讓治、信任與整合：治理共同體的路徑建構(gòu)
——基于N社區(qū)的經(jīng)驗研究

司學敏，葛道順

（1.中國社會科學院大學社會發(fā)展系，北京102488；2.中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100010）

20世紀90年代，“單位制”社會趨于解體，“社區(qū)制”社會迅速生長[1]2，在治理理念作用下社區(qū)逐漸成為整體性社會治理的基礎(chǔ)主體。進入新時代，黨和政府在致力于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，亦對社區(qū)治理的戰(zhàn)略性地位給予了高度關(guān)注和重視。2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元……促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要‘有效發(fā)揮基層政府主導作用’‘注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用’‘統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用’，不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平”[2]，為新時代多元主體參與社區(qū)治理提供了明確的發(fā)展向度。2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“健全城鄉(xiāng)基層治理體系”“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[3]，打造社區(qū)治理共同體將成為社會治理需求的基層回應(yīng)和國家治理體系建設(shè)的基石。

一、社區(qū)治理共同體：社會治理之時代議題

黨的十九屆五中全會提出建設(shè)社會治理共同體，進而黨領(lǐng)導下的多元互動、協(xié)同治理成為新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐理念。作為社會治理之微觀層面的社區(qū)治理，同樣有多元共治、協(xié)同治理的內(nèi)在要求。[4]

（一）社區(qū)治理共同體之理論內(nèi)省

從全球范圍看，20 世紀后期，針對資本主義世界爆發(fā)普遍性危機和以政府為中軸的改革運動效用式微，社會性力量以較為穩(wěn)固的角色站在了西方國家推進和完善國家治理的校驗場上。由此，在不同學科領(lǐng)域出現(xiàn)了一批研究政府治理和社會部門服務(wù)之互動的學者，并在“政社合作“的框架下提出了眾多分析性理論和視角。以奧斯特羅姆夫婦為代表的一眾學者提出“多中心治理”的理論框架，在有關(guān)菲律賓桑赫拉灌溉社群、斯里蘭卡漁場及水利開發(fā)工程等的實證研究中[5]131，228，238，主張消解政府單一權(quán)力中心和組織體制、促進和提升社會自主性與合理決策，以構(gòu)建多主體合作、多中心分權(quán)的治理格局。戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和埃格斯（William D.Eggers）則提出政府、社會與公民之間存在相互依賴性，應(yīng)該打破單一集中性和層級性的利益格局，在建立縱向權(quán)力線的同時建立橫向的行動線，構(gòu)建出基于信任、溝通和知識共享機制的網(wǎng)絡(luò)化治理理論，明確多方參與的合作共治新形態(tài)。[6]6，7

新時代我國由社會管理到社會治理的發(fā)展進程中，多元主體共治模式在治理的話語體系中成為主流，“全能型政府”的角色亦被逐漸解構(gòu)。作為社會治理基本單元的社區(qū)，從治理主體的角度逐漸呈現(xiàn)三個基礎(chǔ)性特征——多元、參與和互動，即參與主體的多元、多元主體力量的協(xié)商與合作以及社區(qū)治理過程中形成的縱向雙向互動和橫向主體間的互動[7]，社區(qū)治理的主體多元性毋庸置疑。但是，我國社會治理體系中的多元共治明顯不同于奧斯特羅姆等人提出的適應(yīng)西方治理實踐的多中心治理格局。中國特色社會主義新時代的社會治理要求建立“一核多元”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，即以中國共產(chǎn)黨為唯一領(lǐng)導核心，構(gòu)建政府為主導、社區(qū)居委會為關(guān)鍵依托、社區(qū)社會組織為能動力量、社區(qū)居民為堅實基礎(chǔ)的多元社區(qū)治理格局。[8]同時，在社區(qū)治理場域中，地方政府治理角色的基層實踐也需要向社區(qū)自組織和自治理相關(guān)主體讓渡行動權(quán)力和活動空間，社區(qū)治理的多主體運行更有利于實踐公共服務(wù)的在地化發(fā)展。[9]為此，埃格斯等所主張的基于信任、溝通和知識共享機制的治理理論就具有了理論和實踐層面的現(xiàn)實意義。任何組織都不可能完全自給自足，各組織和行動主體需要獲取“他者”資源，通過主體間要素交換與重組維持生存和發(fā)展。[10]72故而，多元共治格局的構(gòu)建需要基于信任和整合機制的促進作用以實踐共治共享的互動與回應(yīng)。

