新時代我國社會保險基金運營管理優(yōu)化研究

周新發(fā)

（1.湖南省社會科學院，長沙 4100031；2.北京大學經(jīng)濟學院，北京 100871）

一、引言

社會保險基金管理是21世紀以來國際社會保障領域研究的熱點問題①。近年來，隨著我國社會保險體系不斷建立健全，社會保險基金的規(guī)模日益擴大，優(yōu)化社會保險基金運營管理日益成為我國社會保障部門亟須解決的問題。我國是世界上人口最多的國家，也是老齡人口數(shù)量和規(guī)模最大的國家。2021年我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截止到2021年年底，我國60歲以上老年人口超2.67億，65歲及以上人口約2.01億，是世界上老齡化人口絕對規(guī)模最大的國家，并且這種趨勢還將進一步延續(xù)。規(guī)模日益擴大的老年人群，對我國社會保險基金的直接影響表現(xiàn)為領取養(yǎng)老金的人群和養(yǎng)老金的支出將不斷增加。

與此同時，隨著新冠疫情的暴發(fā)，全球經(jīng)濟經(jīng)歷嚴峻挑戰(zhàn)，我國經(jīng)濟增速和財政稅收收入增速也隨之放緩。但是，對于社會保險基金而言，尤其是養(yǎng)老保險金支出“剛性增長”，使得如何提高社會保險基金的收益以彌補社會保險基金收入與支出缺口，成為促進財政收支平衡和降低養(yǎng)老金支付風險的一個重要課題。如果再考慮到社會保險地區(qū)發(fā)展不平衡、部分險種覆蓋率不高、基金運行結(jié)構(gòu)性矛盾等問題，未來我國養(yǎng)老保險基金將面臨收支不平衡的重要挑戰(zhàn)，社會保險基金保值增值的問題亟須解決。

從優(yōu)化社會保險基金運營管理的必要性來看，社會保險基金保值增值可以增強社會保險的償付能力。一方面，我國人口規(guī)模大，每年繳費的社會保險基金數(shù)額大，累計滾存結(jié)余規(guī)模更是巨大。面對巨額的社會保險基金，有必要對其進行科學的運營管理，否則就有貶值的風險；另一方面，由于社會保險基金繳費和支付具有“跨期性”②，對社會養(yǎng)老保險參保者而言，從開始繳費到領取養(yǎng)老基金，收付的時間往往超過十五年。因此，社會保險基金具有很強的時間價值，客觀上也要求保值增值。另外，考慮通貨膨脹率和銀行存款利率的影響，巨額的社會保險基金一旦閑置就意味著虧損。綜合以上因素，客觀上要求社會保險基金必須通過優(yōu)化投資運營來實現(xiàn)保值增值。

有鑒于此，本文在客觀分析我國社會保險基金2004-2019年收支結(jié)余統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎上，剖析目前社會保險基金運營存在的問題并揭示背后的原因，從完善社會保險基金收支管理、投資運營和風險監(jiān)管三個維度提出有針對性的政策建議。

二、我國社會保險基金收入、支出及結(jié)余發(fā)展態(tài)勢

社會保險基金是國家通過立法要求建立的用于支付社會保險事業(yè)而籌集的專項資金。我國社會保險基金由個人繳費和單位繳費兩部分構(gòu)成，當參保者因退休、疾病、工傷、失業(yè)、生育等原因滿足領取社會保險金的要求時，可依法獲得社會保險金。目前，社會保險基金主要包括基本養(yǎng)老保險（含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險）基金、基本醫(yī)療保險（含城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險）基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金（2018年生育保險被合并到基本醫(yī)療保險）五個部分。

改革開放40 多年以來，我國已經(jīng)建成了世界上覆蓋人數(shù)最多的富有中國特色的社會保障體系，社會保險基金建設取得了重要進展。根據(jù)財政部官網(wǎng)公布的2004年以來收支決算情況表（見表1），可以大致了解我國社會保險基金的運營情況。2004年年底我國社會保險基金的累積規(guī)模只有4069.46 億元，到2019年年底已經(jīng)增長到69870.8億元，增長了17.17 倍。十余年來我國社會保險基金當年結(jié)余不斷增長，年終滾存結(jié)余也相應地迅速增加。

