時(shí)制宜、查漏補(bǔ)缺的輔助策略，頻繁出現(xiàn)。

在第二階段，即2020年4月到8月的過(guò)渡期中，應(yīng)急管理從緊急防控轉(zhuǎn)向常態(tài)防控，科層化特征更加突出，而扁平化特征開(kāi)始減弱。由于疫情危機(jī)得到控制，H 大學(xué)依從政府在復(fù)工復(fù)學(xué)方面的指導(dǎo)。學(xué)校內(nèi)部恢復(fù)了“校—院—系”三級(jí)管理。志愿隊(duì)伍因緊急情況的消除而不再繼續(xù)活動(dòng)。各類(lèi)事項(xiàng)的辦理程序更加明確化、嚴(yán)格化。雖然組織結(jié)構(gòu)和辦事流程上的扁平化特征在消退，但是信息技術(shù)支持各類(lèi)事項(xiàng)的扁平化特征并沒(méi)有削弱。

在第三階段，即2020年9月以后的復(fù)學(xué)期中，科層化特征恢復(fù)到新冠疫情前的狀態(tài)，而扁平化特征在實(shí)踐上持續(xù)削弱，轉(zhuǎn)而成為科層化管理框架下預(yù)備性的應(yīng)急制度構(gòu)成。隨著學(xué)校的辦學(xué)秩序恢復(fù)正常，學(xué)校管理恢復(fù)了科層化特征，表現(xiàn)為：縱向管理層級(jí)繼續(xù)增多，橫向分工上恢復(fù)教學(xué)、科研等核心職能。同時(shí)，組織結(jié)構(gòu)、辦事流程、信息技術(shù)上的扁平化特征在實(shí)踐上趨近消失，但是作為應(yīng)急制度、緊急預(yù)案的形式保存下來(lái)。

2.在管理事項(xiàng)上的分布差異

H 大學(xué)的應(yīng)急管理事項(xiàng)呈現(xiàn)出一種雙元結(jié)構(gòu)，即表現(xiàn)出疫情防控的直接事項(xiàng)與間接事項(xiàng)、制度事項(xiàng)與生活事項(xiàng)并存的狀態(tài)?？茖踊卣髋c扁平化特征在事項(xiàng)分布上的差異既是數(shù)量的差異，也是類(lèi)型的差異。科層化特征在各類(lèi)事項(xiàng)中都有分布，但是在直接事項(xiàng)和制度事項(xiàng)中分布得更為集中。而扁平化特征則明確分布在間接事項(xiàng)和生活事項(xiàng)中。

直接事項(xiàng)與間接事項(xiàng)的劃分以新冠疫情防控的相關(guān)性為依據(jù)：交通管制、人員排查、公共消毒、健康監(jiān)控、心理疏導(dǎo)等事項(xiàng)與疫情防控直接相關(guān)，屬于直接事項(xiàng)；而教學(xué)科研、生活保障等事項(xiàng)雖然受到疫情防控影響，但并不直接相關(guān)，屬于間接事項(xiàng)。新冠疫情危機(jī)中，直接事項(xiàng)成為高校核心事務(wù)，呈現(xiàn)出典型的科層化特征。而教學(xué)科研、生活保障等間接事項(xiàng)原本在日常管理中表現(xiàn)出科層化特征，在危機(jī)中卻陷入難以展開(kāi)或者效率低下的困境?；诿撾x困境的需要，這些間接事項(xiàng)表現(xiàn)出扁平化特征，比如廣泛地利用信息技術(shù)來(lái)解決受到隔離政策影響的高?？蒲小⒔虒W(xué)與辦公問(wèn)題。

科層化與扁平化之間的差異還體現(xiàn)在制度事項(xiàng)與生活事項(xiàng)上。制度事項(xiàng)有明確的學(xué)校職能部門(mén)作為責(zé)任主體，比如：教學(xué)科研事項(xiàng)由學(xué)院、教務(wù)處、學(xué)工處、研究生院共同負(fù)責(zé)；交通管制由保衛(wèi)處負(fù)責(zé)。制度化的事項(xiàng)必須具有程序上的合法性：依從政府的相關(guān)政策指示，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)小組研定決策，再由基層部門(mén)制定具體方案并執(zhí)行。這是非常典型的科層化特征。而生活事項(xiàng)則缺乏特定的負(fù)責(zé)部門(mén)，雖然為了配合應(yīng)急管理需要而受到管控，但是缺乏成熟穩(wěn)定的制度支撐。相對(duì)于制度事項(xiàng)，生活事項(xiàng)由于在處理權(quán)限上存在模糊性，更加容易出現(xiàn)由志愿隊(duì)伍、志愿活動(dòng)來(lái)承擔(dān)的扁平化特征。

