中國(guó)地方政府公共教育支出的周期性研究

侯思睿,王 宇

(浙江大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江 杭州 310058)

一、引 言

為了堅(jiān)定不移地實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略,辦好人民滿意的教育,《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》提出:“到2035年,總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化,邁入教育強(qiáng)國(guó)行列,推動(dòng)中國(guó)成為學(xué)習(xí)大國(guó)、人力資源強(qiáng)國(guó)和人才強(qiáng)國(guó),為到本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！苯逃鳛閲?guó)之大計(jì)、黨之大計(jì),是共同富裕的最重要前提之一,對(duì)于提升居民福利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要意義不言而喻。與此同時(shí),“十年樹木,百年樹人”,人力資本投資的長(zhǎng)回報(bào)周期也使得其區(qū)別于其他公共品,往往因見效慢而被忽視。除教育支出不足外,中國(guó)教育目前還存在教育結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào),教育水平區(qū)域發(fā)展不均衡等問(wèn)題,這些問(wèn)題的存在都制約了教育質(zhì)量的提升和教育公平的實(shí)現(xiàn)。

那么,教育公共品供給問(wèn)題存在的地方治理動(dòng)因究竟是什么?又有哪些機(jī)制會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政支出的行為選擇產(chǎn)生影響呢?已有研究指出,中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方政府土地出讓等行為都存在隨政府換屆波動(dòng)的周期性。而人力資本水平提升需要長(zhǎng)期穩(wěn)定投入,公共教育支出的周期性變化會(huì)導(dǎo)致教育投入不均衡、教育事業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定、教育質(zhì)量不能保證,不但影響受教育個(gè)體人才培養(yǎng),阻礙基本公共教育均等化推進(jìn),而且會(huì)極大地影響教育現(xiàn)代化的發(fā)展和教育強(qiáng)國(guó)的建設(shè)進(jìn)程。

本文利用晉升激勵(lì)的思路,通過(guò)理論模型和實(shí)證分析,考察地方政府公共教育支出的周期性變化,并探討背后的影響機(jī)制,旨在通過(guò)對(duì)公共教育支出與地方政府換屆周期的研究,為中央政府精準(zhǔn)施策提供可借鑒的思路,盡可能降低與避免地方政府公共教育支出的周期性變化,改善公共教育支出不平衡、不充分問(wèn)題,推動(dòng)各級(jí)教育高水平高質(zhì)量發(fā)展,統(tǒng)籌推進(jìn)教育現(xiàn)代化,形成充滿活力、富有效率、更加開放、更有利于教育高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制。

與之前的研究相比,本文具有三個(gè)創(chuàng)新:首先,構(gòu)建多任務(wù)下的晉升錦標(biāo)賽模型,從理論層面剖析了省級(jí)官員在距離政府換屆不同年份受到的異質(zhì)性激勵(lì);其次,在已有文獻(xiàn)關(guān)于財(cái)政分權(quán)與地方政府財(cái)政支出總量的研究基礎(chǔ)上,將指標(biāo)細(xì)化,考察教育支出的層次結(jié)構(gòu)(義務(wù)教育、高中教育、高等教育等)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)(經(jīng)常性支出、資本性支出)和區(qū)域差異性;最后,理論與實(shí)證相結(jié)合,并通過(guò)分樣本回歸等方法,進(jìn)一步識(shí)別影響地方官員行為選擇的不同機(jī)制,提出更有針對(duì)性的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)公共教育支出