表1 我國社會保險基金歷年收支決算情況表（單位：萬元）③

從社會保險基金歷年收入、支出以及當年結(jié)余的情況，可探討社會保險基金近年來的發(fā)展趨勢。圖1顯示了2004-2019年我國社會保險基金歷年收入和支出額以及二者的增長率。從圖中可以看出，我國社會保險基金一直處于快速增長中，除了個別年度增長率低于10%，其他年度增長率均較高。從基金收支額度來看，這一時期的基金收入大于基金支出；從基金收入/支出增長率來看，2004-2008年基金收入的增長率高于基金支出的增長率，但2009年、2010年、2012年及以后年度的基金支出增長率略高于基金收入增長率。特別是在2010-2012年這一時期，基金收入和支出進入高速增長階段，2012年以后增長速度回落，但是基金收入和支出的絕對額較大，2012-2017年五年間，基金收入從3.14 萬億跨越到5.84 萬億元，基金支出也從2.39萬億跨越到4.86萬億元。2018年因我國實行社會保險基金改革，社會醫(yī)療保險基金和生育保險基金劃轉(zhuǎn)由新成立的國家醫(yī)保局負責分管，2018年和2019年的數(shù)據(jù)因為不包括醫(yī)療保險基金和生育保險基金，本文不再作單獨處理。

圖2顯示了我國社會保險基金2004-2017年當年結(jié)余規(guī)模及其增長率。數(shù)據(jù)表明，2004-2008年社會保險基金當年結(jié)余增速較快，2009-2010年回落，2011年之后處于穩(wěn)步發(fā)展階段。社會保險基金收支及結(jié)余的波動性與我國當時社會保險制度改革的相關(guān)政策、經(jīng)濟增長周期以及國際金融環(huán)境等因素高度相關(guān)。圖3顯示了2004-2017年我國社會保險基金年終滾存結(jié)余的發(fā)展規(guī)模及其增長率?？傮w而言，社會保險基金年終滾存結(jié)余呈現(xiàn)與社會保險基金當年結(jié)余同步的發(fā)展趨勢。社會保險基金累積規(guī)模的不斷擴大，對進一步優(yōu)化其投資與運營提出了更高的要求，社會保險基金的保值增值任務日益艱巨。

圖2 2004-2017年我國社會保險基金當年結(jié)余及其增長率

圖3 2004-2017年我國社會保險基金年終滾存結(jié)余及其增長率

三、我國社會保險基金運營存在的問題

盡管我國的社會保險基金收入和支出在規(guī)模體量方面取得了很大進步，但是在基金運營管理方面還存在基金征繳和支出運行結(jié)構(gòu)性矛盾、投資績效不高、專業(yè)化管理水平不高等問題。

（一）社會保險基金存在收支不協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性問題

社會保險基金收入與支出管理是社會保險基金運營管理的主線。目前，我國社會保險基金征繳和支出存在的結(jié)構(gòu)性問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，我國社會保險基金征繳不足。以養(yǎng)老保險為例，社會養(yǎng)老保險基金主要來自企業(yè)和個人的繳費，但是部分企業(yè)刻意降低工資基數(shù)，以獎金等方式發(fā)放酬金，而社會保險費是按照工資的一定比例征繳的，從而造成企業(yè)員工繳費基數(shù)較低，總的養(yǎng)老保險征繳不足。另外，當前還存在很多自由職業(yè)、自雇就業(yè)或靈活就業(yè)等情形，這部分群體對社會養(yǎng)老保險認識不足，缺乏個人繳費積極性，導致社會養(yǎng)老保險少繳或不繳，也造成社會保險基金繳費基數(shù)不實和社會保險基金流失。另一方面，由于基金支付環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的管理，不規(guī)范的支付行為時有發(fā)生［1］。例如在失業(yè)保險中，隱性就業(yè)現(xiàn)象導致一些人在獲得酬勞的同時又享受了失業(yè)保險金，造成失業(yè)保險基金在征繳環(huán)節(jié)的遺漏和支付環(huán)節(jié)的額外支付；在基本養(yǎng)老保險中，甚至存在死者家屬沒有及時報告死亡導致繼續(xù)領取死者養(yǎng)老金的情形；在基本醫(yī)療保險中，醫(yī)療機構(gòu)勾結(jié)患者套取醫(yī)?；鸬痊F(xiàn)象也時有發(fā)生。

