淺議預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控問(wèn)題與對(duì)策

張 迪 曹小柯

一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展歷程

2018年，為解決預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題，加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》。2020年，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和適用效率，財(cái)政部印發(fā)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》。2021年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》指出，要推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效管理，分類明確轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理重點(diǎn)，強(qiáng)化引導(dǎo)約束。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理覆蓋部門預(yù)算全部資金，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程，做到政府的錢不能隨意亂花，加大財(cái)政支出整合力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，避免資金閑置浪費(fèi)。深入開(kāi)展項(xiàng)目支出績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，既能為提高預(yù)算單位績(jī)效指標(biāo)設(shè)置科學(xué)化、規(guī)范化水平提供案例支持，也是落實(shí)全方位績(jī)效管理格局、提高政府預(yù)算整體績(jī)效水平的必然要求。現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政收支矛盾凸顯，須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行中央提出“過(guò)緊日子”要求，切實(shí)加強(qiáng)日?？?jī)效管理。本文主要針對(duì)基層預(yù)算單位項(xiàng)目支出運(yùn)行監(jiān)控存在的問(wèn)題進(jìn)行探討分析，以期改進(jìn)完善工作。

二、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控中存在的主要問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，是指在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)政部、中央部門及其所屬單位依照其職責(zé)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開(kāi)展的監(jiān)督、控制和管理活動(dòng)。目前，中央部門預(yù)算管理已實(shí)現(xiàn)了部門預(yù)算與項(xiàng)目績(jī)效管理的部分銜接，即項(xiàng)目申報(bào)時(shí)已將績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)等內(nèi)容嵌入到財(cái)政項(xiàng)目申報(bào)表中，作為項(xiàng)目申報(bào)的條件之一。以筆者所在的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部屬科學(xué)事業(yè)單位為例，探討績(jī)效監(jiān)控中存在的主要問(wèn)題。

（一）預(yù)算單位對(duì)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控重視程度不夠

一方面，預(yù)算單位績(jī)效管理政策宣傳不夠?？蒲袠I(yè)務(wù)人員往往將大部分注意力集中在項(xiàng)目申報(bào)論證上，項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)后，卻對(duì)績(jī)效指標(biāo)的實(shí)施進(jìn)度關(guān)注不夠，認(rèn)為績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控就是財(cái)務(wù)部門簡(jiǎn)單的工作督促，評(píng)價(jià)過(guò)程也只是走過(guò)場(chǎng)，不會(huì)對(duì)未來(lái)項(xiàng)目管理和預(yù)算安排產(chǎn)生影響。年中監(jiān)控時(shí)，認(rèn)為項(xiàng)目還未完全執(zhí)行完畢，部分指標(biāo)值在年底突擊執(zhí)行一樣能完成，績(jī)效自評(píng)敷衍了事，等到績(jī)效自評(píng)抽查驗(yàn)證時(shí)，才意識(shí)到部分績(jī)效指標(biāo)無(wú)法提供證明材料或者相關(guān)績(jī)效指標(biāo)完全無(wú)法完成。另一方面，部分預(yù)算單位績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控沒(méi)有明確的責(zé)任分工。責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到人，工作就很難開(kāi)展，財(cái)務(wù)部門是這樣，業(yè)務(wù)部門更是如此，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不夠重視，大多是由人員難以固定的科研財(cái)務(wù)助理負(fù)責(zé)相關(guān)績(jī)效管理工作，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控流于表面，財(cái)務(wù)部門是預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的最后把關(guān)人，監(jiān)控結(jié)果差強(qiáng)人意給財(cái)務(wù)人員也帶來(lái)很大壓力。特別需要注意的是，預(yù)算單位目前沒(méi)有主動(dòng)提前謀劃開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控的意識(shí)，在收到主管部門通知后，匆匆利用一兩天時(shí)間就將績(jī)效監(jiān)控執(zhí)行數(shù)“拼湊”好上報(bào)，經(jīng)常會(huì)遇到中期監(jiān)控的數(shù)值與年初設(shè)定值存在較大差異的情況，財(cái)務(wù)部門也僅能從績(jī)效指標(biāo)執(zhí)行得是否齊全、邏輯是否合理方面核對(duì)，對(duì)于指標(biāo)值是否能達(dá)到年初設(shè)定值的效果、是否超出年初設(shè)定值過(guò)多、是否按進(jìn)度能實(shí)現(xiàn)績(jī)效年度目標(biāo)等，很難做出科學(xué)有效的判斷。

（二）績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控指標(biāo)編制不科學(xué)、填報(bào)不規(guī)范

