檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟的管轄沖突與協(xié)調(diào)

姚顯森，姚雨濛，2

（1.河南大學 法學院，河南 開封475000；2.上海大學 法學院，上海 200000）

一、引言

針對生態(tài)環(huán)境損害行為，我國采取的是私益訴訟與公益訴訟并行的管轄模式，受到損害的公民提起民事賠償訴訟，不影響公益代表者為維護環(huán)境公共利益與穩(wěn)定客觀的法律秩序而提起公益訴訟。在我國司法實踐中，后者主要有兩種表現(xiàn)形式：檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟。2015年7月，以環(huán)境公益訴訟為主的檢察民事公益訴訟在全國13個省市展開了為期兩年的試點工作。隨著檢察民事公益訴訟制度的深入開展，檢察機關(guān)為履行法律監(jiān)督職責而提起的民事公益訴訟受到法學界與實務(wù)界越來越多的關(guān)注。然而，檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟發(fā)展至今始終未能形成融洽的體系，在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)“雙軌并行”的管轄沖突問題。部分學者在探索兩類環(huán)境訴訟的管轄銜接機制時提出了環(huán)境民事公益訴訟主導論的觀點。[1]有的學者則認為生態(tài)賠償訴訟應(yīng)優(yōu)先適用[2]，還有的學者建議暫不設(shè)置兩類訴訟的起訴順位，具備法定資格的主體均可提起保護生態(tài)環(huán)境的訴訟[3]。這些研究從不同角度探討了檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟之間的關(guān)系，但都沒能從根本上解決這兩類訴訟的管轄沖突問題。因此，為實現(xiàn)這兩類環(huán)境訴訟的有序管轄，促使二者協(xié)作共治，形成生態(tài)公益保護的合力，有必要立足于生態(tài)環(huán)境保護的司法實踐，從檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟之間存在的管轄沖突出發(fā)，分析沖突產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、兩類環(huán)境訴訟管轄沖突的主要表現(xiàn)

管轄沖突一般指兩個以上法院對同一案件均享有管轄權(quán)并由此產(chǎn)生的競相爭奪或互相推諉的案件歸屬爭議問題。若將其放置于生態(tài)公益保護的視域之下，這種沖突是指針對同一侵權(quán)行為或同一損害事實，檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟均有管轄的依據(jù)或者適用的空間。兩類司法救濟模式為實現(xiàn)各自所要保護的法益而分別采用、單獨處理、各自執(zhí)行，由此引發(fā)了二者之間的沖突，其本質(zhì)是兩類訴訟的案件管轄范圍出現(xiàn)了交叉重合。在實踐中，這種沖突主要有兩種表現(xiàn)形式。

其一，積極的管轄沖突。檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟在適用范圍與價值功能上的重疊，可能構(gòu)成重復訴訟。這兩類訴訟都是為了實現(xiàn)對生態(tài)公共利益的保護，緩解環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法不力的狀況而創(chuàng)設(shè)的，并且此兩類救濟模式在訴訟效果上也存在部分重合，即都能停止生態(tài)損害行為和修復治理受損環(huán)境，但法律并未對它們各自的適用情形做嚴格區(qū)分，因而實踐中常常出現(xiàn)“一案兩訴”現(xiàn)象，即針對同一環(huán)境公益損害線索，檢察機關(guān)與行政機關(guān)兩類適格主體可分別提起檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟，追究損害行為人的實物修復或賠償責任。