（二）社會保險基金運營管理的投資回報率偏低

我國社會保險基金的投資運營由政府集中管理，基于安全性考慮，目前主要采取銀行存款和購買國債等方式。這種以貨幣形式存在的社會保險基金，收益率的高低主要取決于銀行存款利率，難以應對通貨膨脹風險，不易實現(xiàn)保值增值的目標。以養(yǎng)老保險基金為例，不投資，養(yǎng)老保險基金蒙受貶值風險；投資，養(yǎng)老保險基金則可能存在市場風險。相比全國社會保障基金較高的投資收益率，社會保險基金收益率則是相形見絀。全國社會保障基金理事會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示（如表2所示），2007-2020年全國社會保障基金的年均投資收益率達8.51%，超過同期CPI漲幅5.94個百分點。尤其是2019年和2020年投資收益率高達14.06% 和15.84%。全國社會保障基金的投資成效給我國社會保險基金的發(fā)展提供了一個很好的借鑒和參考⑤，如果能夠?qū)⑸鐣ｋU基金的資金從傳統(tǒng)的運營管理中解放出來，采取市場化的投資運營模式，將有利于獲得更高的投資收益。

表2 全國社會保障基金歷年收益情況統(tǒng)計表（單位：萬元）

數(shù)據(jù)來源：全國社會保障基金理事會2007-2020年歷年年度報告和國家統(tǒng)計局歷年年報。

（三）主體分散化管理模式難以實現(xiàn)規(guī)?；?、市場化運營管理

當前，我國社會保險基金采取收支兩條線、省級統(tǒng)籌的政策，具體的管理機構(gòu)是各個省區(qū)市社會保險基金管理中心。盡管我國各種社會保險基金總額數(shù)以萬億計，但是目前我國各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實行行政分級管理，對社會保險基金采取“現(xiàn)收現(xiàn)付”的管理制度。這種統(tǒng)籌層次比較低的體制，容易造成有的社會保險基金監(jiān)管主體分散，社會保險基金存量較小，基金運營難以采取規(guī)?；?、市場化投資運營管理的模式，難以實現(xiàn)規(guī)模效益，也隱含潛在的貶值風險。相比而言，美國、加拿大、英國、新加坡等發(fā)達國家的社會保險基金已經(jīng)實現(xiàn)了由專業(yè)投資機構(gòu)運營的市場化運營管理模式［2］。另外，各級社會保險基金管理中心既負責基金資產(chǎn)運營，又負責監(jiān)督管理，很難實現(xiàn)有效的自我監(jiān)督，客觀上也帶來了潛在的社會保險基金管理風險。

四、存在問題的原因剖析

針對我國社會保險基金投資運營管理方面存在的諸多問題，剖析其產(chǎn)生的原因，主要有以下幾個方面：

游完山海關(guān)，我有些累，也有些感嘆，這么高的城樓，在古代是怎么建起來的，真是讓人匪夷所思！有機會我還要重游一次山海關(guān)。

（一）社會保險基金“收支管理”嚴重碎片化

我國社會保險基金涉及多個部門，部門之間利益獨立，如省級層面上涉及的管理部門就有財政廳、人力資源和社會保障廳、衛(wèi)健委等。對社會保險基金進行運營管理的單位層次過低和投資分散，也會衍生諸多問題。一是社會保險基金收支分布不平衡。社會養(yǎng)老保險基金沉淀在發(fā)達地區(qū)越來越多，規(guī)模越來越大，特別是這些社會保險基金很多源于欠發(fā)達地區(qū)流動人員繳費積累所得，但是卻不能轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達地區(qū)，以至于欠發(fā)達地區(qū)社會養(yǎng)老保險基金收不抵支。二是各類社會保險基金在收繳和支付方面采取由不同部門各司其職、分散管理的模式，一定程度上造成基金預算管理沒有形成硬約束。

（二）社會保險基金統(tǒng)籌層次低、投資渠道單一

相比全國社會保障基金，我國社會保險基金運營績效不高，回報率偏低，主要原因有以下兩個方面：第一，社會保險基金統(tǒng)籌層次低，基金投資運營難以實現(xiàn)規(guī)模效益。我國基本養(yǎng)老剛剛啟動全國統(tǒng)籌，要實現(xiàn)全面全國統(tǒng)籌還需要一定時間。其中，省級統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等險種，統(tǒng)籌層次有待進一步提升。這種地方統(tǒng)籌管理模式造成社會保險基金管理主體分散，社保基金存量很難實現(xiàn)規(guī)?；?，基金運營難以實現(xiàn)規(guī)模效益。第二，社?；鹜顿Y渠道較為單一。由于安全性要求的嚴格約束，對社會保險基金投資運營的選擇空間很有限［3］。政府過多地強調(diào)社會保險基金的安全性，而忽略了對基金保值增值的追求目標，傳統(tǒng)的主要采用銀行存款和購買國債的基金投資方式已經(jīng)難以實現(xiàn)社會保險基金的保值增值。