與分權(quán)理論和國(guó)際實(shí)踐不同,中國(guó)地方政府普遍存在輕科教文衛(wèi)投資、偏向基礎(chǔ)設(shè)施的支出錯(cuò)配?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方政府教育支出不足和偏向的解釋主要集中在財(cái)稅激勵(lì)和政治晉升激勵(lì)兩個(gè)方面。從財(cái)稅激勵(lì)的角度,1994年分稅制和2002年所得稅分享改革,財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的壓力使得地方政府預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)支出的結(jié)構(gòu)存在差異[1],地方政府往往有擴(kuò)大預(yù)算外收入的傾向,因此偏向于擴(kuò)大招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施投資以增加收入[2]。財(cái)政缺口在一定程度上解釋了公共教育支出不足的問(wèn)題,但對(duì)于地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的周期性波動(dòng)則缺乏很強(qiáng)的說(shuō)服力,因此,另一些文獻(xiàn)從政治晉升激勵(lì)的角度對(duì)此進(jìn)行解釋?；诼毼粫x升現(xiàn)狀,晉升概率受經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的相對(duì)績(jī)效影響較大,在多級(jí)同構(gòu)的行政體制下,這種更注重可觀測(cè)考核指標(biāo)的晉升激勵(lì)現(xiàn)象被層層放大[3-4],而喬坤元的研究表明,教育和醫(yī)療支出對(duì)于官員晉升激勵(lì)并沒有顯著影響[5]。喬寶云等發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)可能忽視了社會(huì)福利性支出[6];傅勇等的研究指出,中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)投資有正效應(yīng),而對(duì)人力資本投資和公共服務(wù)支出有負(fù)效應(yīng)[7]。此外,教育公共品的空間溢出效應(yīng)使得臨近地區(qū)可能存在搭便車行為,這也削弱了加大公共教育投入的激勵(lì)。

除支出力度不足外,公共教育支出的結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異性也值得探討。印月指出中國(guó)教育支出的層次結(jié)構(gòu)面臨三級(jí)教育比例失衡[8],唐軍研究發(fā)現(xiàn)教育的內(nèi)部結(jié)構(gòu)側(cè)重于“基建型”而非“事業(yè)型”[9]。羅偉卿的研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)對(duì)小學(xué)教育供給的負(fù)效應(yīng)最大,對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)如中、西部省份的負(fù)效應(yīng)也較為嚴(yán)重[10]。

(二)政治經(jīng)濟(jì)周期

作為政府集中調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)間,每五年一次的政府換屆對(duì)地方官員的行為具有外生的周期性激勵(lì),一些文獻(xiàn)用其作為刻畫政治經(jīng)濟(jì)周期的重大事件。已有文獻(xiàn)說(shuō)明了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與黨代會(huì)周期有顯著相關(guān)性[11-12],同時(shí),黨代會(huì)周期也會(huì)對(duì)地方政府行業(yè)資源配置、土地出讓、環(huán)境保護(hù)等行為產(chǎn)生多方面的影響[13-15];也有一些文獻(xiàn)則從官員更替、個(gè)人特質(zhì)、精英競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)研究政府行為的周期性變化[16]。與地方政府的人事變動(dòng)相比,政府換屆周期是可預(yù)期的,能夠更全面地刻畫政治系統(tǒng)人事變化,也能同時(shí)反映出地方官員追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升激勵(lì)和受到監(jiān)察力度的約束等多種機(jī)制,因此本文用地方政府換屆來(lái)刻畫外生的周期性激勵(lì)。

這種激勵(lì)在不同類型的財(cái)政支出間可能具有異質(zhì)性,從而導(dǎo)致周期性的支出結(jié)構(gòu)扭曲。一方面,臨近政府換屆時(shí),在支出總量一定、各類支出間存在擠出效應(yīng)的前提下,地方官員傾向于主動(dòng)調(diào)整所轄地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu),偏向見效快的生產(chǎn)性投資以推動(dòng)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);政府換屆后,公共教育支出等非生產(chǎn)性投資可以在下一個(gè)任期內(nèi)取得績(jī)效,因此受到重視。肖潔等分析了省黨代會(huì)和省委書記晉升激勵(lì)對(duì)不同類型支出的差異化影響[17]。另一方面,政府換屆前,中央政府會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方官員的審查和監(jiān)督,這降低了地方政府調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的可能性;換屆后,中央政府對(duì)地方官員的監(jiān)察力度相對(duì)平穩(wěn),官員可以為了擴(kuò)大預(yù)算外收入和加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而擴(kuò)大基本建設(shè)支出[12]。