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作自2017年開(kāi)始已經(jīng)開(kāi)展了5年，范圍主要是部門預(yù)算項(xiàng)目支出，即對(duì)照年初績(jī)效指標(biāo)值，填報(bào)1-7月的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)的完成情況，對(duì)偏離年初績(jī)效指標(biāo)值的，要從經(jīng)費(fèi)保障、制度保障、人員保障、硬件保障等方面進(jìn)行偏差原因分析，對(duì)全年完成目標(biāo)的可能性進(jìn)行預(yù)判，并報(bào)送績(jī)效監(jiān)控報(bào)告。從近幾年監(jiān)控結(jié)果來(lái)看，預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控填報(bào)水平逐年提高，但從財(cái)務(wù)審核角度看，仍存在指標(biāo)編制不科學(xué)、填報(bào)不規(guī)范的問(wèn)題。

1.填報(bào)不科學(xué)方面：一是績(jī)效指標(biāo)未細(xì)化量化，不具備可衡量性。由于預(yù)算申報(bào)時(shí)年初績(jī)效指標(biāo)設(shè)置過(guò)于宏觀，未對(duì)指標(biāo)值進(jìn)行量化，僅作定性描述，導(dǎo)致無(wú)法考核績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，難以實(shí)施績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控。二是績(jī)效指標(biāo)值設(shè)置不準(zhǔn)確。預(yù)算單位在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)值時(shí)，缺少對(duì)數(shù)量指標(biāo)的合理預(yù)測(cè)，造成年初指標(biāo)值與實(shí)際執(zhí)行值情況差距過(guò)大。三是績(jī)效指標(biāo)值設(shè)置不全面。指標(biāo)值設(shè)置未涵蓋項(xiàng)目相關(guān)政策目標(biāo)、支出方向主體內(nèi)容，無(wú)法體現(xiàn)項(xiàng)目主要產(chǎn)出和核心效果，缺乏重點(diǎn)。

2.填報(bào)不規(guī)范方面：一是數(shù)據(jù)填報(bào)不嚴(yán)格、不完整。漏填或錯(cuò)填全年預(yù)計(jì)支出金額，個(gè)別單位在明知完不成全年預(yù)算的情況下，還是滿額填報(bào)全年預(yù)計(jì)支出金額；完成目標(biāo)可能性、偏差原因填寫有誤、漏填，或缺少必要的原因分析，即使有原因說(shuō)明，但完成情況與原因解釋不具關(guān)聯(lián)性。二是定量指標(biāo)值缺少數(shù)量單位或限定范圍符號(hào)，指標(biāo)值內(nèi)容前后表述不準(zhǔn)確，一些單位的數(shù)量指標(biāo)完成值僅僅填報(bào)個(gè)數(shù)字，漏填數(shù)量單位；質(zhì)量指標(biāo)“發(fā)表SCI論文篇數(shù)”，執(zhí)行數(shù)卻填報(bào)為“100%”。三是定量指標(biāo)與定性指標(biāo)執(zhí)行數(shù)表述混淆，未按照設(shè)置指標(biāo)時(shí)的表述方式進(jìn)行表述。既有用定性描述為填報(bào)定量指標(biāo)執(zhí)行的情況，也有用定量描述填報(bào)為定性指標(biāo)執(zhí)行的情況，如數(shù)量指標(biāo)的執(zhí)行數(shù)填報(bào)為“按計(jì)劃正在實(shí)施”“符合預(yù)期”，定性指標(biāo)執(zhí)行數(shù)卻填報(bào)為“0”“80%”等。

（三）績(jī)效監(jiān)控報(bào)告質(zhì)量不高

預(yù)算單位在完成《項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控表》的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)梳理填報(bào)時(shí)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題并提出建議，提交績(jī)效監(jiān)控報(bào)告?，F(xiàn)行的監(jiān)控報(bào)告過(guò)于簡(jiǎn)單，主要是預(yù)算執(zhí)行和指標(biāo)值的完成情況，一些單位資金執(zhí)行情況與指標(biāo)完成情況嚴(yán)重不匹配，比如資金執(zhí)行率很低，1-7月卻已完成全年指標(biāo)值。除此之外，對(duì)績(jī)效指標(biāo)偏差問(wèn)題缺乏有效分析，原因闡述無(wú)法體現(xiàn)監(jiān)控績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目進(jìn)展，對(duì)關(guān)鍵的績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)等問(wèn)題未提出具體措施，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效總結(jié)、實(shí)施效果，項(xiàng)目主體內(nèi)容說(shuō)明不充分等。