（二）社區(qū)治理共同體之實踐邏輯：一個分析框架

社區(qū)治理涉及政治和社會兩大系統(tǒng)。就政治系統(tǒng)而言，地方政府在實踐整體性行政管理角色的同時，還必須完善其主導社區(qū)治理的細化功能。就社會系統(tǒng)而言，多元共治理念拓展了以社區(qū)居委會為中心、多種社會組織主體協(xié)同共建的治理空間。新時代社區(qū)治理是政治與社會兩大系統(tǒng)、多元主體的互動場域，形成以地方政府為主導、社區(qū)自治組織為中心、多元主體協(xié)同的治理實踐體系，是符合社區(qū)善治和社會治理體系建設(shè)目標的時代議題。

學界關(guān)于社區(qū)治理中政府和社會性力量的角色作用，亦經(jīng)歷了從對單一政府管制模式的批評向主張治理共同體建設(shè)的轉(zhuǎn)化。一方面，集權(quán)化管理體制致使社區(qū)治理行政化傾向嚴重，存在社區(qū)權(quán)威空場、政府角色紊亂、居民參與意識失衡的困境。[11]另一方面，無限政府下的“棘輪效應(yīng)”及社會轉(zhuǎn)型也導致政府部分失靈，需要調(diào)整政社關(guān)系，推進和實現(xiàn)社區(qū)治理社會化。[12]為適應(yīng)社會發(fā)展需求，社區(qū)應(yīng)該是一個集“管治”“服務(wù)”與“自治”于一體的社會單元[13]，社區(qū)治理社會化，關(guān)鍵在于引導多元社會主體參與社會協(xié)同治理[14]。

社區(qū)是地方政府治理的重要實踐空間，社區(qū)治理的運行機制多嵌入在地方政府治理的總體模式之中，一定程度上來說是對政府治理意志的踐行與回應(yīng)。因此，社區(qū)治理主體間的要素交互與重組，需要在政府所屬政治系統(tǒng)與社區(qū)所屬社會系統(tǒng)的資源交互結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)。作為居社會治理體系建設(shè)之主導地位的政府與作為社區(qū)治理“東道主”的社區(qū)自治組織居委會，自然是完善社區(qū)治理必不可缺的兩大主體。那么，政治系統(tǒng)內(nèi)的政府行政管理與社會系統(tǒng)內(nèi)的社區(qū)主體自治如何構(gòu)建共治格局？地方政府如何更好實踐職能轉(zhuǎn)移并引導和調(diào)動社會自治主體充分參與？作為社區(qū)自治主體的居委會又如何整合社區(qū)內(nèi)資源，在適配政府治理的同時共同推進和完善社區(qū)治理？本文通過對C市N社區(qū)的實地調(diào)研，采用觀察、訪談和參與座談等方式，收集了N 社區(qū)多元共治模式的詳細資料以及相關(guān)的政府工作文件，通過反思多元主體共治的西方理論，探析N 社區(qū)多元共治的運行邏輯，并構(gòu)建出“讓治、信任與整合”的社區(qū)多元主體治理機制的分析框架。

分析框架

二、N社區(qū)治理共同體的型構(gòu)背景

N 社區(qū)成立于2001年11月，轄區(qū)面積約1 平方公里，地處C 市N 區(qū)，是一個位于城市中心地帶的老舊散社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有企業(yè)300 余家，居民住宅樓81 棟，居民6260 戶，總?cè)丝?4664 人，多為破產(chǎn)企業(yè)職工或外來務(wù)工租賃人員，流動人口10125人①數(shù)據(jù)源于《C市N區(qū)三事分流工作法理論概述與操作指南》，2018年10月，第91頁。，流動人口和老年居民比例高達50%以上，社區(qū)存在城市建設(shè)陳舊、居民房屋老舊、道路交通擁堵、活動場地有限、流動人口復(fù)雜等問題，是一個典型的“老、舊、散”社區(qū)。

2014年，N社區(qū)居委會通過搜集社區(qū)群眾訴求，對轄區(qū)內(nèi)居民進行意見調(diào)查，并通過分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)群眾的需求愈加呈現(xiàn)出多元化、碎片化的傾向。針對居民的多元化需求，社區(qū)自治主體開展了大量服務(wù)工作，但依然難以滿足群眾需求，難以提升群眾參與的積極性和滿意度。可以看出，居委會傳統(tǒng)的同質(zhì)化服務(wù)在回應(yīng)居民多元化需求的過程中疲態(tài)日現(xiàn)，需要協(xié)調(diào)和整合其他資源以提升社區(qū)服務(wù)水平、完善社區(qū)治理。

