農(nóng)村宅基地制度改革賦能鄉(xiāng)村振興

王少波

推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，是激活農(nóng)村資源要素、提高鄉(xiāng)村治理能力、建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要舉措，事關(guān)全體農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展大局。作為全國第二批農(nóng)村宅基地制度改革104個試點(diǎn)縣之一，江蘇省泗陽縣按照黨中央部署要求，堅(jiān)持以“啃硬骨頭”的態(tài)度積極探索、勇于實(shí)踐，通過宅基地制度改革破除限制農(nóng)村發(fā)展障礙、激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力，初步走出一條“宅改融合鄉(xiāng)村振興”之路。自農(nóng)村宅基地制度改革工作開展以來，泗陽縣成立了農(nóng)村宅基地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建了改革工作組織體系和制度體系；在省委、省政府的指導(dǎo)下出臺了各項(xiàng)試點(diǎn)政策文件，縣級層面形成了完備的政策體系；完成農(nóng)村宅基地信息普查、確權(quán)登記等宅基地制度改革基礎(chǔ)工作。各類改革項(xiàng)目取得初步成效，規(guī)范宅基地管理、提升居民生活水平、盤活鄉(xiāng)村資源、增加村集體經(jīng)濟(jì)收入、富民惠民效果初顯，為全省乃至全國農(nóng)村宅基地制度改革貢獻(xiàn)了泗陽經(jīng)驗(yàn)。

一、泗陽縣農(nóng)村宅基地面臨的歷史包袱與現(xiàn)實(shí)問題

宅基地管理薄弱、底數(shù)不清，歷史遺留問題堆積。自1998年起，泗陽縣停止了審批宅基地。由于長期疏于管理，宅基地情況不明、底數(shù)不清，原始登記頒證資料缺失，面積超標(biāo)、一戶多宅、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用等歷史遺留問題沉淀堆積，特別是村干部反映一宅面積超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。同時，現(xiàn)有國土數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高，現(xiàn)有數(shù)據(jù)完整性只達(dá)到中央要求的50%，宅基地的取得方式、取得時間、閑置原因、房屋狀態(tài)、利用方式等不夠清晰。

宅基地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，私下流轉(zhuǎn)買賣現(xiàn)象普遍，集體所有權(quán)弱化。宅基地與房屋緊密聯(lián)系在一起、一體兩面，但在權(quán)利上又房地分離。長期以來，農(nóng)民認(rèn)為房子、宅基地都是私有財(cái)產(chǎn)，私下流轉(zhuǎn)買賣（非法轉(zhuǎn)讓）現(xiàn)象較為普遍，在城鎮(zhèn)周邊更為突出。而村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地私下流轉(zhuǎn)買賣現(xiàn)象，有的不去管，有的想管管不住，有的不知道要管。

閑置農(nóng)房及退出宅基地的盤活利用效率低。蘇北地區(qū)閑置農(nóng)房普遍長年無人居住，房屋多為建于20世紀(jì)70至80年代的磚瓦房，外觀老舊、結(jié)構(gòu)差、安全隱患大，農(nóng)民很難通過出租、入股、合作等形式對其進(jìn)行盤活利用。同時，除整村撤并外，宅基地退出復(fù)墾的耕地普遍存在碎片化問題，在村莊內(nèi)部呈點(diǎn)狀散布，難以進(jìn)行土地規(guī)模流轉(zhuǎn)以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。

農(nóng)房改善與不動產(chǎn)權(quán)登記頒證銜接不暢。自蘇北農(nóng)房改善政策實(shí)施以來，農(nóng)民享有宅基地騰退補(bǔ)助即宅基地有償退出費(fèi)用。按照相關(guān)規(guī)定，自愿有償退出宅基地的，其宅基地資格權(quán)自動消亡，不能再行申請建房（原址翻建、改插擴(kuò)建、異址新建），也不能登記頒發(fā)房地一體的不動產(chǎn)權(quán)證書，而無證就無法通過宅基地流轉(zhuǎn)、抵押獲得財(cái)產(chǎn)性收入。與此同時，農(nóng)民如果選擇在農(nóng)村新型社區(qū)安置，就相當(dāng)于宅基地異址新建（屬于申請建房情形之一），由此造成悖論。