2018年由山東省濟南市中級人民法院審理的山東省環(huán)境保護廳與山東金誠重油化工有限公司等土壤污染責任糾紛一案，[4]是能夠反映“一案兩訴”管轄沖突的典型案例。該案中，山東省濟南市章丘區(qū)普集街道辦上皋村廢棄3 號煤井發(fā)生的重大突發(fā)性環(huán)境事件，既存在山東省政府授權(quán)原山東省環(huán)境保護廳提起的生態(tài)賠償訴訟，又存在由中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會提起、檢察機關(guān)共同參與的環(huán)境民事公益訴訟。這種對于生態(tài)公益損害重復救濟的“雙軌制”訴訟模式，不僅給被告帶來了過重的訴訟負擔，還將耗費受理法院大量司法資源，不符合“訴訟經(jīng)濟”的效益要求，甚至會出現(xiàn)相互矛盾的裁判結(jié)果進而影響司法權(quán)威，削弱環(huán)境公益保護的實際效果。若容許兩類訴訟的不當并立，還會阻礙檢察機關(guān)或行政機關(guān)在其他重要工作領(lǐng)域的職能發(fā)揮。此外，在符合法律規(guī)定的前提下，法院因?qū)深愒V訟的同時處理而給致污者帶來了責任方面的重復追究，也有違公平正義的法治觀念。

其二，消極的管轄沖突。由于未明確合理地界分在規(guī)則模式等方面存在同一性的檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟的管轄范圍，且缺乏成熟統(tǒng)一的司法銜接技術(shù)安排，這兩類環(huán)境訴訟啟動主體的權(quán)責界限始終處于不甚明晰的狀態(tài)，實踐中難免出現(xiàn)“一案兩不訴”現(xiàn)象，即適格主體在應(yīng)當適用既有制度，履行提起訴訟職責時互相推諉甚至拒不履行職責，最終致使環(huán)境公益保護的訴訟處理模式被虛置，兩類訴訟程序的運行進而背離其創(chuàng)設(shè)時的初衷。這種形式的管轄沖突，是對救濟時效的不當拖延。

在現(xiàn)有的法律框架中，行政機關(guān)是生態(tài)賠償訴訟啟動的唯一適格主體，而檢察機關(guān)僅位于民事公益訴訟啟動的第二主體順位，若三十日的公告程序履行完畢后，特定的行政機關(guān)與適格的社會組織仍不愿或無力起訴，檢察機關(guān)須及時主動地擔當起環(huán)境損害救濟的職責。若兩類訴訟主體在生態(tài)公益保護領(lǐng)域中都缺位，不僅將使得兩類訴訟模式未能及時有效回應(yīng)環(huán)境保護的巨大需求，還將促使受損地區(qū)的生態(tài)損害存在進一步加深的趨勢。2010年前后的常州毒地事件中的常隆地塊修復工程在央視對493 名學生身體狀況異常的報道之前就幾度處于輿論場之中，但當?shù)貦C關(guān)一直未能就地塊周邊環(huán)境污染及學生身體反應(yīng)異常等問題進行充分的調(diào)查處理，一定程度上影響了公益損害的及時救濟。另外，檢察機關(guān)與行政機關(guān)的消極不作為也將阻礙檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟之間形成良性互動，致使民眾要求生態(tài)公益保護的愿望落空，社會的和諧穩(wěn)定與國家的長治久安都會受到不利影響。

三、兩類環(huán)境訴訟管轄沖突的生成機理

兩類環(huán)境訴訟間產(chǎn)生的積極管轄沖突與消極管轄沖突是各種因素綜合作用的結(jié)果，主要表現(xiàn)在制度、認識、實踐三個方面。

（一）兩類訴訟管轄的相關(guān)法律規(guī)范不完善

1.相關(guān)法律規(guī)范欠缺且體系性不強

檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟發(fā)端于西方，當前在我國仍處起步階段，還未形成完備的法律規(guī)范體系，在實踐中難以為其自身發(fā)展提供充分的制度保障。

第一，兩類訴訟的程序性規(guī)范不完備，實體性規(guī)范相對缺失。對于在試點工作期間積累的兩類環(huán)境訴訟程序經(jīng)驗，隨后修訂的民事訴訟法并沒有加以整理吸收，最高人民法院與最高人民檢察院的司法解釋也沒能全面規(guī)定兩類訴訟的程序規(guī)則。