三、理論模型

公共教育支出有利于社會(huì)福利最大化,而地方政府存在職務(wù)晉升機(jī)制,因此地方官員的行為策略會(huì)對(duì)公共教育支出產(chǎn)生影響,本文即建立一個(gè)多任務(wù)的晉升錦標(biāo)賽模型,來(lái)描述地方官員在面對(duì)政府換屆外生周期時(shí)的行為選擇。

設(shè)地方政府在教育公共品方面的努力與產(chǎn)出水平的關(guān)系為:

π=e2+ε

(1)

取兩個(gè)代表性的地方政府i,j,則地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如下式所示:

(2)

(3)

設(shè)P為地方官員獲得晉升的概率,V和υ分別表示獲得晉升和未獲得晉升時(shí)的效用。則地方政府最優(yōu)努力水平是如下最大化問(wèn)題的解:

基于晉升錦標(biāo)賽模型,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的地方官員將獲得晉升,即:

Pi=Prob(Yi>Yj)

為簡(jiǎn)化計(jì)算,不失一般性,設(shè)C(e1,e2)=0.5b(e1+e2)2。一階最優(yōu)條件為:

(4)

對(duì)晉升概率Pi化簡(jiǎn)可得:

=1-Φ(M/σ)

(5)

(6)

(7)

同時(shí)可得:

(8)

即:

(9)

由式(9)知:

由式(7)知:

圖1 不同參數(shù)條件下福利性支出與可觀測(cè)變量方差的關(guān)系

因此,理論模型說(shuō)明公共教育支出(占財(cái)政總支出的比重)與可觀測(cè)變量方差呈負(fù)相關(guān),政府換屆的周期性通過(guò)改變可觀測(cè)變量方差影響地方政府支出結(jié)構(gòu)。公共教育支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)同理,支出總量一定時(shí),不同類別的支出取得回報(bào)的期限、成果可觀測(cè)性不同,溢出效應(yīng)不同,因此對(duì)官員晉升的貢獻(xiàn)程度也不同。此外,官員獲得晉升的效用差不同也會(huì)對(duì)這種周期性產(chǎn)生影響。

近十多年來(lái),中國(guó)不斷完善地方官員考核評(píng)價(jià)制度,考核指標(biāo)更加多元全面、考核方式更注重群眾參與,對(duì)省級(jí)官員的考察注重“德能勤績(jī)廉”等綜合表現(xiàn)。地方政府綜合考核評(píng)價(jià)的推行,使“數(shù)字出官”的情況得以改善、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展得到重視[20-21]。然而,相比于環(huán)保方面約束性指標(biāo)在官員決策中發(fā)揮了較大的約束作用[22],教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位仍未能得到充分落實(shí)。本文認(rèn)為,教育事業(yè)發(fā)展對(duì)于官員晉升的意義,一方面在于教育公共品通過(guò)提高人力資本水平、改善投資環(huán)境等方式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)績(jī)的貢獻(xiàn),另一方面在于其通過(guò)影響居民滿意度對(duì)官員考核中的民意調(diào)查等環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響,而教育等福利性支出對(duì)改善民意有更大的作用。如2012年許多省份出臺(tái)了多項(xiàng)教育惠民政策,明顯超過(guò)其他年份。因此,地方官員面臨在經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)績(jī)和居民滿意度之間的權(quán)衡:政府換屆后一年的教育支出更有助于為下一個(gè)任期積累實(shí)際政績(jī),政府換屆當(dāng)年的支出更有助于營(yíng)造良好的社會(huì)新氣象。

四、計(jì)量模型與數(shù)據(jù)