二、泗陽縣推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)踐與探索

做實(shí)宅基地所有權(quán)，讓改革與鄉(xiāng)村治理充分融合。針對長期以來宅基地疏于管理導(dǎo)致的私下買賣普遍、集體所有權(quán)弱化問題，泗陽縣把探索宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制作為改革的首要課題，讓村集體真正有權(quán)把地管起來。一是組建宅基地制度改革村民理事會。出臺《泗陽縣組建農(nóng)村宅基地制度改革村民理事會指導(dǎo)意見》，明確理事會屬于村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、受村集體經(jīng)濟(jì)組織委托、具體負(fù)責(zé)村級改革事務(wù)的基層自治組織，依法行使宅基地相應(yīng)權(quán)力。目前，全縣76個試點(diǎn)村均已組建村民理事會，理事會成員從村組干部、老黨員、村民代表中選舉產(chǎn)生，通過制定理事會工作章程約定理事產(chǎn)生流程、工作職責(zé)、議事程序、權(quán)力邊界。二是制定村級宅基地制度改革具體標(biāo)準(zhǔn)。在宅基地政策標(biāo)準(zhǔn)制定上，縣級文件僅劃定范圍，村民理事會依據(jù)縣級文件并結(jié)合本村實(shí)際制定明確宅基地資格權(quán)人認(rèn)定、有償退出、有償使用、流轉(zhuǎn)等方面的具體面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，做到群眾認(rèn)可、精準(zhǔn)改革。三是開展集體民主協(xié)商。對宅基地分配（村級初審）、資格權(quán)人認(rèn)定、回購（有償退出）、有償使用費(fèi)收取、流轉(zhuǎn)管理、歷史遺留問題處置等重大改革事項(xiàng)，均由理事會召集村民代表會議開展集體民主協(xié)商，履行討論、表決、公示程序并留有會議記錄。既做實(shí)宅基地集體所有權(quán)，又切實(shí)維護(hù)農(nóng)民對改革的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)，從而融洽干群關(guān)系，減少改革阻力，促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。

保障宅基地資格權(quán)，讓改革與農(nóng)房改善充分融合。圍繞保障農(nóng)民基本居住權(quán)利、控制宅基地總量“只減不增”兩大改革目標(biāo)，結(jié)合農(nóng)房改善創(chuàng)新性提出資格權(quán)競價擇位、重獲等新概念，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的宅基地資格權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。一是開展宅基地資格權(quán)認(rèn)定登記。出臺《泗陽縣宅基地資格權(quán)認(rèn)定指導(dǎo)意見》，明確指出宅基地資格權(quán)是保障村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)基本居住需求的權(quán)利，即農(nóng)民符合宅基地分配的資格；宅基地分配使用遵循“以成員認(rèn)定、按戶分配、一戶一宅、限定面積”原則，即資格權(quán)認(rèn)定須具體到個人，但資格權(quán)實(shí)現(xiàn)須以“分戶建房”的“戶”為單位提出且符合村莊規(guī)劃。目前，全縣76個試點(diǎn)村根據(jù)資格權(quán)的具備、消亡等情形，已完成資格權(quán)人的認(rèn)定、審查、登記工作（共登記資格權(quán)人26.62萬人，占集體經(jīng)濟(jì)組織成員87%），并在縣面上開展認(rèn)定登記。二是實(shí)行宅基地資格權(quán)競價擇位機(jī)制，合理調(diào)劑住房需求。為保障尚未進(jìn)行農(nóng)房改善或無存量建設(shè)用地的村民建房需求，在允許搬遷農(nóng)民跨村鎮(zhèn)安置的基礎(chǔ)上出臺《泗陽縣農(nóng)房改善項(xiàng)目競價擇位試點(diǎn)實(shí)施方案》。試行宅基地資格權(quán)競價擇位機(jī)制，即確定農(nóng)村新型社區(qū)部分優(yōu)勢區(qū)位房屋或宅基地，允許縣域范圍內(nèi)具備宅基地資格權(quán)、符合“一戶一宅”的搬遷農(nóng)民，通過公開投標(biāo)競價的方式跨村鎮(zhèn)購房或建房（統(tǒng)規(guī)代建競拍房屋，統(tǒng)規(guī)自建競拍地）。競價擇位經(jīng)過理事會研究、村民集體協(xié)商、請示報(bào)批、發(fā)布競拍公告、報(bào)名人資格審查公示、現(xiàn)場競拍、成交結(jié)果公示等固定流程確保合法有效，“擇位費(fèi)”用于平衡農(nóng)房項(xiàng)目資金需求，增值收益部分由村集體所有。截至目前，全縣已有5個農(nóng)村新型社區(qū)成功舉辦競價擇位拍賣會，拍出農(nóng)房（宅基地）16套（宗），累計(jì)收取“擇位費(fèi)”270.4萬元，其中村集體增值收益27.1萬元。三是實(shí)行宅基地資格權(quán)重獲機(jī)制，保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。為解決農(nóng)民因有償退出宅基地失去資格權(quán)，無法辦理不動產(chǎn)權(quán)證、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)無法實(shí)現(xiàn)以及房屋破損無法翻建問題，出臺《泗陽縣農(nóng)房改善新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目不動產(chǎn)權(quán)登記工作實(shí)施意見》。對自愿有償退出宅基地、進(jìn)入農(nóng)村新型社區(qū)安置、符合“一戶一宅”的農(nóng)民，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)民購房款中統(tǒng)一收取宅基地使用費(fèi)（按照占地面積折算）撥付至村集體，使其重新獲得宅基地資格權(quán)，從而打通不動產(chǎn)權(quán)登記的法理障礙，為宅基地流轉(zhuǎn)、抵押建立前提。截至目前，全縣累計(jì)頒發(fā)新型農(nóng)村社區(qū)房地一體不動產(chǎn)權(quán)證500余本。