老舊散的N 社區(qū)作為“后企業(yè)職工宿舍”，也為一部分社區(qū)群眾自發(fā)成立自組織提供了基礎(chǔ)凝聚力。在N 社區(qū)成立之前的半年就已經(jīng)成立的“星云腰鼓隊”和次年1月份成立的“時尚大媽藝術(shù)團”在滿足組織成員日常文娛需求的基礎(chǔ)上，積極參與社區(qū)志愿服務(wù)、承辦各類公益演出，豐富和拓展了社區(qū)文化和娛樂生活。“南八六”物業(yè)自治委員會是社區(qū)成立第二年，由居民自發(fā)組建用以自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治性組織。委員會選出45名樓棟長，發(fā)動社區(qū)居民籌資清掏化糞池、粉刷樓道、安裝路燈，并聘請專人24小時值守，有效地解決了散居樓棟的治安防范、環(huán)境衛(wèi)生、維修維護等問題。次年，社區(qū)內(nèi)300名黨員自發(fā)組建了“心連心幫扶基金”募集扶助資金和物資，在社區(qū)內(nèi)開展扶貧濟困活動并提供必要的技術(shù)援助。N 社區(qū)的群眾性自組織范圍不斷擴展，服務(wù)內(nèi)容逐步拓寬，形成涵蓋文化娛樂、公益慈善、志愿服務(wù)、社區(qū)事務(wù)、社會服務(wù)等五大社會組織類別。但是，由于存在活動場地限制、籌資能力較弱、服務(wù)內(nèi)容異質(zhì)性及服務(wù)專業(yè)性欠缺等因素，社區(qū)群眾性自組織服務(wù)碎片化嚴重，服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量有待提升，難以形成推進社區(qū)治理的規(guī)?；?yīng)。

此外，N 社區(qū)所屬的C 市N 區(qū)政府通過總結(jié)基層社區(qū)治理經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)政府管理越來越細、民生投入越來越多，但群眾滿意度和幸福感并未隨之提升，社會和諧度亦未隨之增強。經(jīng)過探索，區(qū)政府明確政府習慣性的大包大攬導致基層公共事務(wù)治理中居民參與度不夠、社區(qū)社會組織力量薄弱、社會力量整體參與不足，進而影響社區(qū)治理實踐水平的整體推進與完善。為此，N 區(qū)委區(qū)政府創(chuàng)新“三事分流”工作法，將權(quán)力分化與資源吸納統(tǒng)一于行政體系治理社區(qū)的模式之中；通過統(tǒng)籌建立“N 社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展基金會”為社區(qū)自組織和自治理提供必要的資金支持；開啟備案注冊通道幫助建立社區(qū)社會組織合法性。

三、讓治、信任與整合——治理共同體建設(shè)的社區(qū)實踐

我國社區(qū)居委會同時具有行政性與社區(qū)嵌入性,是既執(zhí)行上級政策又內(nèi)生于社區(qū)的行動者。[15]自中華人民共和國成立以來，政府就逐步賦予居委會承擔公共事務(wù)管理與國家基層政治動員的雙重職責，強化其政治動員和治理社會的功能。[16]不難看出，居委會既是社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)的關(guān)鍵主體，也是協(xié)助和推進地方政府治理的重要組織。社區(qū)的基層治理實踐既是社區(qū)內(nèi)資源和多元需求復(fù)合作用的產(chǎn)物，又是地方政府治理體系建設(shè)和完善的載體。

（一）政府治理的讓治轉(zhuǎn)向：治權(quán)分化與資源吸納

多元共治的基層創(chuàng)新實踐基于政府權(quán)力下放及關(guān)于政社關(guān)系的改革重構(gòu)，需向社會開放公共領(lǐng)域、釋放公共空間以實現(xiàn)對社會治理資源的自然吸納。[17]新時代國家治理體系的建設(shè)與完善，需要政府治理和社會自治的互促共融，集中到社區(qū)治理層面，則需要基層政府與社區(qū)自治的相生相長。政府應(yīng)該扮演好其元治理的主體角色，做好治理主體的召集人，在其獨特的政治權(quán)威性基礎(chǔ)上，充分調(diào)動多元主體參與以共同實現(xiàn)社會善治。[18]