（三）不同部門之間的利益沖突制約了社會保險基金運營的監(jiān)管效果

目前，我國社會保險基金投資運營監(jiān)督管理“九龍治水”［4］，分散于各個部門之間。這些部門在政府機構(gòu)中分屬不同的體系，受不同部門利益關(guān)系的影響，在工作實際中經(jīng)?；ハ嗖┺?，難以實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于基金統(tǒng)籌層次不高，使得社?；鹪谡骼U、投資管理和支付中涉及多個管理部門，如省級層面涉及的管理部門有勞動和社會保障廳、財政廳、衛(wèi)健委等；省以下層面，涉及的管理部門有勞保局、民政局、衛(wèi)生局、財政局等。由于龐大的社保基金缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管，導致不同部門多頭參與監(jiān)管，社?；饛恼咧贫ǖ骄唧w征收、管理和營運，實際上還是由相關(guān)的各行政部門多頭管理，很難形成統(tǒng)一管理，影響了對社會保險基金運營投資、收益、風險的監(jiān)管效果。

五、優(yōu)化社會保險基金運營管理的政策建議

針對當前社會保險基金運營管理的不足，本文提出要加強社會保險基金運營管理的頂層制度設計，從完善社會保險基金收支管理的頂層設計、創(chuàng)新社會保險基金投資運營方式以及提升社會保險基金監(jiān)管的專業(yè)性、法治化和信息化水平三個層面提出有針對性的政策建議，以實現(xiàn)我國社會保險基金的持續(xù)穩(wěn)定運營和保值增值的目標，進而實現(xiàn)我國社會保險基金運營管理的科學可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善對社會保險基金收支管理的頂層設計

一方面，進一步完善社會保險基金的征收管理，提高基金的統(tǒng)籌層次。十九大報告提出“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。2022年1月起我國養(yǎng)老保險啟動全國統(tǒng)籌。在此之前，各省區(qū)市的征收與管理模式也不一樣。2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的新的《國稅地稅征管體制改革方案》規(guī)定，從2019年1月1日起由稅務部門統(tǒng)一負責社會保險基金的征收管理，從而改變了過去社會保險基金的籌集方式。社會保險基金實行“五險合一”征繳，繳費方式采取“由費改稅”的管理模式，通過遍布全國各地的稅務機關(guān)征收實現(xiàn)，有助于提升社會保險繳費的效率。同時，要針對靈活就業(yè)群體、農(nóng)民工等不同群體的保險需求和特殊情況，探索按月、季度或年繳的社會養(yǎng)老保險費用的做法，進一步完善對自由職業(yè)者、農(nóng)民工等群體的征收管理方式，建立個人繳納社會保險基金的合理通道，擴大社會保險基金的征收面，實現(xiàn)應保盡保。

另一方面，加強社會保險基金“精算平衡”管理。近年來，隨著我國進入人口老齡化階段，社會保險基金尤其是社會養(yǎng)老保險的支出增長速度逐步大于同期收入增長速度，客觀上對社會保險基金的專業(yè)投資運營管理提出了更高的要求。目前，我國基本養(yǎng)老保險采取現(xiàn)收現(xiàn)付制度，社會保險基金必須加強精算平衡管理，通過科學預測未來社會保險基金可能出現(xiàn)收不抵支等問題，剖析造成這一狀況的主要原因，提前采取有針對性的政策措施和解決方案。中央未來應爭取上解各個省區(qū)市社會保險基金的管理權(quán)限，進一步推動社會保險基金的收支管理全國統(tǒng)籌，這樣有利于對全國社會保險基金的綜合平衡管理，同時也有助于將各個省區(qū)市的社會保險基金進行集中運營管理，形成規(guī)模效應。

（二）創(chuàng)新社會保險基金投資運營方式，實現(xiàn)基金保值增值

我國社會保險基金可以在保證安全性和流動性的前提下，通過健全現(xiàn)代化的社會保險基金投資制度，不斷深化基金投資運營管理改革，以保障參保群眾的切身利益。

第二，加大社會保險基金市場化投資的力度。當前，我國社會保險基金主要的投資方式是銀行儲蓄或購買國債。相比于同期的通貨膨脹（CPI）指數(shù)，銀行儲蓄的利率長期低于通貨膨脹水平，導致社會保險基金存在貶值壓力，客觀上要求社會保險基金必須拓展投資領域和創(chuàng)新投資方式。一方面，要積極推進社會保險基金進入市場，不斷開創(chuàng)新的投資渠道，實現(xiàn)保值增值；另一方面，要強化基金風險監(jiān)管和投資績效管理，尤其對相關(guān)的投資運營監(jiān)管要更為嚴格，這樣才能真正實現(xiàn)社會保險基金運營安全性、收益性和流動性的統(tǒng)一。

