淺議海洋傾廢案件查處對策
——以《海警法》的出臺為背景

張煒 武警海警學院

《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》）已于2021年1月22日經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，并于2021年2月1日起施行。《海警法》出臺前，海警機構開展海上維權執(zhí)法活動的法律依據較為分散，且多數(shù)法律尚未明確海警機構的執(zhí)法主體地位；而涉及海上維權執(zhí)法的一些內部文件，知情范圍小，缺乏法律效力，已不適應依法治國、依法行政對海上維權執(zhí)法的要求?！逗＞ā肥堑谝徊糠蓪蛹壍暮＞瘜ｍ椓⒎?，為海警機構履行海上執(zhí)法任務提供了堅強有力的法律保障。

1.海洋傾廢基本問題概述

1.1 海洋傾廢的概念

“傾倒”，源于《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》，即《1972倫敦公約》，英文“du mpi ng”直譯為“傾倒”，在海洋環(huán)境保護界中，與“海洋傾倒”(Ocean Dumping)是同一種含義，是指利用船舶、航空器、平臺和其他運載工具，向海洋處置廢棄物或其他物質；向海洋棄置船舶、航空器、平臺和其他人工構造物以及向海洋處置由于海底礦產資源的勘探開發(fā)及勘探開發(fā)相關的海上加工所產生的廢棄物和其他物質。

我國在《1972倫敦公約》關于“傾倒”的基礎上，在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）和《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》（以下簡稱《海洋傾廢管理條例》）分別對“傾倒”進行了界定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第九十四條第十一項規(guī)定：“傾倒，是指通過船舶、航空器、平臺或者其他載運工具，向海洋處置廢棄物和其他有害物質的行為，包括棄置船舶、航空器、平臺及其輔助設施和其他浮動工具的行為?！薄逗Ｑ髢A廢管理條例》第二條規(guī)定：“本條例中的‘傾倒’，是指利用船舶、航空器、平臺及其他載運工具，向海洋處置廢棄物和其他物質；向海洋棄置船舶、航空器、平臺和其他海上人工構造物，以及向海洋處置由于海底礦物資源的勘探開發(fā)及與勘探開發(fā)相關的海上加工所產生的廢棄物和其他物質?！?/p>

對比以上兩個法律規(guī)范對“傾廢”的界定可以得出以下兩個結論：一是二者的規(guī)定一致，以上兩個規(guī)范都是以《1972倫敦公約》“傾倒”為基礎，結合我國的具體國情而制定的；二是二者在內容方面有些不同，《海洋傾廢管理條例》作為《海洋環(huán)境保護法》的下位法，《海洋傾廢管理條例》對“傾倒”的界定更加具體，是對《海洋環(huán)境保護法》中的“傾倒”含義的完善與細化，這符合基本的立法規(guī)范?；谝陨险撌?，筆者認為，海警機構在執(zhí)法實踐當中查處海洋傾廢案件時，適用《海洋傾廢管理條例》對“傾倒”的界定更合適。

1.2 海洋傾廢的危害

海洋傾廢，尤其是大量的、無序的非法傾廢行為使得海洋傾廢物嚴重超出了海洋的自凈能力，對海洋生態(tài)環(huán)境造成了很大的破壞，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。直觀來講，被污染的海水會嚴重影響到海水養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)和旅游業(yè)等產業(yè)的發(fā)展；更深層次來說，傾倒物的種類復雜多樣，甚至有些含有放射性和毒性的成分，不利于海洋魚類的生長與繁殖，并且我們人類食用了這些被污染了的魚類會也會對人類自身的生命健康造成嚴重的危害。

1.3 海洋傾廢的現(xiàn)狀

1.3.1 海洋傾倒量劇增

近幾十年我國經濟快速發(fā)展，再加之開發(fā)海洋的能力不斷增強，我國海洋經濟開發(fā)活動日益增多，港口、海水養(yǎng)殖等海洋工程紛紛投建，加之陸上環(huán)保監(jiān)管日趨嚴格，生產和生活垃圾大量轉到海上進行傾倒，使得海洋傾倒量與傾倒次數(shù)與日俱增，海洋生態(tài)環(huán)境面臨的壓力與問題越來越大。