1.治權(quán)分化：政府單一主體治理格局的實踐解構(gòu)

在相當長的一段時期內(nèi)，政府治理都是一個符合中國政治話語體系和社會情境、與我國國情相適應(yīng)的概念。[19]隨著社會轉(zhuǎn)型和主要矛盾轉(zhuǎn)化，以“維穩(wěn)型、管制型、單向型和補救性”為特征的社會管理慣性難以適應(yīng)“社會化、多元化、信息化、動態(tài)化”的社會發(fā)展趨勢。[20]新時代國家治理體系建設(shè)要求“有效的政府治理”“切實轉(zhuǎn)變政府職能”“創(chuàng)新行政管理方式”“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。[21]多元共治轉(zhuǎn)向的推進要求政府管理模式的自我突破。政府要在行政權(quán)威的公共服務(wù)供給主干道上拓展新的路徑，轉(zhuǎn)變權(quán)力機制的單線作用機制，拓展對行政體制外多主體參與的納合空間，構(gòu)建多元化的權(quán)力互動格局。在社區(qū)治理場域中，除政府及社區(qū)自治的主體組織之外，社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、社會工作機構(gòu)等在社區(qū)治理中的作用同樣不可忽視。[22]在參與社區(qū)治理的實踐工作中，N區(qū)政府治理曾一度呈現(xiàn)投入越來越多而治理成效不見提升的二律背反現(xiàn)象。政府在管理過程中的權(quán)力集中導致社區(qū)成為行政科層管理的末端組織，而非聯(lián)系服務(wù)群眾的前端部門；其長期大包大攬的行政管理方式后置了群眾需求的目標導向，由此導致社區(qū)服務(wù)的功能弱化、群眾的參與度和信任度降低，政群關(guān)系疏離化。由此，轉(zhuǎn)移政府職能、分化治權(quán)以協(xié)調(diào)和動員社區(qū)自治組織、社區(qū)自組織和社區(qū)群眾的治理主體性，成為提升政府治理有效性必然路徑。N 區(qū)政府創(chuàng)新“三事分流”議事機制，是政府治理零和權(quán)力觀的制度化體現(xiàn)，通過“大事”“小事”和“私事”的劃分，將社區(qū)治理中的“小事”和“私事”分流出政府的權(quán)力范疇，交由社區(qū)自治理、自組織和社區(qū)群眾等多元主體力量予以承接，實現(xiàn)對政府主導基層治理格局的自我解構(gòu)。

2.資源吸納：共生依賴下的社區(qū)治理要素重組

在轉(zhuǎn)型社會的背景下，對社區(qū)治理的理解應(yīng)該從單一主體視角向主體間關(guān)系視角轉(zhuǎn)化。交換是主體間關(guān)系運轉(zhuǎn)的重要機制,而資源則是主體間交換的籌碼和收益。菲佛等在對主體間資源依賴的關(guān)系特征進行闡述時，提出多元主體間存在共生性依賴結(jié)構(gòu)，能夠通過資源籌碼的交換從中獲益。[23]137政府的社區(qū)治權(quán)的良性運作不僅基于政府行政的權(quán)力能力，同時依賴與政府與社區(qū)自治諸主體，即居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)群眾等的合力互助關(guān)系。政府可以通過下放部分治理權(quán)力，推動行政治權(quán)向社會治權(quán)過渡，實現(xiàn)基層治理的行政權(quán)力資源與社區(qū)自治的社會權(quán)力資源相輔相成、共生共進。城市基層治理能夠以政府行政秩序作為基礎(chǔ)和保障，以群眾自治組織為中心，實現(xiàn)對于基層內(nèi)生治理資源的引導和利用。[15]