在訴訟地位方面，適格的行政機關(guān)可直接以原告資格提起生態(tài)賠償訴訟，而檢察機關(guān)的地位如何認定，法律先后做了不同回應(yīng)：2015年最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》將檢察機關(guān)的身份定義成“公益訴訟人”，2018年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）和2021年由最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》將其改為“公益訴訟起訴人”。傳統(tǒng)訴訟法的當事人理論中沒有上述概念，若一味強調(diào)檢察機關(guān)在公益訴訟中享有的特殊地位，會與現(xiàn)有訴訟法理論產(chǎn)生沖突。而如果為了現(xiàn)有訴訟法體系的穩(wěn)定，直接賦予檢察機關(guān)一般原告的主體資格，也不符合其法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位。此外，有關(guān)公益訴訟的法律法規(guī)對檢察機關(guān)訴訟權(quán)利的規(guī)定存在沖突：既賦予其上訴權(quán)等原告性質(zhì)的權(quán)利，又規(guī)定其享有遠超原告權(quán)限范圍的調(diào)查權(quán)。檢察公益訴訟中檢察機關(guān)訴訟地位的模糊，從根本上阻礙了對兩類環(huán)境訴訟適用關(guān)系的厘清，進而影響后續(xù)程序的具體銜接。

在管轄方面，僅有框架性內(nèi)容。雖指明了兩類訴訟的管轄原則，即案件一般由中級人民法院管轄，例外情況下交由基層人民法院審理，也明確可進行集中管轄與指定管轄，但沒有規(guī)定具體的管轄標準，易導致實踐中在確定管轄時只能籠統(tǒng)地適用原則性規(guī)定，而無法合理界分兩類訴訟的適用范圍。

在舉證責任分配方面，我國民法典第1230條規(guī)定的舉證責任倒置僅適用于環(huán)境民事私益訴訟案件，并不當然成為兩類環(huán)境訴訟的舉證規(guī)則。2019年發(fā)布實施的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《最高人民法院若干規(guī)定（試行）》）明確了生態(tài)賠償案件中當事人的舉證責任，而檢察公益訴訟解釋和2020年修正的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《最高人民法院環(huán)境公益訴訟解釋》）及2021年6月發(fā)布實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》卻僅規(guī)定了檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟時負有的初步證明責任，而未解決在法院審理時如何具體分配舉證責任的問題。舉證責任分配不明晰不利于檢察民事公益訴訟實踐效能的發(fā)揮，從而影響兩類環(huán)境訴訟的現(xiàn)實互動效果。

此外，兩類環(huán)境訴訟的實體性規(guī)范幾近空白。我國土壤污染防治法與固體廢物污染環(huán)境防治法僅對檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟做了原則規(guī)定，最新頒布的民法典雖設(shè)立了“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”專章，為程序啟動提供了實體法依據(jù)，但并未進一步界明兩類環(huán)境訴訟的管轄范圍，這將嚴重制約訴訟程序之間的協(xié)調(diào)適用。

第二，兩類訴訟的法律規(guī)范散亂無章，且多分布在效力層級較低的規(guī)范性法律文件中。我國環(huán)境保護制度產(chǎn)生、發(fā)展的方式基本一致，即基于現(xiàn)實需要，由中央制定政策，選取部分地區(qū)進行試點，最高人民法院或最高人民檢察院等機關(guān)發(fā)布配套性規(guī)范文件，細化和完善實踐的具體流程，并將較為成熟的訴訟規(guī)則通過立法的形式確立下來。[5]這樣多主體制定出來的規(guī)范不僅在橫向視野上顯得較為分散，而且從縱向角度看也缺乏高效力法律規(guī)范的系統(tǒng)規(guī)定，如民事訴訟法僅以第58條第2款對檢察民事公益訴訟做了一般性規(guī)定。2020年修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法在確立了生態(tài)賠償訴訟后，至今未有任何相關(guān)條款的補充。法律規(guī)范的分散，極易導致適用標準的混亂，而效力層級的低下則使兩類訴訟難以實現(xiàn)高程度的統(tǒng)一，兩者將從根本上阻礙管轄沖突問題的有效解決。