(一)模型設(shè)定

本文采用2007年至2017年中國(guó)31個(gè)省份(未含港澳臺(tái)地區(qū))公共教育支出的面板數(shù)據(jù),考察地方政府換屆對(duì)公共教育支出的影響,基本的計(jì)量模型設(shè)定如下:

rateit=α0+α1PPCpre2it+α2PPCpre1it+α3PPCit+α4PPCpost1it+Xitβ+μi+α5trendt+εit

其中,rateit為地區(qū)i在t年公共教育支出占財(cái)政支出的比例。PPCpre2it、PPCpre1it、PPCit、PPCpost1it是四個(gè)虛擬變量,用于刻畫政府換屆的影響:如果政府換屆在當(dāng)年,PPCit=1,否則取0;政府換屆在未來(lái)兩年,PPCpre2it=1,否則取0;政府換屆在未來(lái)一年,PPCpre1it=1,否則取0;政府換屆在去年,PPCpost1it=1,否則取0。

Xit是一組可能影響公共教育支出的控制變量,包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量和官員特征變量。社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量有:(1)人均GDP,反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;(2)GDP增長(zhǎng)率,用當(dāng)年與上一年實(shí)際GDP的差值除以上一年的實(shí)際GDP反映;(3)財(cái)政收支壓力,用上一年地方一般預(yù)算內(nèi)支出與收入的比值來(lái)表示;(4)城鎮(zhèn)化率,用非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤齺?lái)表示,城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)可能有更大的教育需求,進(jìn)而政府會(huì)加大教育投入;(5)人口密度,人口分布情況會(huì)影響教育資源的規(guī)模與布局,也反映了教育需求。官員個(gè)人的特征變量包括任期、年齡、受教育程度(根據(jù)大專、本科、碩士、博士學(xué)歷分別記為2、3、4、5)。μi代表省份固定效應(yīng),用以控制各省份未被觀察到的、不依時(shí)間變化的差異性。為了控制時(shí)間效應(yīng),引入trendt。εit是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng),假定期望值為零,無(wú)序列相關(guān)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文各省財(cái)政支出和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),主要來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》;公共教育支出的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》;省長(zhǎng)和省委書記個(gè)人特征的數(shù)據(jù)來(lái)源于人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)資料庫(kù)等。表1給出了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

各省教育支出占財(cái)政支出比例的時(shí)間序列見圖2,可以直觀地看出大多數(shù)省份存在周期性波動(dòng)的趨勢(shì)。

圖2 各省教育支出占財(cái)政支出比例的時(shí)間序列圖

為了進(jìn)一步考察教育支出的政治周期性,我們采用計(jì)量模型做實(shí)證檢驗(yàn)。表2是基準(zhǔn)回歸的主要結(jié)果。表2中第(1)列估計(jì)了教育支出的影響因素,(2)～(5)列對(duì)四個(gè)政府換屆虛擬變量分別回歸,換屆之前的虛擬變量估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù),換屆當(dāng)年和之后的虛擬變量估計(jì)系數(shù)顯著為正,說(shuō)明教育支出在政府換屆前減少、當(dāng)年開始增加。

表2 公共教育支出總量的政治周期性(被解釋變量:教育支出占財(cái)政總支出比重)

為了分析周期性的變化,對(duì)四個(gè)政府換屆虛擬變量同時(shí)回歸,依次加入社會(huì)經(jīng)濟(jì)控制變量和官員特征變量,結(jié)果顯示在(6)～(8)列,政府換屆前的估計(jì)系數(shù)都為負(fù),政府換屆后的估計(jì)系數(shù)顯著為正。這基本印證了之前提出的晉升激勵(lì)的理論:政府換屆前,地方官員會(huì)更傾向于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目投入,而公共教育等社會(huì)福利性支出因回報(bào)周期長(zhǎng)、相對(duì)不可觀測(cè)被暫時(shí)擱置;而在換屆當(dāng)年,和諧的社會(huì)氛圍和群眾的滿意度對(duì)于晉升考核更為重要,因此地方政府會(huì)加大教育支出等福利性投資來(lái)提高公共教育服務(wù)均等化水平,提升人民對(duì)教育的滿意度。政府換屆后,官員調(diào)動(dòng)和變更的不確定性降低,官員會(huì)轉(zhuǎn)向增加公共教育等社會(huì)福利性支出,為下次換屆積累政績(jī)。