科層化特征和扁平化特征在事項(xiàng)分布上并不是涇渭分明的，比如在教學(xué)科研類(lèi)事項(xiàng)的管理上呈現(xiàn)兩者復(fù)合的特征。而在多部門(mén)協(xié)作事項(xiàng)中，則出現(xiàn)了在科層化辦事流程框架下辦事層級(jí)簡(jiǎn)化與跨部門(mén)越級(jí)協(xié)調(diào)的扁平化表現(xiàn)，以滿足應(yīng)急管理的時(shí)效需求。

五、應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)中的復(fù)合邏輯分析

高校應(yīng)急管理中存在科層化與扁平化復(fù)合的特征，表現(xiàn)出因時(shí)和因事的動(dòng)態(tài)變化性，正是因?yàn)槭艿饺缦滤闹貜?fù)雜邏輯的牽引：

1.管理目標(biāo)中效率與效力并存

高校應(yīng)急管理邏輯的復(fù)合性首先體現(xiàn)在目標(biāo)上。一方面，高校面對(duì)突發(fā)性危機(jī)往往受到時(shí)間緊迫等客觀條件約束[14]295，能否應(yīng)對(duì)危機(jī)、多久解決問(wèn)題等效率目標(biāo)變得尤為重要。另一方面，由于對(duì)外部環(huán)境的依賴(lài)，形成了組織應(yīng)急管理的效力目標(biāo)[15]。高校應(yīng)急管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅僅是以自身為主，還要與其他社會(huì)部門(mén)的應(yīng)急管理形成配合，接受政府應(yīng)急管理的宏觀引導(dǎo)。

高校應(yīng)急管理中的科層化特征具有實(shí)現(xiàn)效力目標(biāo)的優(yōu)勢(shì)?？茖踊芾碇写嬖诳v向的層級(jí)壓力，外部應(yīng)急政策與價(jià)值導(dǎo)向能夠借此在高校組織內(nèi)部形成自上而下的貫通力。雖然保證了效力目標(biāo)，但是科層化特征在管理上強(qiáng)調(diào)按照內(nèi)部的固定步驟運(yùn)作[16]，可能造成高校組織的系統(tǒng)整合與反應(yīng)靈敏性不足，因而難以滿足應(yīng)急管理的效率目標(biāo)。

而扁平化特征則具有實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的優(yōu)勢(shì)。扁平化管理縮減了組織層級(jí)或辦事流程，呈現(xiàn)靈活自主的管理原則，因而在對(duì)危機(jī)的反應(yīng)上具有敏感優(yōu)勢(shì)，在問(wèn)題的解決上具有速度優(yōu)勢(shì)。在案例高校中，應(yīng)急管理中扁平化特征的出現(xiàn)往往是出于解決問(wèn)題或者辦事時(shí)效的考慮。同時(shí)，由于弱化了縱向權(quán)威，高校組織如果完全依賴(lài)扁平化管理，則難以保證效力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

科層化與扁平化的復(fù)合選擇正是高校應(yīng)急管理行動(dòng)與管理目標(biāo)匹配的結(jié)果?？茖踊c扁平化受到自身特有的結(jié)構(gòu)特征的限制，因而在實(shí)現(xiàn)高校應(yīng)急管理的雙重目標(biāo)上存在差異性與互補(bǔ)性。兩者共存于高校應(yīng)急管理中，才能更好地保證效率目標(biāo)與效力目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。

2.管理階段中應(yīng)急與常態(tài)相接

危機(jī)在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了潛伏、形成、爆發(fā)、消退等不同形態(tài)，應(yīng)急管理對(duì)應(yīng)地呈現(xiàn)出預(yù)警、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)等多階段的變化[17]。從狹義上理解高校應(yīng)急管理，一般是局限于緊急應(yīng)對(duì)危機(jī)的階段。但是從廣義來(lái)看，預(yù)警、恢復(fù)等常態(tài)防控階段是應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備與延伸，也應(yīng)屬于高校應(yīng)急管理階段。由于高校應(yīng)急管理在階段上呈現(xiàn)應(yīng)急與常態(tài)相接，因而整體進(jìn)展呈現(xiàn)復(fù)雜的變化性。

科層化與扁平化的復(fù)合則能讓?xiě)?yīng)急管理在不同階段都表現(xiàn)出靈活的適應(yīng)性，這種復(fù)合特征通過(guò)在不同的階段表現(xiàn)出不同的偏重來(lái)實(shí)現(xiàn)靈活適應(yīng)。在應(yīng)急階段可以突出扁平化特征，通過(guò)整合高校橫向分工，弱化管理層級(jí)，以適應(yīng)應(yīng)急階段的快節(jié)奏，而科層化特征可以保證應(yīng)急管理的秩序與控制力。在常態(tài)階段，可以偏重科層化特征來(lái)推動(dòng)校內(nèi)正常教學(xué)、科研、生活秩序的恢復(fù)，而扁平化特征可以保證常態(tài)防控的機(jī)警與持久性。