放活宅基地使用權(quán)，讓改革與富民強(qiáng)村充分融合。針對宅基地閑置浪費(fèi)問題，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與宅基地制度改革集成創(chuàng)新，以“雙票制”作為放活宅基地使用權(quán)、盤活利用閑置宅基地的主抓手，有效促進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是實(shí)行閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)盤活“房票”制度。出臺《泗陽縣農(nóng)村閑置農(nóng)房房票管理暫行辦法》，引導(dǎo)農(nóng)民將閑置農(nóng)房按面積出租、入股到市場經(jīng)營主體，相關(guān)主體對農(nóng)房進(jìn)行提升改造后用于開發(fā)文旅、康養(yǎng)、民宿等項(xiàng)目，雙方形成租金或股金份額憑證即“房票”，同時帶動周邊農(nóng)戶自發(fā)經(jīng)營農(nóng)家樂、民宿等項(xiàng)目?！胺科敝啤睂?shí)行統(tǒng)一編碼，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站實(shí)行見證辦理，保障合作雙方利益，促進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。截至目前，全縣已發(fā)放“房票”15張，年產(chǎn)生租金、股金31.05萬元。二是實(shí)行宅基地退出補(bǔ)償“地票”制度。出臺《泗陽縣農(nóng)村宅基地地票管理暫行辦法》，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地。根據(jù)搬遷農(nóng)民擬退出宅基地的區(qū)位、面積，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地儲備中心出具標(biāo)注宅基地有償退出價值的權(quán)益憑證（有價證券）即“地票”給農(nóng)民，用以取代搬遷農(nóng)民宅基地有償退出補(bǔ)助的現(xiàn)金補(bǔ)償方式。搬遷農(nóng)民持“地票”在5年有效期內(nèi)自主選擇“以地?fù)Q地”（進(jìn)入全縣任意新型農(nóng)村社區(qū)安置）、“以地?fù)Q房”（進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)集中安置房或商品房安置）、“以地?fù)Q錢”（一次性貨幣補(bǔ)償）三種補(bǔ)償方式，置換時直接予以相應(yīng)金額抵扣。截至目前，全縣已發(fā)放“地票”32張。一方面，有利于助推農(nóng)村閑置農(nóng)房搬遷，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地資源要素保障并減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金流壓力；另一方面，有利于固化農(nóng)民宅基地有償退出權(quán)益，有效引導(dǎo)搬遷農(nóng)民跨村鎮(zhèn)安置。三是探索退出宅基地多種盤活利用方式。通過盤活退出宅基地，村集體獲取土地發(fā)包租金、土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)、自主經(jīng)營性收入、股份分紅、固定資產(chǎn)租金等多種收入，帶動農(nóng)村留守勞動力就業(yè)增收。一方面，通過土地空間位移調(diào)換、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、規(guī)模流轉(zhuǎn)，讓“小田變大田、低效變高效”，有利于高效農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植；另一方面，推廣作價入股、自建自營等模式，在農(nóng)村發(fā)展農(nóng)文旅、農(nóng)產(chǎn)品加工、公益性服務(wù)等項(xiàng)目。如穿城鎮(zhèn)顏圩村利用退出宅基地和扶貧資金，自建“家門口就業(yè)”標(biāo)準(zhǔn)化廠房3000平方米，對外出租用于菊花烘干和肥皂加工，村集體獲得固定資產(chǎn)租金9.4萬元/年，吸納留守勞動力就近就業(yè)40余人。四是實(shí)行農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資制度。出臺《泗陽縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款暫行辦法》，賦予農(nóng)民住房及所占宅基地使用權(quán)抵押融資功能，逐步完善農(nóng)房評估、抵押、流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)模式，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。截至目前，全縣累計(jì)發(fā)放農(nóng)房抵押貸款7筆共計(jì)34萬元。五是規(guī)范宅基地退出、有償使用和流轉(zhuǎn)制度。出臺《泗陽縣農(nóng)村宅基地退出、有償使用和流轉(zhuǎn)暫行辦法》《泗陽縣農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處理暫行辦法》，為一戶多宅、面積超標(biāo)、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地等歷史遺留問題分類處置提供政策依據(jù)，進(jìn)一步明確包括歷史遺留問題處置在內(nèi)的各種有償退出、無償退出、有償使用標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地（退出使用權(quán)、保留資格權(quán)）。目前，全縣正在進(jìn)行宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，同步摸底歷史遺留問題數(shù)據(jù)。