（四）績(jī)效監(jiān)控評(píng)價(jià)成果應(yīng)用受限

現(xiàn)階段績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用效果不明顯。一是受多種因素影響，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的權(quán)威性不足。對(duì)績(jī)效監(jiān)控結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，需要既懂相關(guān)行業(yè)知識(shí)、又能熟練運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)方法的專業(yè)人員，普通工作人員很難準(zhǔn)確掌握各種評(píng)價(jià)方法，目前采取的邀請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，相關(guān)人員往往懂方法但不懂行業(yè)行情，如果被評(píng)價(jià)的單位不配合，則獲取績(jī)效信息的難度很大，結(jié)果會(huì)差強(qiáng)人意。二是績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控評(píng)價(jià)牽制力不足，國(guó)家出臺(tái)的績(jī)效管理辦法雖然提到對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和調(diào)整相關(guān)聯(lián)，但各部門和預(yù)算單位尚未制定具體的落地措施，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在不少難度。

三、改進(jìn)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作的有關(guān)建議

（一）加強(qiáng)宣傳，明確單位預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控職責(zé)分工

績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，是確保實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、落實(shí)績(jī)效主體責(zé)任的重要手段，預(yù)算單位應(yīng)高度重視績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作。一是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。可以通過(guò)單位內(nèi)部網(wǎng)站、信息通知群，舉辦財(cái)務(wù)沙龍、財(cái)務(wù)培訓(xùn)等形式及時(shí)傳遞給單位負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目管理人，使其熟悉預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理有關(guān)規(guī)定和獎(jiǎng)懲措施，建立“誰(shuí)用款誰(shuí)負(fù)責(zé)”績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，使績(jī)效指標(biāo)在設(shè)置源頭上更加規(guī)范。二是配齊預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍，明確預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控職責(zé)分工。財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目執(zhí)行部門要加強(qiáng)配合，安排專人負(fù)責(zé)績(jī)效管理，提前謀劃績(jī)效指標(biāo)設(shè)置、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)，跟蹤項(xiàng)目績(jī)效執(zhí)行工作始終，避免以往上級(jí)布置工作后時(shí)間緊、任務(wù)急造成手忙腳亂的現(xiàn)象，共同做好預(yù)算績(jī)效管理工作，促進(jìn)績(jī)效管理運(yùn)行高效。

（二）遵循指引，提高績(jī)效指標(biāo)編制科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平

項(xiàng)目支出績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控中存在的問(wèn)題，源頭上多與預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置有關(guān)，規(guī)范是基本要求，科學(xué)是努力方向。2021年，財(cái)政部印發(fā)的《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效指標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引》，簡(jiǎn)稱“指引”，對(duì)目前部門預(yù)算編制過(guò)程中使用的《項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表》進(jìn)行了更新調(diào)整，規(guī)定績(jī)效指標(biāo)包括成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)四類一級(jí)指標(biāo)，其中成本指標(biāo)由原來(lái)產(chǎn)出指標(biāo)中的二級(jí)指標(biāo)調(diào)整為一級(jí)指標(biāo)；效益指標(biāo)中刪除了可持續(xù)影響二級(jí)指標(biāo)（詳見(jiàn)表1）。要求原則上每一項(xiàng)目均應(yīng)設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。工程建設(shè)類項(xiàng)目和大型修繕及購(gòu)置項(xiàng)目等應(yīng)設(shè)置成本指標(biāo)，并逐步推廣到其他具體條件的項(xiàng)目。滿意度指標(biāo)根據(jù)實(shí)際需求選用。另外，還要求在編制項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表時(shí)，即設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)的分值權(quán)重，執(zhí)行率分值10分，四類一級(jí)指標(biāo)分值權(quán)重共90分，設(shè)立后原則上不得調(diào)整，這和以往年末績(jī)效自評(píng)可在每類一級(jí)指標(biāo)中自行調(diào)整分值也有所變化，所以預(yù)算單位在設(shè)置各類指標(biāo)時(shí)更應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)慎重。

表1 部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)設(shè)置對(duì)比

設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)遵循“高度關(guān)聯(lián)，重點(diǎn)突出，量化易評(píng)”的原則。首先績(jī)效指標(biāo)應(yīng)與項(xiàng)目總體目標(biāo)相呼應(yīng)，與支出內(nèi)容相關(guān)聯(lián)。二是績(jī)效指標(biāo)應(yīng)涵蓋項(xiàng)目所有主要工作內(nèi)容，反映支出主體方向，突出重點(diǎn)。三是績(jī)效指標(biāo)應(yīng)盡可能細(xì)化量化，可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)方法考核評(píng)分，能夠提供相應(yīng)佐證資料。

（三）完善措施，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控信息化同預(yù)算管理一體化有效銜接