C 市N 區(qū)“三事分流”議事機制是對政府治理權(quán)力的進一步分化，也是對政府行政體系外治理資源的激發(fā)、協(xié)調(diào)與吸納。具體來講，“三事分流”是指以回應(yīng)社區(qū)治理中群眾訴求和矛盾問題為導向，進行“大事”“小事”“私事”職能細化，重新界定政府部門、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織和居民群眾個人的職責邊界及互補生產(chǎn)關(guān)系。其中，“大事”和“小事”都是公事。“大事”是大公事，即政府管理事項和基本公共服務(wù)，由政府部門負責解決；“小事”是小公事，即社區(qū)公共事項及公益服務(wù)，由村（居）委會主導，社區(qū)社會組織和社會單位等共同解決；“私事”即居民個人事務(wù)，政府引導居民群眾自行解決或?qū)で笫袌龇?wù)。不難看出，“三事分流”的“小事”即社區(qū)治理的核心主題，而居委會及社區(qū)社會組織則是踐行這一主題的關(guān)鍵主體。在我國，社區(qū)居委會的群眾性和自治性具有明確的制度化特征，而社區(qū)社會組織作為社區(qū)居民的自組織產(chǎn)物具有鮮明的共同體特性，相比較而言，政府部門則是社區(qū)治理的域外組織，需要借助域內(nèi)資源實現(xiàn)“雙向嵌入”基礎(chǔ)上的“雙向賦權(quán)”。[24]吸納社區(qū)自治組織服務(wù)資源、實現(xiàn)社區(qū)治理要素的重新組合，是政府在治理基層社會的過程中實踐讓治轉(zhuǎn)向的重要基礎(chǔ)和功能體現(xiàn)。

（二）社區(qū)自治重構(gòu)：結(jié)構(gòu)化信任與驅(qū)動性整合

社區(qū)作為一種重要的基層社會公共空間，需要一個權(quán)威進行橫向整合，居委會就是社區(qū)整合的天然擔當者。[25]此外，社區(qū)居委會是具有自主意志的獨立行動者，在受制于行政控制的同時彰顯其獨立性與向民性。兼具“官-民”二重性的社區(qū)居委會，作為社區(qū)治理的實踐主體，能夠不斷探索其行動策略。[26]N社區(qū)居委會根據(jù)社區(qū)老舊散特性以及由此生發(fā)的多元化個體需求導致的社區(qū)治理困境，一方面，在現(xiàn)有社區(qū)社會組織資源基礎(chǔ)上，通過組織微小公益服務(wù)，吸附居民參與，促進個體對社區(qū)社會組織的生活化信任，進而提升其對社區(qū)居委會自治的制度性信任；另一方面，在區(qū)政府推廣“三事分流”的行政資源支持下，N社區(qū)居委會通過鏈接社工機構(gòu)、基金會、互聯(lián)網(wǎng)平臺、成立微益坊工作站等為社區(qū)社會組織提供業(yè)務(wù)指導、資金支持、宣傳推廣和活動場地等資源，并通過統(tǒng)一管理整合社區(qū)社會組織服務(wù)，推進社區(qū)融合治理。

1.信任機制內(nèi)生：“生活化”到“制度化”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向

社區(qū)治理的主體既包括政府部門，也包括非政府性組織。社區(qū)治理在包括政府介入的同時，更應(yīng)該容納和吸附社區(qū)居民參與各種社區(qū)公共事務(wù)和公益活動，應(yīng)當體現(xiàn)社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展的擔當和成果的共享。[27]伴生著老舊散特性，N社區(qū)存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊、活動場地有限、流動人口復(fù)雜等突出問題，調(diào)動社區(qū)居民參與的積極性和主動性是推進和完善社區(qū)治理的關(guān)鍵。N社區(qū)居委會通過調(diào)查和征集群眾訴求，發(fā)現(xiàn)居委會類行政部門的傳統(tǒng)職能和同質(zhì)化、一刀切的社區(qū)服務(wù)難以滿足居民的多元化需求，導致社區(qū)治理中居民參與和信任的缺失。不難想象，社區(qū)在對居民多元化需求滿足上的服務(wù)乏力，很大程度上導致居民在對社區(qū)事務(wù)和社區(qū)建設(shè)的參與方面呈現(xiàn)出一種消極和倦怠的情緒。針對社區(qū)現(xiàn)有特性及面臨的問題，提升社區(qū)居民參與度，進而整體提升社區(qū)治理水平和服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)對社區(qū)內(nèi)多元化需求的整合性服務(wù)，是N社區(qū)實踐多元共治的重要議題。