三、以農(nóng)村宅基地制度改革賦能鄉(xiāng)村振興的啟示與借鑒

村民自治是維護(hù)宅基地集體所有權(quán)、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、保障農(nóng)村宅基地制度改革的重要因素。泗陽縣農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐充分證明，只有讓村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)當(dāng)宅基地制度改革主力，充分發(fā)揮村民自治優(yōu)勢，才能讓行使宅基地集體所有權(quán)和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益統(tǒng)一起來，把黨和政府改革主張變成人民群眾的自覺行動，激發(fā)農(nóng)村宅基地制度改革的內(nèi)生動力，有力促進(jìn)鄉(xiāng)村治理，孕育文明鄉(xiāng)風(fēng)。

規(guī)范管理是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)。再好的制度也要通過科學(xué)管理去實(shí)現(xiàn)，管理不規(guī)范、不到位是造成各地農(nóng)村用地建房亂象的重要原因。無論是日常工作還是制度建設(shè)，都要把規(guī)范管理作為重中之重，嚴(yán)格宅基地的審批和監(jiān)管，開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)審聯(lián)批和聯(lián)動執(zhí)法，加快建立健全宅基地分配、資格認(rèn)定、有償使用、有償退出、流轉(zhuǎn)等機(jī)制，使農(nóng)村宅基地管理走上健康有序的軌道。

對退出宅基地的高效利用是促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、帶動富民增收的重要路徑。圍繞退出宅基地的盤活利用，泗陽縣大力推行規(guī)模復(fù)墾、作價入股、自建自營等模式，實(shí)現(xiàn)了村集體和農(nóng)民“雙增收”；推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與宅基地退出整理相銜接，進(jìn)一步促進(jìn)了工商資本下鄉(xiāng)；在帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展的同時，為鄉(xiāng)村振興提供了強(qiáng)大的內(nèi)生動力。