3.管理結(jié)構(gòu)中存在頂層與基層雙重限度

高校應(yīng)急管理的第三重邏輯是在結(jié)構(gòu)上存在專(zhuān)業(yè)性短缺的頂層限度和能動(dòng)性短缺的基層限度。實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性的管理是科層化特征原本具有的優(yōu)勢(shì)[18]。突發(fā)危機(jī)往往伴隨著信息的高度缺失，致使高校作為應(yīng)急主體在明確需求、調(diào)配資源等專(zhuān)業(yè)技術(shù)性應(yīng)對(duì)上措手不及[14]41。更何況高校管理的科層化特征主要是適應(yīng)教學(xué)、科研需要，在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)上天然地存在專(zhuān)業(yè)技術(shù)的短缺性。雖然一些巨型高校有綜合事務(wù)的管理基礎(chǔ)，比如后勤、交通、醫(yī)療，但是高校在這些附加職能上的實(shí)際管理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)要求。如面對(duì)新冠疫情，H 大學(xué)雖設(shè)有校醫(yī)院，但其主要承擔(dān)基本的醫(yī)療保健功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到足以應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的公共傳染病疫情的要求。高校頂層在突發(fā)危機(jī)的情境下，偏離了科層化特征中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)軌道，陷入了有效決策的困境。

基層限度的存在則使得解決危機(jī)無(wú)法僅僅依賴(lài)扁平化特征。高校組織在內(nèi)部管理上長(zhǎng)期依賴(lài)科層化特征，形成了“頂層決策—基層執(zhí)行”的結(jié)構(gòu)特征。這種上下不對(duì)稱(chēng)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)形塑了基層在應(yīng)急管理上的限度——缺乏自主決策的能力與經(jīng)驗(yàn)。而扁平化管理對(duì)組織基層的能動(dòng)性要求很高。因此，應(yīng)急管理完全采取扁平化模式可能會(huì)弄巧成拙，不僅難以解決危機(jī)，還可能陷入混亂和低效。比如在新冠疫情常態(tài)化防控的過(guò)程中，很多高校下放管理權(quán)力，強(qiáng)調(diào)基層在管理上的責(zé)任，反而使得基層更加束手束腳，甚至出現(xiàn)一些缺乏效率和人性化考慮的防疫舉措。

高校應(yīng)急管理無(wú)論從科層化與扁平化之中做哪一種選擇，都會(huì)強(qiáng)化某一類(lèi)結(jié)構(gòu)上的限度，而復(fù)合兩種特征則能夠平衡與弱化這種雙重限度。

4.管理價(jià)值中教育與服務(wù)互融

高校應(yīng)急管理除了具有應(yīng)急管理的一些基本價(jià)值屬性，同時(shí)作為高校管理的子類(lèi)型，也繼承了教育引導(dǎo)、服務(wù)師生的價(jià)值屬性。高校應(yīng)急管理依賴(lài)科層化特征實(shí)現(xiàn)教育的價(jià)值屬性，依賴(lài)扁平化特征實(shí)現(xiàn)服務(wù)的價(jià)值屬性。

危機(jī)會(huì)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅[19]。在新冠疫情初期，傳播的不僅是病毒，還有混亂、恐慌等負(fù)面情緒。高校應(yīng)急管理需要構(gòu)建穩(wěn)定、秩序、理性等價(jià)值取向，傳遞團(tuán)結(jié)互助、積極樂(lè)觀的正能量。因此，教育引導(dǎo)成為重要的應(yīng)急管理價(jià)值屬性。教育的價(jià)值屬性不僅在于凝聚師生力量共同度過(guò)危機(jī)，也在于人才培養(yǎng)中開(kāi)展有意義的危機(jī)教育。而科層化特征可以通過(guò)縱向的權(quán)威差異與橫向的思政、宣傳職能，具有自上而下地向大眾廣泛傳遞價(jià)值的影響力，因而能夠引導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理中的教育價(jià)值屬性。在H 大學(xué)的應(yīng)急管理中，學(xué)校的宣傳部和研究生院正是通過(guò)在校內(nèi)宣傳防疫知識(shí)與政策以及在網(wǎng)上刊登疫情期間的感人事跡，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理的教育價(jià)值。

應(yīng)急管理中服務(wù)師生的價(jià)值屬性是受到近年來(lái)高校管理中服務(wù)型行政改革[20]的影響。而WTO 將教育列入“服務(wù)業(yè)”范疇[21]也支持高校應(yīng)急管理中的服務(wù)價(jià)值屬性。這種服務(wù)價(jià)值屬性要求管理從傳統(tǒng)的管制中走出來(lái)，以人為本[21]。由于扁平化管理是在商業(yè)組織中興起的管理變革，它具有結(jié)果導(dǎo)向的特征，除了提高組織效率與效益，還強(qiáng)調(diào)用戶體驗(yàn)與人性化服務(wù)。H大學(xué)應(yīng)急管理的扁平化特征正是承擔(dān)了解決師生困難的服務(wù)價(jià)值。