信任是一個在社會關(guān)系和社會系統(tǒng)中產(chǎn)生并維持團結(jié)的整合機制[28]137且一定的社會信任可以借由中間機制實現(xiàn)對社區(qū)治理的積極影響。[29]N 社區(qū)通過創(chuàng)新“微益坊”①“微益坊”是由居委會統(tǒng)籌，經(jīng)街道、社區(qū)、社會單位多方籌措而建成的面積400平方米的實體小樓，也是N社區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理的實踐形式，是集“三事分流”“三社聯(lián)動”、社會組織孵化和資源整合于一體的多元參與的公益性便民利民服務(wù)載體。“微益坊”內(nèi)部分隔出許多大小不同的房間，以供社區(qū)社會組織循環(huán)使用，包括社會工作室、心理健康輔導站、青少年科普工作室、電子閱覽室、退休人員黨員活動室、民族文化活動室、手工作品展覽室等不同功能的活動房間。治理模式，借助社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的居民自組織資源，以在社區(qū)內(nèi)開展微小公益活動作為多元共治的拓展基礎(chǔ)，通過個體化吸附，促進居民對社區(qū)社會組織的生活化信任，以此為契機實現(xiàn)對更多的社區(qū)社會組織的培育和孵化，進而提升居民對社區(qū)自治的制度化信任，增強居民對社區(qū)服務(wù)的整體信任感，推動社區(qū)治理新升級。聲譽是信任產(chǎn)生的重要機制之一。[30]老舊散的實然特性在增大了社區(qū)治理難度的同時，也為社區(qū)社會組織的發(fā)生和發(fā)展提供了一定的群眾內(nèi)生性基礎(chǔ)。社區(qū)現(xiàn)有的群眾自組織資源及逐步形成的涵蓋文化娛樂、社區(qū)事務(wù)、公益慈善、互助志愿、社會服務(wù)等內(nèi)容的社區(qū)自組織陣營為社區(qū)微小公益活動的發(fā)展提供了一定的資源支持。居委會通過整合現(xiàn)有社區(qū)社會組織資源，開展針對社區(qū)居民個體的多元化微小公益服務(wù)，實現(xiàn)對社區(qū)居民的個體化吸附，借由微小公益基礎(chǔ)上的聲譽傳播和提升，增進居民對社區(qū)自組織和自治理的生活化信任。在此基礎(chǔ)上，居委會組織本社區(qū)社會組織共同規(guī)劃和協(xié)商，制定“微益坊”管理制度、社會組織管理和活動制度及組織檔案管理的規(guī)范性制度，將社區(qū)非正式制度制度化，以此提升居民對社區(qū)自組織和自治理的制度化信任。社區(qū)自治的內(nèi)生信任機制為N 社區(qū)的整體治理模式穩(wěn)固了社會承認的基石。

2.組織資源整合：“符號性”到“能動性”的功能升華

黨的十九屆五中全會提出構(gòu)建社會治理共同體，完善共建共治共享的社會治理制度，對除政府之外的其他社會主體提出了參與治理的任務(wù)。在社區(qū)治理層面，這些相關(guān)主體的治理實踐與制度化的居委會自治組織發(fā)生頻繁互動，并需要居委會組織發(fā)揮資源鏈接、協(xié)調(diào)互動和服務(wù)整合功能。一方面，政府在向下布置任務(wù)的同時會給予相應(yīng)的支持，且在這種行政資源基礎(chǔ)上，居委會能夠找到完成行政任務(wù)與提升社區(qū)自治水平的契合點，實現(xiàn)從“政府辦事員”到“行政資源轉(zhuǎn)化者”的角色轉(zhuǎn)變；[26]另一方面，社區(qū)居委會的角色定位與實踐更多靠向社區(qū)群眾及其訴求，其組織、溝通和協(xié)調(diào)等能力在提升，不斷成為政府在基層社會空間的重要合作者，促進政府意志和居民利益的雙贏。[31]

組織資源是社區(qū)資源的重要組成部分，資源整合是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要前提和關(guān)鍵基礎(chǔ)。[32]N區(qū)政府“三事分流”工作法的“小事”一脈，突出強調(diào)了社區(qū)社會組織在多中心社區(qū)治理體系建設(shè)中的重要性，是對其社區(qū)治理功能的主體確證。社區(qū)社會組織是社區(qū)組織體系的重要細胞，是社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的重要支撐體系和轉(zhuǎn)變政府職能的積極力量。[33]N 社區(qū)是具有一定社會組織活動基礎(chǔ)的基層治理空間。社區(qū)內(nèi)部有關(guān)公益慈善、互助志愿、社會服務(wù)、社區(qū)事務(wù)、文體活動等不同類型的社區(qū)社會組織，是聚集社區(qū)群眾、繁榮社區(qū)文化、促進社區(qū)和諧的一個重要載體，具有獨立性、非營利性、志愿性及群眾性等特點，其服務(wù)功能的發(fā)揮在滿足居民生活需求的同時，對穩(wěn)定及和諧社區(qū)秩序具有重要的作用。社區(qū)社會組織的多樣性反映了N社區(qū)一定的群眾自建基礎(chǔ)，也為社區(qū)建設(shè)積累了一定的組織資源。但是長時間以來，群眾自發(fā)性的社區(qū)社會組織普遍存在籌資能力弱、資源鏈接能力不足，活動空間受限，專業(yè)技術(shù)人員較少、服務(wù)水平有待提升，組織成員構(gòu)成單一，難以滿足多元化需求等困境。這些發(fā)展過程中的共性問題及社區(qū)社會組織群體服務(wù)碎片化成為社區(qū)治理功能發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性障礙，也使組織治理的符號性意蘊日益明顯。這就需要破除組織發(fā)展的共性困境并實現(xiàn)組織群體社區(qū)服務(wù)的資源整合，增強組織治理能動性。