在績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控中，目前大部分單位是由財(cái)務(wù)人員將財(cái)政部預(yù)算管理系統(tǒng)中的績(jī)效指標(biāo)拆分給各業(yè)務(wù)部門有關(guān)人員，填好后再由人工匯總填報(bào)到預(yù)算管理系統(tǒng)中。有些單位項(xiàng)目種類多而雜，運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目、科研類項(xiàng)目、外交類項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)、基本建設(shè)項(xiàng)目，非財(cái)政項(xiàng)目等加起來(lái)有幾十個(gè)，單純靠人工審核匯總工作量大，準(zhǔn)確性也難以保證。預(yù)算單位可以通過(guò)建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理信息平臺(tái)，以信息化手段解決財(cái)務(wù)人員重復(fù)性勞動(dòng)問(wèn)題，提前謀劃構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系，將績(jī)效指標(biāo)設(shè)置由“填空題”變?yōu)椤斑x擇題”，業(yè)務(wù)部門在指標(biāo)體系中選取已設(shè)置好的績(jī)效指標(biāo)后，可自動(dòng)匯總生成項(xiàng)目的整體指標(biāo)，既減輕了財(cái)務(wù)人員工作量，又減少了業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)部門因指標(biāo)設(shè)置及執(zhí)行不準(zhǔn)確的推諉扯皮。

目前，財(cái)政部正在加快推進(jìn)中央預(yù)算管理一體化建設(shè)，預(yù)計(jì)2023年的預(yù)算編制和執(zhí)行工作將在有條件的中央部門全面推廣?？?jī)效管理是預(yù)算管理一體化8個(gè)模塊中預(yù)算執(zhí)行的重要一環(huán)。預(yù)算與績(jī)效管理一體化，是將績(jī)效管理理念、方法融入預(yù)算的全過(guò)程、全流程管理，將預(yù)算與績(jī)效融為一體，合二為一。為適應(yīng)預(yù)算管理一體化發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)算單位應(yīng)提早做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，制定并完善績(jī)效管理實(shí)施辦法，盡早完成績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建、信息化系統(tǒng)用戶角色設(shè)置，根據(jù)政策調(diào)整系統(tǒng)維護(hù)方案及績(jī)效執(zhí)行預(yù)警控制機(jī)制需求等做好相關(guān)調(diào)研。

（四）強(qiáng)化機(jī)制，落實(shí)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用

落實(shí)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控評(píng)價(jià)成果應(yīng)用，建議從以下三方面考慮。一是強(qiáng)化主管部門職能監(jiān)管。預(yù)算和績(jī)效管理部門相互配合，對(duì)績(jī)效監(jiān)控運(yùn)行發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行審核研判，明確具有可操作性的結(jié)果應(yīng)用措施。例如，將績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果分析歸類，對(duì)于主觀因素導(dǎo)致的執(zhí)行進(jìn)度緩慢、績(jī)效指標(biāo)偏差較大的項(xiàng)目，掛鉤預(yù)算安排并關(guān)聯(lián)預(yù)算單位三年支出規(guī)劃；對(duì)預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效指標(biāo)偏離度較大，因客觀因素導(dǎo)致無(wú)法實(shí)施的，為避免資金存在可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及閑置浪費(fèi)，可及時(shí)終止項(xiàng)目實(shí)施，按照相關(guān)預(yù)算調(diào)整程序調(diào)減預(yù)算并糾正偏差減少損失。二是強(qiáng)化預(yù)算單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的責(zé)任約束。項(xiàng)目單位可結(jié)合實(shí)際制定單位內(nèi)部績(jī)效監(jiān)控獎(jiǎng)懲措施，應(yīng)用于項(xiàng)目或政策管理，根據(jù)部門績(jī)效考核反饋意見(jiàn)，對(duì)執(zhí)行監(jiān)控結(jié)果有偏差的項(xiàng)目，及時(shí)采取有效措施予以糾正，并形成跟蹤報(bào)告，讓資金管理人、使用人皆知項(xiàng)目資金使用情況，達(dá)到了什么效果，存在什么責(zé)任，導(dǎo)致什么后果，以保證績(jī)效目標(biāo)順利完成。三是加大績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開(kāi)力度。中央部門本級(jí)已對(duì)部分重點(diǎn)二級(jí)項(xiàng)目的項(xiàng)目概述、立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、預(yù)算安排及績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行了社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督?？梢钥闯觯?dāng)前國(guó)家對(duì)績(jī)效管理越來(lái)越重視，目前尚未強(qiáng)制要求二級(jí)以下預(yù)算單位公開(kāi)績(jī)效信息，但績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)是財(cái)政項(xiàng)目管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，預(yù)算單位應(yīng)提前做好相應(yīng)準(zhǔn)備，從此方面探索制定績(jī)效管理的政策措施。