其他控制變量方面,人均GDP和GDP增長(zhǎng)率的估計(jì)系數(shù)為負(fù),這與第(1)列中對(duì)教育支出影響因素的模型估計(jì)相符合,較高的人均GDP和GDP增長(zhǎng)率與較低的公共教育支出占比是相關(guān)的。人口密度和城鎮(zhèn)化率的影響都顯著為正,體現(xiàn)了教育需求增大時(shí)會(huì)倒逼地方政府增加公共教育支出。此外,官員個(gè)人特征的估計(jì)中,只有省委書記的任期對(duì)教育支出有較為顯著的影響,可能的解釋是:與換屆相關(guān)的主要是省委書記的任期,而年齡、受教育程度對(duì)官員決策的影響則可能是因人而異的。

(二)分樣本回歸與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)上述估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性,并進(jìn)一步探討其他可能的影響因素,本文將通過(guò)分樣本回歸給出證據(jù)。

表3第(1)列復(fù)制了基準(zhǔn)回歸的結(jié)果。第(2)列中去除了2012年的樣本進(jìn)行回歸,這是因?yàn)橐酝芯勘砻?2012年教育支出占GDP比重達(dá)到4%的目標(biāo)使得當(dāng)年教育支出存在明顯的跳躍[23],去除2012年的樣本可以部分排除這種由外生沖擊導(dǎo)致的不連續(xù)的支出變化。第(3)列中剔除了北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市的樣本,因?yàn)橹陛犑械奶厥獾匚?在晉升激勵(lì)方面可能存在區(qū)別,但估計(jì)結(jié)果顯示這種剔除不會(huì)產(chǎn)生明顯影響,基準(zhǔn)回歸具有穩(wěn)健性。

表3的(4)、(5)列分別對(duì)教育支出較低和較高的50%子樣本進(jìn)行回歸,要驗(yàn)證的是,中央政府對(duì)教育支出的底線要求一定程度上限制了政府換屆前地方官員減少公共教育支出。預(yù)期的結(jié)果是,原本教育支出占比較高地區(qū)的官員,面對(duì)晉升激勵(lì)時(shí)有更大的空間在政府換屆前縮減教育支出、增加見效更快的基礎(chǔ)設(shè)施投入等,而教育支出占比較低的地區(qū)雖然受到晉升激勵(lì)的影響,但可變范圍不大?；貧w結(jié)果中,第(5)列政府換屆前的估計(jì)系數(shù)在5%水平上顯著,周期性比全樣本回歸更加明顯,而第(4)列則幾乎不存在周期性的變化,驗(yàn)證了上述解釋。

表3的(6)、(7)列分別對(duì)黨的十八大之前和十八大之后的子樣本進(jìn)行回歸,要驗(yàn)證的是,監(jiān)察力度的變化也是影響教育支出周期性變化可能的原因之一。本文認(rèn)為政府換屆前監(jiān)察力度加強(qiáng)對(duì)地方官員的威懾作用可能部分抵消了晉升激勵(lì)的影響。十八大以來(lái)全國(guó)監(jiān)察力度明顯加強(qiáng),如果這種效應(yīng)存在,應(yīng)該觀察到監(jiān)察力度加大后周期性更不明顯。事實(shí)上,第(6)列的估計(jì)結(jié)果政府換屆前系數(shù)顯著為負(fù)、政府換屆后系數(shù)顯著為正,周期性的表現(xiàn)也比全樣本中更加突出,第(7)列則不存在明顯周期性,這說(shuō)明加大監(jiān)察力度的確可以減弱晉升激勵(lì)下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的周期性變化,在維持清明政治風(fēng)氣的同時(shí),也有助于激勵(lì)和約束官員相機(jī)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的行為、保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