2.兩類訴訟之間銜接互動的規(guī)范性依據(jù)不足

首先，法律對兩類訴訟的性質(zhì)關(guān)系規(guī)定得不夠清晰。檢察民事公益訴訟的性質(zhì)自不待言，但生態(tài)賠償訴訟的性質(zhì)究竟為何，法律對此有所回避：雖明文將自然資源國家所有權(quán)作為提起訴訟的理論基礎(chǔ)，卻未明確這類帶有公益訴訟的性質(zhì)特征；或盡管各項法律規(guī)定都體現(xiàn)了該類訴訟環(huán)境公益保護的目的，卻沒有指明其與公益訴訟的內(nèi)在聯(lián)系。從既有法律規(guī)范來看，無從探知這兩類訴訟之間的性質(zhì)關(guān)系，繼而也就難以為解決管轄沖突問題對二者進行程序上的銜接。

其次，法律對兩類訴訟管轄范圍的界定比較模糊。依據(jù)《最高人民法院環(huán)境公益訴訟解釋》第1條、《最高人民法院若干規(guī)定（試行）》第1條，檢察民事公益訴訟適用于環(huán)境損害案件及環(huán)境重大風險案件，生態(tài)賠償訴訟則僅針對特殊的環(huán)境損害案件。由此可見，兩類訴訟的受案范圍存在重合，這也是實踐中易產(chǎn)生管轄沖突的直接原因。另外，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》雖從檢察機關(guān)履行公益訴訟檢察職責角度出發(fā)對訴訟程序規(guī)則做了一系列規(guī)定，但卻并沒有為解決管轄沖突問題提供更多規(guī)范性依據(jù)，兩類環(huán)境訴訟的管轄范圍并未得到明確界分，二者之間的銜接互動仍存在制度性障礙。

最后，現(xiàn)行立法確立的銜接模式存在缺陷。依據(jù)《最高人民法院若干規(guī)定（試行）》第17 條可歸納出一種“平行訴權(quán)下的有序銜接機制”，這種銜接辦法存在兩個重大缺陷：一是無條件優(yōu)先審理生態(tài)賠償訴訟將無法充分發(fā)揮檢察民事公益訴訟在環(huán)保司法領(lǐng)域里的價值功能；二是僅考慮訴訟之間的銜接而忽視訴前磋商與檢察民事公益訴訟之間的互動問題，將無法回答檢察機關(guān)在行政機關(guān)未開展磋商程序之前或正處于磋商階段就提起民事公益訴訟，是否中止其審理的問題。此外，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》雖指明檢察機關(guān)若發(fā)現(xiàn)生態(tài)賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)磋商達成賠償協(xié)議或已提起生態(tài)賠償訴訟時應(yīng)終結(jié)案件調(diào)查的情形，但并未對法院在面臨“一案兩訴”現(xiàn)象時應(yīng)做出何種處理決定的問題做正面回應(yīng)，兩類環(huán)境訴訟間的管轄沖突仍未得到有效化解。

（二）兩類訴訟及其管轄的理論認識不統(tǒng)一

在兩類環(huán)境訴訟創(chuàng)設(shè)之初，生態(tài)保護領(lǐng)域就出現(xiàn)如何區(qū)分與適用既有司法救濟程序的爭議，這種爭議晦暗不明，至今仍無法為實踐提供較統(tǒng)一的應(yīng)用標準，影響著兩類環(huán)境訴訟之間的有序協(xié)調(diào)。

其一，理論界對生態(tài)賠償訴訟的性質(zhì)眾說紛紜，至今尚未達成共識。目前已經(jīng)形成了四種主要學說：國益訴訟說[6]、私益訴訟說[7]、公益訴訟說[8]、混合訴訟說[9]。理論上的缺陷使這幾種學說都未能成為主流學說，學界現(xiàn)在興起的特殊環(huán)境民事公益訴訟說從生態(tài)環(huán)境損害的公共性特征出發(fā)，將生態(tài)賠償訴訟的性質(zhì)與國家在憲法上的環(huán)境保護義務(wù)相聯(lián)系，既完善了學說的理論基礎(chǔ)，又為行政機關(guān)啟動訴訟程序提供了正當法律依據(jù)。[10]目前，這一學說正處在穩(wěn)步發(fā)展階段。