1.3.2 違法傾廢案件增多

隨著傾倒需求量的不斷增加，非法傾廢案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，并且呈愈演愈烈之勢。其中以無證傾倒和不按許可證的規(guī)定傾倒兩類違法行為數(shù)量最多，以東南沿海某海警機構為例，90%以上的非法傾廢案件屬于上述兩種類型。

2.海洋傾廢案件查處中存在的問題分析

2.1 法律制度建設相對落后

目前，海警機構進行海洋傾廢案件查處的法律依據主要包括《海警法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海洋傾廢管理條例》和《海洋傾廢管理條例實施辦法》等四部法律規(guī)范。其中《海警法》是賦權法律，該法明確賦予了海警機構查處海洋傾廢案件的職權，海警機構在實際執(zhí)法實踐中具體適用的是后三個法律規(guī)范，但是后面三個法律規(guī)范的修改都是在海警部隊體制調整之前進行的，不能體現(xiàn)海警機構在海洋傾廢案件中的特殊情況，相關的法律條文需要進行相應的修改，以維護相關法律規(guī)范的統(tǒng)一性。

2.2 海洋傾廢案件取證難

海洋傾廢案件取證難的問題主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是作案方式隱蔽。傾倒船大多數(shù)為底開式泥閥門，傾倒船為了節(jié)省時間和成本，在傾倒途中邊走邊傾倒，這種方式具有非常強的隱蔽性，海警機構執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查時不易發(fā)現(xiàn)；二是作案現(xiàn)場難保存。大部分傾倒物是可以溶于水的，并且海水是流動的，這導致海洋傾廢的案發(fā)現(xiàn)場具有不可保護性，而海警機構執(zhí)法人員又難于第一時間到達傾倒案發(fā)現(xiàn)場采取錄像、拍照等固定證據的取證措施；三是執(zhí)法時間長、距離遠、風險大。大量的海洋傾廢案件距離海岸較遠，海警機構獲得案件線索后到達案發(fā)現(xiàn)場需要一定的航行時間，在此期間，案發(fā)現(xiàn)場的證據極有可能已滅失。

2.3 海警改革初期，執(zhí)法隊伍和裝備等存在不足

2018年3月，依照《深化黨和國家機構改革方案》，按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。改革后的海警機構面臨執(zhí)法人員短缺、法律素質不高、執(zhí)法裝備落后、執(zhí)法任務重等問題，即便是采取了加強執(zhí)法培訓、擴充海警執(zhí)法員人數(shù)、配備先進的執(zhí)法裝備等措施，但是仍滿足不了海警機構的實際辦案需求。

2.4 群眾工作能力有待提高

一方面，從案件來源來看，海洋傾廢案件的案件來源大部分是海警機構在監(jiān)督檢查中主動發(fā)現(xiàn)的違法線索，而群眾提供違法線索的案例數(shù)卻很少，這使得海洋傾廢案件的來源變得非常狹窄，其原因在于海警機構沒有充分發(fā)揮群眾在預防和打擊違法犯罪方面的作用；另一方面，從案件辦理的證據來看，海洋傾廢案件的目擊證人出于多一事不如少一事、害怕被打擊報復等心理，在作證方面不積極，使得證人證言這一證據種類在海洋傾廢案件辦理中很少出現(xiàn)。

3.海洋傾廢案件查處的對策

3.1 加快海洋傾廢法律體系建設

《海警法》第八十二條規(guī)定：“中國海警局根據法律、行政法規(guī)和國務院、中央軍事委員會的決定，就海上維權執(zhí)法事項制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案。”此條款賦予了中國海警局就海上維權執(zhí)法方面制定規(guī)章的權力，中國海警局可以以現(xiàn)行的法律規(guī)范為上位法，就海洋傾廢案件的查處方面制定相關的規(guī)章或規(guī)范性文件，使上位法的相關法律條款更加具體化和更有可操作性，為海警機構及其執(zhí)法人員提供更加完善的法律保障。