表3 分樣本回歸結(jié)果

作為最后的穩(wěn)健性檢驗(yàn),考慮到之前的回歸中使用教育支出占財(cái)政總支出的比重作為被解釋變量,這反映的是教育支出的相對(duì)規(guī)模,改變因變量形式,使用教育支出的絕對(duì)規(guī)模進(jìn)行估計(jì),結(jié)果如表4,不改變前文的基本結(jié)論。

表4 公共教育支出總量的政治周期性(被解釋變量:教育支出對(duì)數(shù)值)

六、拓展性分析

(一)教育支出結(jié)構(gòu)異質(zhì)性分析

對(duì)于教育支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu),采取廣泛認(rèn)可的劃分方式,將其分為資本性支出和經(jīng)常性支出兩類,其中,資本性支出包括教育基本公共設(shè)施的興建和修繕等開支,經(jīng)常性支出包括教職工的工資福利費(fèi)用和日常運(yùn)營(yíng)開支。資本性支出比經(jīng)常性支出相對(duì)易于觀測(cè),二者的關(guān)系可以類比于基礎(chǔ)設(shè)施投資和教育支出的關(guān)系。表5前兩列的回歸結(jié)果顯示,經(jīng)常性支出在政府換屆前出現(xiàn)了顯著的下降,而資本性支出在政府換屆前一年甚至有明顯上升。相對(duì)于上文對(duì)總支出的全樣本回歸結(jié)果,可以認(rèn)為,官員面對(duì)中央政府教育支出比例的硬性規(guī)定以及監(jiān)察機(jī)制,在較少調(diào)整教育支出總量的同時(shí),也會(huì)出于投入結(jié)果可測(cè)性對(duì)晉升貢獻(xiàn)不同的原因調(diào)整教育支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu),反映了中國(guó)教育“重硬件輕軟件”的問(wèn)題。

表5 公共教育支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)的政治周期性比較

對(duì)于教育支出的層次結(jié)構(gòu),(3)～(7)列的估計(jì)結(jié)果中,初中、小學(xué)階段的回歸系數(shù)在政府換屆當(dāng)年顯著為正,高中教育和中等職業(yè)教育支出的系數(shù)在政府換屆前一年顯著為正,而高等教育支出則沒有明顯波動(dòng)。這正與中國(guó)教育“重高等輕初等”的問(wèn)題相吻合。一方面,高等教育的輻射范圍更廣、空間溢出效應(yīng)強(qiáng)于高中和義務(wù)教育,減弱周期性的影響可以從理論模型中得到證實(shí);另一方面,義務(wù)教育的公共品性質(zhì)更強(qiáng),更有助于官員贏得民意,因此換屆當(dāng)年出現(xiàn)了明顯的支出增加,而高中和中職教育在換屆前的增加則可能是因?yàn)榻逃?jī)效考核對(duì)于“大學(xué)升學(xué)率”的注重。

(二)地區(qū)異質(zhì)性分析

考慮到不同地區(qū)稟賦、政策支持等方面的異質(zhì)性,本文探討晉升激勵(lì)引致的公共教育支出周期性在不同地區(qū)的表現(xiàn),回歸結(jié)果如表6所示。

表6 不同地區(qū)公共教育支出的政治周期性比較

第(2)、(3)列中東部和中部地區(qū)政府換屆前的估計(jì)系數(shù)為負(fù),可能的解釋是:東部地區(qū)由于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和地方財(cái)政稅務(wù)差異性,因此同等條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力比西部地區(qū)更大,更可能在政府換屆的考核前臨時(shí)縮減公共福利性支出、致力于促進(jìn)GDP增長(zhǎng);而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后于東部的中部地區(qū),政府換屆前估計(jì)系數(shù)為負(fù)但沒有通過(guò)10%顯著性檢驗(yàn)。