第三，借鑒國際經(jīng)驗和國內(nèi)社會保障基金的基金投資運作監(jiān)管經(jīng)驗，不斷加強對社會保險基金運營模式的現(xiàn)代化監(jiān)管。近幾十年來，歐美發(fā)達國家受經(jīng)濟全球化和自由化影響，不同程度地放松了對社會保險基金投資的限制，大力投資債券、股票、基金、實業(yè)等資產(chǎn)，獲得不菲的收入回報，這種市場化運營管理模式的成功實踐提高了社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰?，值得借鑒。

（三）提升社會保險基金監(jiān)管的專業(yè)化、法治化和信息化水平

首先，精簡各個層級社會保險基金管理機構(gòu)，成立專門的社會保險運營管理機構(gòu)。目前我國的社會保險基金涉及人力資源和社會保障部、國家醫(yī)保局、財政部等多個管理部門，在各個省區(qū)市又下轄不同層級的管理機構(gòu)。一方面，社會保險基金分散化管理，導致統(tǒng)籌層次不高，難以實現(xiàn)社?；鸬募泄芾恚槠瘒乐?；另一方面，多個管理部門、復雜的機構(gòu)導致人力、物力浪費。鑒于此，我國政府可以按照事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一的原則，將社會保險基金的管理權(quán)限收歸中央統(tǒng)一管理。這樣雖然會觸及地方利益，但是可以精簡地方機構(gòu)，消除部門利益沖突，從而為社會保險基金的集中運營管理創(chuàng)造制度性條件。

其次，完善社會保險基金法律法規(guī)，加強監(jiān)管力度。近年來我國先后制定了《中華人民共和國社會保險法》《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》《社會保險基金財務制度》《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》等社會保險領域的法律法規(guī)，建立了針對社會保險基金征繳、支付以及投資管理的財務、會計、審計等一系列相關(guān)制度，并且建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各項社會保險基金的公開信息披露和年度預算決算制度，未來要盡快建立社會保險精算報告制度，為實現(xiàn)精算平衡和科學決策提供理論依據(jù)。

再次，推廣社會保險基金管理的信息化應用，提升工作人員的專業(yè)化水平。數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和信息化社會對社會保險基金運營管理的要求越來越高，基金管理部門應主動適應形勢，積極學習并提升工作績效。高校和社會保險管理機構(gòu)可以建立人才培養(yǎng)和培訓合作機制，大力培養(yǎng)專業(yè)化、懂技術(shù)的復合型人才，以適應社會保險基金運營管理對高素質(zhì)人才的要求。同時，社會保險基金部門內(nèi)部要建立嚴格的人才考評機制，建立健全社會保險基金機構(gòu)職責、人員責任、考評要求，并加強職業(yè)操守監(jiān)管，尤其是對侵害社會保險基金的行為進行嚴厲規(guī)范，加強風險管理。

［注 釋］

①Barr，N.，and Peter D.，Reforming Pensions：Principles and Policy Choices［M］.Oxford University Press，2008。

②Inderst，G.Pension Fund Investment in Infrastructure：Lessons from Australia and Canada.International Journal of Pension Management，2014，7（1）：40-48。

③數(shù)據(jù)來源為從財政部官方網(wǎng)站公布的歷年收支決算情況資料，基于財政部只公布了2004-2017年的年度收支決算情況，故本報告部分以2004-2017年為主要研究區(qū)間。

④2018年開始基本社會醫(yī)療保險和生育保險由國家醫(yī)療保障局分管，其他社會保險仍然由人力資源和社會保障部負責管理，故表1中2018年和2019年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)不包括社會醫(yī)療保險和生育保險。2018年和2019年數(shù)據(jù)來自人力資源和社會保障部。

⑤全國社會保障基金（以下簡稱社?；穑┦侵溉珖鐣Ｕ匣鹄硎聲ㄒ韵潞喎Q理事會）負責管理的由國有股轉(zhuǎn)持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財政撥入資金、經(jīng)國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。