3.2 加強海警執(zhí)法隊伍建設

《海警法》第五十五條規(guī)定：“海警機構應當優(yōu)化力量體系，建強人才隊伍，加強教育培訓，保障海警機構工作人員具備履行法定職責的知識、技能和素質，提高海上維權執(zhí)法專業(yè)能力。海上維權執(zhí)法實行持證上崗和資格管理制度。”此條款為海警機構執(zhí)法隊伍建設指明了方向。一是可以多渠道擴充海警執(zhí)法隊伍，比如繼續(xù)選拔普通高校應屆法律專業(yè)畢業(yè)生入伍、面向社會招聘文職執(zhí)法員、從其他部隊選調具有法學背景的在職干部等；二是要重視執(zhí)法業(yè)務培訓，通過定期、晉升、專項等多形式的培訓工作，提升海警機構執(zhí)法人員的執(zhí)法能力；三是要緊握海警執(zhí)法資格管理制度這個抓手，要執(zhí)法必考證，并且要制定嚴格的考試管理制度，不能因為海警基層部隊缺少執(zhí)法人員就讓考試流于形式，更大限度地發(fā)揮海警執(zhí)法資格管理制度在提升海警執(zhí)法人員法律素質方面的作用。

3.3 加強海洋傾廢執(zhí)法裝備建設

《海警法》第五十六條規(guī)定：“國家加強海上維權執(zhí)法裝備體系建設，保障海警機構配備與其履行職責相適應的船舶、航空器、武器以及其他裝備?！贝藯l款為海洋傾廢執(zhí)法裝備建設提供了法律保障，性能和功能先進的執(zhí)法裝備可以為海警執(zhí)法人員執(zhí)法辦案提供強大的技術支撐，比如性能先進的執(zhí)法船舶可以高效地實施海洋傾廢行為查緝戰(zhàn)術，艦載直升機可以以更好、更大的視野對海洋傾廢案件進行錄像、拍照取證。

3.4 加強海警機構與其他部門的協(xié)作

《海警法》第五十八條和第五十九條是關于海警同其他有關主管部門之間協(xié)作合作的規(guī)定。海洋傾廢案件的查處涉及到自然資源、公安、海事等其他有關主管部門，比如海洋傾倒許可證是由生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)的，一些相關的基礎數(shù)據、信息等都是海警機構辦理非法傾廢案件必不可少的資料，而相關違法人員的相關信息需要公安機關通過公安網進行查詢。海警機構及其執(zhí)法人員在實際辦理非法傾廢案件中要用足用好這些法律條款。

3.5 堅定走軍民融合戰(zhàn)略

“警力有限，民力無窮”，海警機構及其執(zhí)法人員在查處非法傾廢案件時要走群眾路線，向群眾做好普法宣傳教育工作，樹立海洋環(huán)境保護靠大家的氛圍，最大限度地激發(fā)群眾參與海洋環(huán)境保護的積極性，激勵群眾向海警機構揭發(fā)檢舉非法傾廢案件線索，鼓勵群眾在非法傾廢案件中提供證言，同時海警機構及其執(zhí)法人員要對檢舉人、證人采取相應保護措施，防止檢舉人、證人遭受被揭發(fā)檢舉人員、違法人員的打擊報復。

4.結論

海洋傾廢作為利用海洋自凈能力而處置廢棄物的活動，在我國沿海地區(qū)廢棄物處置中扮演著非常重要的角色。海洋傾廢必須在現(xiàn)行的法律體系下合法進行，對非法傾廢必須及時依法予以嚴厲的打擊。海警在查處海洋非法傾廢案件過程中存在法律制度建設相對落后、海洋傾廢案件取證難、執(zhí)法隊伍和裝備等存在不足以及群眾工作能力有待提高等方面的問題。針對這些問題，可以采取加快海洋傾廢法律體系建設、加強海警執(zhí)法隊伍建設、加強海洋傾廢執(zhí)法裝備建設、加強海警機構與其他部門的協(xié)作和堅定走軍民融合戰(zhàn)略等方面的對策。查處海洋非法傾廢案件任重道遠，需要立法部門、執(zhí)法部門、社會、公眾等多方面的共同努力。