各地區(qū)的差異也部分受到了中央政策的影響。一方面,第(1)(4)列顯示,因?yàn)闁|北和西部地區(qū)相對(duì)欠發(fā)達(dá),中央的政策向這些地區(qū)傾斜,引發(fā)了政府換屆后的支出增加;另一方面,東部地區(qū)屬于教育支出較少5%樣本的只有31%,原本較高的教育支出水平使得面臨政府換屆的外生激勵(lì)時(shí)有更大的空間調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。

(三)不同種類財(cái)政支出的異質(zhì)性分析

最后,我們觀察了各項(xiàng)財(cái)政支出,以檢驗(yàn)政府換屆周期引致的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)波動(dòng)是否廣泛存在。表7中列示了對(duì)占地方財(cái)政支出比例大于5%的各項(xiàng)支出的回歸結(jié)果。根據(jù)李曉嘉的分類[24],第(1)～(3)列為民生性支出,第(4)列公共安全屬于維持性支出,第(5)～(7)列為經(jīng)濟(jì)性支出。

表7 不同種類財(cái)政支出的政治周期性比較

由回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn):民生性支出中,科教文衛(wèi)支出、一般公共服務(wù)支出呈現(xiàn)政府換屆前減少、換屆當(dāng)年和之后增加的周期性趨勢(shì),與前文分析一致;社會(huì)保障和就業(yè)支出只在政府換屆當(dāng)年出現(xiàn)顯著增加,可能的原因是,社會(huì)保障和就業(yè)支出雖然也具有福利支出的公共品性質(zhì),但回報(bào)周期相對(duì)較短,地方官員沒有過(guò)多地在換屆前壓縮支出、換屆后盡快投資為下一期積累政績(jī),而在政府換屆當(dāng)年,更完善的社保和更充分的就業(yè)有助于社會(huì)穩(wěn)定、惠民利民,因此地方政府會(huì)增加支出。經(jīng)濟(jì)性支出中,城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出都在政府換屆前出現(xiàn)了顯著上升,符合官員快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、尋求晉升政績(jī)的激勵(lì);而交通運(yùn)輸支出在政府換屆當(dāng)年和前一年出現(xiàn)顯著下降,可能是因?yàn)榻煌ㄐ袠I(yè)更容易成為監(jiān)管部門重點(diǎn)考察的對(duì)象,政府換屆前監(jiān)察力度的加大導(dǎo)致了支出縮減?？偠灾?我們可以認(rèn)為,謀求晉升的官員要平衡政績(jī)、民意、監(jiān)察等各個(gè)方面,這種晉升激勵(lì)的觀點(diǎn)較好地解釋了地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨政府換屆的周期性波動(dòng)。

七、結(jié)論與政策建議

作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段,政府公共支出與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系密不可分。地方政府作為所轄區(qū)域的管理者和地方利益的捍衛(wèi)者,在有效提供當(dāng)?shù)鼐用袼韫参锲贰⒆畲蠡用窀＠确矫尕?zé)無(wú)旁貸。本文通過(guò)對(duì)2007年至2017年中國(guó)31個(gè)省份公共教育支出面板數(shù)據(jù)的分析,從政府換屆的角度研究了公共教育支出與政治周期性的關(guān)系,基于理論模型和實(shí)證分析,發(fā)現(xiàn)公共教育支出具有隨政府換屆而變化的周期性,教育支出占地方財(cái)政支出的比例在政府換屆前下降,換屆當(dāng)年和換屆之后上升。溢出效應(yīng)越小,獲得晉升的效用差越大,這種周期性的波動(dòng)越明顯。同時(shí),中央政府的硬性政策執(zhí)行和監(jiān)察力度的加大可以減弱晉升激勵(lì)下地方財(cái)政支出在教育福利方面的資源錯(cuò)配現(xiàn)象。