其二，學界雖然為兩類訴訟間的互動銜接貢獻了豐富的理論資源，卻始終未形成較為權(quán)威的學術(shù)觀點?，F(xiàn)有學說大致可歸納為三種：有序說、無序說以及折中說。有序說主張在既有的訴訟體制基礎(chǔ)上對各主體進行順位排序[11]；無序說強調(diào)暫不設(shè)置起訴順位，針對同一環(huán)境損害行為符合法定條件的主體均可起訴，法院可合并審理[12]；折中說則是對前兩種學說的融合[13]。這三種學說為訴訟程序之間的管轄銜接提供了多項選擇路徑，雖均有其各自的道理，但是由于缺乏更具統(tǒng)攝性的觀點而無法為立法和司法提供有效借鑒。

（三）司法實踐效能不足

1.兩類訴訟的現(xiàn)實互動不夠協(xié)調(diào)

檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟都是直接追究損害者責任的救濟途徑，實踐中二者在某些方面體現(xiàn)了高度同一性，且由于兩者是獨立的訴訟程序，也存在明顯的差異性。這使得在實踐中出現(xiàn)某些環(huán)境損害案件時兩類訴訟都可以適用，但都不具有程序完全替代的可能性。兩類環(huán)境訴訟的共同性主要表現(xiàn)：

首先，它們都是為保護生態(tài)公益而創(chuàng)設(shè)的。訴訟“是實現(xiàn)實質(zhì)權(quán)利的一種程序方式，最終實現(xiàn)的是訴訟權(quán)利背后所代表的實質(zhì)權(quán)利。在環(huán)境公益訴訟中，通過程序?qū)崿F(xiàn)的訴訟目的是維護環(huán)境公共利益”[14]，但該訴訟程序的運行始終未能充分發(fā)揮環(huán)境保護的價值功能，還過度擠占了行政權(quán)的適用空間。為彌補現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟效能的不足，“對生態(tài)環(huán)境加害者實行嚴格賠償制度”，以行政機關(guān)為權(quán)利主體的生態(tài)賠償訴訟應(yīng)運而生。

其次，兩類訴訟在價值功能方面具有高度重合性，這是由二者共同的生態(tài)環(huán)境保護目的所決定的。《最高人民法院若干規(guī)定（試行）》采用列舉加概括的形式確定了生態(tài)賠償訴訟的管轄范圍，將生態(tài)賠償訴訟的價值功能限制在純粹的“事后填補”上；而檢察民事公益訴訟兼具風險預(yù)防和損害救濟雙重功能。

最后，兩類訴訟的責任承擔方式與賠償范圍大致相同。實踐中法院在審理這兩類訴訟案件時都需要適用民法典和民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，確定損害者承擔一般民事責任；另外，相關(guān)法律法規(guī)還增加了“懲罰性賠償”和“修復生態(tài)環(huán)境”等更注重實施嚴格的賠償制度與加強環(huán)境治理和恢復的特殊責任方式。對于賠償范圍，兩類訴訟的司法解釋雖規(guī)定得較為分散，但內(nèi)容基本相同。新頒布的民法典第1235條則將生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍做了系統(tǒng)規(guī)定。

兩類訴訟在現(xiàn)實運行中的差異性也可歸納為三部分：一是適用的邏輯起點不同。檢察民事公益訴訟是對“主體不特定性、客體非排他性”的環(huán)境公共利益的維護，環(huán)境公益是這一訴訟的邏輯起點。而生態(tài)賠償訴訟是設(shè)計者以國家對自然資源的所有權(quán)為理論基礎(chǔ)建立的訴訟體系[15]，其本質(zhì)上仍然是私權(quán)視野下的損害救濟程序，權(quán)利主體是特定的國家，對客體利益也存在排他性使用。