在政社互動的開放性基層社會治理實踐中，外部環(huán)境、供需匹配及治理水平等都是影響社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的功能發(fā)揮的重要因素。在自上而下的政府環(huán)境和自下而上的社區(qū)環(huán)境的雙重系統(tǒng)之中，社區(qū)社會組織需要政府和社區(qū)層面分別給予相應(yīng)的資源支持，發(fā)揮多元組織服務(wù)資源的整合效應(yīng)，增強組織服務(wù)的專業(yè)性和嵌入性。[34]在N區(qū)政府“三事分流”議事機制的制度化支撐和合法化支持下，由居委會牽頭，通過鏈接M 基金①2016年，N區(qū)組建了以政府出資為引導、社會企業(yè)捐款為補充的用以支撐社區(qū)社會事業(yè)的“M基金會”。滿足社區(qū)社會組織的資金需求；通過對社區(qū)空間的有效規(guī)劃建立社區(qū)“微益坊”，緩解了社區(qū)社會組織活動空間受限的難題；在協(xié)商原則基礎(chǔ)上制定組織管理及活動的相關(guān)制度，為社區(qū)社會組織的活動開展提供規(guī)范依據(jù)①組織各社區(qū)社會組織負責人，通過協(xié)商制定組織日常管理及相關(guān)檔案管理制度；每月召開社會組織工作例會，就組織活動的基本情況進行了解并作出進一步討論；每年年初對組織年度重大活動作出安排并確定品牌活動要求，樹立組織的品牌意識。；聘用專職社工人才為社區(qū)社會組織服務(wù)提供專業(yè)化指導②聘用專職社工在對社區(qū)居民提供個體化服務(wù)的同時，指導各社區(qū)社會組織在活動記錄、活動簡報撰寫、組織活動總結(jié)等方面給予專業(yè)指導，幫助社區(qū)社會組織通過活動的記錄和總結(jié)明確活動的優(yōu)點和不足，為進一步的服務(wù)提升提供反思經(jīng)驗。；注重發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織”的服務(wù)模式，為不同類型的社區(qū)社會組織提供統(tǒng)一的服務(wù)和宣傳平臺，架起社區(qū)社會組織與社區(qū)居民之間的溝通橋梁③通過鏈接互聯(lián)網(wǎng)資源——“MR.懂”——借助線上之力促進線下發(fā)展。一年內(nèi)，社區(qū)社會組織在平臺累積發(fā)布新聞806篇，閱讀量高達161200次，居民互動數(shù)累計12244條，粉絲分數(shù)2465人。截至2018年上半年，通過該平臺就孵化出社區(qū)社會組織20多個。，借助資金、場地、專業(yè)指導等支持性資源，擺脫了普遍性的組織發(fā)展困境，同時通過協(xié)商合作、統(tǒng)一規(guī)范的制度化管理模式和靈活高效的互聯(lián)網(wǎng)平臺資源促進了碎片化組織服務(wù)整合。基于此，對組織發(fā)展的支持性資源和組織群體服務(wù)資源的雙重整合，提升了社區(qū)社會組織服務(wù)的群體能動性及其助力社區(qū)治理的可行能力，將社區(qū)社會組織功能結(jié)構(gòu)化為社區(qū)治理的重要組成部分。