基于本文的分析,我們認(rèn)為要從根本上解決公共教育支出呈現(xiàn)出的“循環(huán)周期”等格局應(yīng)從以下三方面入手:

首先,要加強(qiáng)黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo),確保黨中央重大決策部署有效貫徹落實(shí)。進(jìn)一步明確各級(jí)政府公共教育責(zé)任,夯實(shí)政府對(duì)教育工作的主體責(zé)任,強(qiáng)化各級(jí)地方政府對(duì)公共教育的重視,依法落實(shí)各級(jí)政府教育責(zé)任。加快建立健全以國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),省、市、縣級(jí)定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、銜接統(tǒng)一的國(guó)家教育體系。全方位協(xié)同推進(jìn)教育現(xiàn)代化,完善國(guó)家、社會(huì)和受教育者合理分擔(dān)非義務(wù)教育培養(yǎng)成本的機(jī)制,支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育。激發(fā)全社會(huì)參與公共教育實(shí)施的積極性,最大限度凝聚全社會(huì)共識(shí)和力量,營(yíng)造社會(huì)關(guān)心、民眾支持、主動(dòng)參與公共教育現(xiàn)代化建設(shè)的環(huán)境,形成公共教育“大家辦、為大家”的良好社會(huì)氛圍。

其次,改善公共教育供給需要更多中央政府的激勵(lì)政策。這既表現(xiàn)在加大對(duì)教育事業(yè)的支持力度,也體現(xiàn)在建立健全符合公共教育科學(xué)發(fā)展規(guī)律的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制。一方面,通過(guò)逐步將公共教育經(jīng)費(fèi)支出上移,給予貧困地區(qū)定向轉(zhuǎn)移支付與補(bǔ)貼,制定專項(xiàng)人才引進(jìn)和保留計(jì)劃等方式,加大對(duì)公共教育支出的財(cái)政支持力度。完善公共教育支出投入支撐體制,為改善公共教育支出周期性變化提供資金保證,改變財(cái)政對(duì)公共教育支出支持的單一撥款方式,通過(guò)減稅、免稅、降費(fèi)及補(bǔ)貼利息等多方式間接加大對(duì)公共教育的支持。完善多渠道教育經(jīng)費(fèi)籌措體制,充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用,吸引社會(huì)資本對(duì)教育的投入,鼓勵(lì)各方對(duì)教育的支持,鼓勵(lì)社會(huì)以捐贈(zèng)和建立基金等方式多渠道投入。另一方面,構(gòu)建適應(yīng)教育高質(zhì)量發(fā)展要求的內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制,不斷完善地方官員多維度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),調(diào)動(dòng)廣大干部特別是基層干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。健全激勵(lì)導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制和盡職免責(zé)機(jī)制,全面實(shí)施績(jī)效管理,建立教育發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)公共教育支出探索實(shí)行長(zhǎng)周期評(píng)價(jià),優(yōu)化公共教育支出結(jié)構(gòu),全面提高公共教育經(jīng)費(fèi)使用效益。

最后,建立多維度財(cái)政公共教育支出的監(jiān)管體系,為改善公共教育支出周期性變化提供監(jiān)督保證。打破對(duì)地方政府過(guò)于單一的垂直監(jiān)督方式,引入更多的水平監(jiān)督或者制衡地方政府的力量,減少信息不對(duì)稱。健全人大、財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、教育、社會(huì)八位一體的全方位、全過(guò)程、全覆蓋的公共教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系和督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制,通過(guò)專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)巡視、政務(wù)公開、?？顚Ｓ?確保公共教育支出均衡發(fā)展、平穩(wěn)增長(zhǎng)。推進(jìn)公共教育支出監(jiān)管能力現(xiàn)代化,健全以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制,推進(jìn)線上線下一體化監(jiān)管。進(jìn)一步完善強(qiáng)化跨領(lǐng)域跨部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)充分發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)地方政府行為的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督作用,創(chuàng)造有利于教育高質(zhì)量發(fā)展的良好生態(tài)。