六、啟示與建議

基于實(shí)用精神，高校依托科層化與扁平化的復(fù)合管理結(jié)構(gòu)在危機(jī)情境中既保證強(qiáng)力控制，又保持靈活反應(yīng)。然而，實(shí)用主義存在短效的局限性。未來(lái)高校應(yīng)急管理機(jī)制的探索應(yīng)當(dāng)順應(yīng)實(shí)踐所形成的局面加以推進(jìn)，從直覺(jué)化、經(jīng)驗(yàn)化轉(zhuǎn)向理論化、制度化，形成理性導(dǎo)向的互融框架，同時(shí)注重核心基層的能動(dòng)性與協(xié)作性建設(shè)，并形成專(zhuān)業(yè)的高校應(yīng)急管理制度儲(chǔ)備。

1.構(gòu)建理性導(dǎo)向的科層化與扁平化互融機(jī)制

高校應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)在科層化與扁平化的互融上從被動(dòng)實(shí)踐轉(zhuǎn)為主動(dòng)探索，形成一種從實(shí)用主義到理性主義的轉(zhuǎn)向。理性的應(yīng)急管理機(jī)制首先要勇于突破日常管理中結(jié)構(gòu)慣性的影響，形成科層化與扁平化的系統(tǒng)互融機(jī)制。在日常管理的科層化結(jié)構(gòu)慣性和刻板框架的處理上，弱化縱向權(quán)威，同時(shí)加強(qiáng)橫向溝通，搭建更多的平級(jí)通道。同時(shí)，在融合機(jī)制上需要高校注重自身的組織結(jié)構(gòu)韌性與管理結(jié)構(gòu)包容性等方面的建設(shè)，也需要高校決策者加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)能力與實(shí)踐操作智慧。

2.注重核心基層的能動(dòng)性與協(xié)作性建設(shè)

構(gòu)建科層化與扁平化互融的高校應(yīng)急管理機(jī)制需要隊(duì)伍的支撐，而具有較強(qiáng)能動(dòng)性與協(xié)作性的基層是關(guān)鍵。要轉(zhuǎn)變其固有的日常管理思維，應(yīng)急行政比常規(guī)行政應(yīng)該具有更大、更多的裁量性和靈活性，可以基于效率的需求采取非常態(tài)的特別措施，或者簡(jiǎn)化必須遵循的程序[22]。在基層上應(yīng)該形成具有決策能力的多個(gè)中心。應(yīng)當(dāng)把握住院系黨務(wù)人員、輔導(dǎo)員這類(lèi)比較關(guān)鍵的基層角色，他們往往在高?？绮块T(mén)事項(xiàng)辦理中處于交接的核心連接點(diǎn)。高校應(yīng)當(dāng)注重?cái)U(kuò)充其在緊急情況下的部門(mén)聯(lián)動(dòng)權(quán)限。在職權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)要考慮工作量的問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)信息共享的技術(shù)支撐。

3.形成專(zhuān)業(yè)的高校應(yīng)急管理制度儲(chǔ)備

構(gòu)建科層化與扁平化互融的應(yīng)急管理機(jī)制需要制度的支撐。高校形成專(zhuān)業(yè)應(yīng)急制度儲(chǔ)備的核心要點(diǎn)是如何將科層化與扁平化互融轉(zhuǎn)化為可操作性強(qiáng)的長(zhǎng)效制度。雖然危機(jī)具有突發(fā)性、緊急性、破壞性等特點(diǎn)，但是危機(jī)的類(lèi)型是可預(yù)見(jiàn)的[14]14。高校應(yīng)急管理要有將直覺(jué)經(jīng)驗(yàn)升華為理性制度的主動(dòng)意識(shí)，將多次同類(lèi)危機(jī)應(yīng)對(duì)中形成的有益經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)備性的應(yīng)急制度。這種專(zhuān)業(yè)應(yīng)急制度儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)遵從個(gè)性化、系統(tǒng)性的原則，從危機(jī)差異、部門(mén)差異等現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，來(lái)考量科層化與扁平化如何共存、互融，從而形成精細(xì)化、操作性的應(yīng)急制度儲(chǔ)備。這樣當(dāng)常見(jiàn)危機(jī)再次發(fā)生時(shí)，高校能夠有制可依、有規(guī)可循、有備無(wú)患，在應(yīng)急管理中從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，提升危機(jī)應(yīng)對(duì)的有效性。