四、總結(jié)與討論

社區(qū)是社會治理體系建設(shè)與完善的重要載體，是政治性、制度性特質(zhì)與社會性、自主性特質(zhì)共生互融的公共服務(wù)空間和社會治理場域，作為居民生活、娛樂的重要場所，承載著基層政府、自治組織居委會及社會組織三重力量共同作用下的公共意識和個體價值。從社會治理的視角來看，社區(qū)治理系統(tǒng)是政治系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的統(tǒng)合發(fā)展，而居委會作為社區(qū)自治的制度化主體，是社區(qū)治理系統(tǒng)的組織基礎(chǔ)及融合媒介。主管社區(qū)自治的居委會組織在行使行政助手之職能、踐行公共服務(wù)之任務(wù)的過程中，主動或被動地同時建構(gòu)其輸送和落實國家意志、代言和強化組織自治的雙重合法性，是推動社區(qū)治理共同體建設(shè)的重要行為主體。居民自發(fā)組建的社區(qū)社會組織，則將公民個體意識、組織服務(wù)功能、自組織參與治理三大圈層的價值機制和行動邏輯統(tǒng)一于一體，是完善社區(qū)治理共同體的重要功能主體。

在中國式行政管理體系中，地方政府管理行為構(gòu)成國家治理的微型景觀。基于治理理論的不斷發(fā)展及完善國家治理體系、建設(shè)社會治理共同體的實踐需求，地方政府的社區(qū)治理需要突破控制型邏輯的思維桎梏，充分激發(fā)并賦權(quán)社區(qū)自組織、自治理，實現(xiàn)權(quán)力分化與資源吸納基礎(chǔ)上的治理轉(zhuǎn)型，促進多元主體參與社區(qū)治理向打造社區(qū)治理共同體的縱深發(fā)展。本研究案例中的N 區(qū)政府基于政府治理實踐的創(chuàng)新邏輯在全區(qū)推行“三事分流”工作法，向基層自治系統(tǒng)分化社區(qū)治理權(quán)；在精細化治理的邏輯指導下，通過“小事”一脈確證社區(qū)社會組織的治理角色，并通過M 基金會資金池為組織服務(wù)蓄力，激活社區(qū)治理中的個體參與意識和組織服務(wù)資源。政府讓渡社區(qū)治權(quán)有助于推進資源共享，促進社區(qū)治理功能的去行政化。N社區(qū)居委會則在政府解構(gòu)全能角色的賦權(quán)行為下，借助社區(qū)已有的自組織資源開展針對個體多元化需求的微小公益活動，提升了居民個體對社區(qū)自組織、自治理的信任度；通過為社區(qū)社會組織提供資金、場地、業(yè)務(wù)指導、網(wǎng)絡(luò)平臺等多方位資源支持，并制定統(tǒng)一、規(guī)范的管理制度，實現(xiàn)社區(qū)社會組織培育、發(fā)展和服務(wù)資源的整合。由此，政府讓治轉(zhuǎn)向、社區(qū)結(jié)構(gòu)化信任和治理主體資源整合的有機結(jié)合，形塑了N社區(qū)多元主體共建共治共享的治理格局，進而為社區(qū)治理共同體的建設(shè)理念提供了實踐層面的正向反饋。

作為滿足新時代社會治理共同體建設(shè)需求的實踐探索，N 社區(qū)政治與社會系統(tǒng)協(xié)作下的“讓治、信任與整合”的多元共治機制具有一定的典型性，是符合我國實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動要求的基本雛形，具有一定的實踐參考價值和學術(shù)研究意義。當下，政府職能轉(zhuǎn)移和行政管理體制改革在理念和實踐層面不斷推進，對于社區(qū)治理層面的權(quán)力、資源共享和多元主體參與的治理共同體建設(shè)具有積極意義。但是，長期以來，政府科層制運行體系的基層伸延與居委會自治系統(tǒng)的上向迎合，造成了行政化工作模式在社區(qū)治理場域的非正式制度化。改革要打破固有的利益格局和治權(quán)模式，需要政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的協(xié)同共進，更需要社區(qū)治理多元主體的創(chuàng)新意識和實踐精神。中國特色社會主義進入新時代，剛性有余的單一行政主體治理效用日漸式微，多元主體參與的社會治理共同體理論探索和實踐研究亟待發(fā)展。本文將社區(qū)治理共同體建設(shè)的經(jīng)驗邏輯作為研究切口，從主體場域和分析層次上來看，均是邁上了整體性社會治理研究的單位起點和基礎(chǔ)臺階，期待基層治理經(jīng)驗實踐的進一步挖掘和對治理基本面的更深層剖析，以為社會治理共同體建設(shè)和國家治理體系的完善提供更為豐富的研究“礦藏”。