二是管轄范圍不同。生態(tài)賠償訴訟遵循“無損害即無賠償”的準則，只有出現(xiàn)了嚴重環(huán)境損害結(jié)果或發(fā)生了較大規(guī)模的環(huán)境事件時，生態(tài)索賠工作才能被權(quán)利人啟動。而檢察民事公益訴訟可以同時適用于環(huán)境重大風險與環(huán)境損害兩類案件。

三是具體運行規(guī)則不同。主要體現(xiàn)在訴前程序與啟動主體兩方面。依據(jù)《檢察公益訴訟解釋》，檢察機關(guān)需履行訴前公告程序，適格主體不起訴是其啟動訴訟程序的前提。而生態(tài)賠償訴訟以平等磋商為訴前程序。在啟動主體方面，檢察民事公益訴訟的起訴人是檢察機關(guān)，生態(tài)賠償訴訟的啟動者則是行政機關(guān)。實踐中，通常由各級人民政府及其指定的生態(tài)環(huán)境保護部門負責索賠工作。

檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟的同一性及差異性，致使兩類訴訟在環(huán)境保護司法領(lǐng)域內(nèi)極易發(fā)生管轄沖突。但是我們應(yīng)當看到，若想在既有的體系框架下解決管轄沖突問題，就必須追求兩類環(huán)境訴訟之間的有效銜接，而它們之間的同一性與差異性正是銜接的關(guān)鍵突破點。

2.缺乏成熟的管轄銜接經(jīng)驗

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，此后各省市紛紛制定實施辦法對兩類環(huán)境訴訟間的銜接機制加以探索，并形成了一些實踐經(jīng)驗。如《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴規(guī)則（試行）》和《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》都要求賠償權(quán)利人在啟動索賠程序前及時告知同級檢察院，目的是避免檢察機關(guān)同時提起公益訴訟；《北京市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實施方案》則從相反角度進行了規(guī)定。由于各地區(qū)實踐中的做法都帶有“先行先試”的特點，且兩類環(huán)境訴訟推行適用的時間較為短暫，因而其所形成的管轄銜接經(jīng)驗缺乏系統(tǒng)性和靈活性。

另外，生態(tài)賠償案件數(shù)量奇少。在該訴訟兩年的試點期內(nèi)，試點的7個省市僅申報了27起案例，其中的某些案例還不屬于試點范圍內(nèi)的損害賠償問題。[16]依據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，自2015年至2020年9月，全國各地辦理的生態(tài)賠償案件共1674件[17]，而生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的檢察公益訴訟立案辦理數(shù)量僅2020年就達到了83744件[18]。很顯然，生態(tài)賠償訴訟的運行狀況不僅與其承載的價值功能和社會對它的需求不相一致，還使得其本身未能與檢察民事公益訴訟形成充分的現(xiàn)實互動，從而無法為實務(wù)界形成成熟的管轄銜接經(jīng)驗提供實證素材。

四、兩類環(huán)境訴訟管轄沖突的解決路徑

在生態(tài)環(huán)境司法保護的視野下，檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟的管轄沖突問題將嚴重制約程序功能效用的發(fā)揮。有鑒于此，應(yīng)通過完善相應(yīng)訴訟程序，厘清不同環(huán)境損害救濟機制的適用路徑，最大限度地發(fā)揮兩類環(huán)境訴訟的效用。

（一）制定統(tǒng)一的公益訴訟法，并補充制定新的生態(tài)賠償訴訟的司法解釋

我國檢察民事公益訴訟自2015年試點以來已經(jīng)經(jīng)過六年多的探索發(fā)展，然而法律供給始終無法滿足司法實踐需要，亟須制定符合其發(fā)展規(guī)律的專門立法。在檢察民事公益訴訟創(chuàng)設(shè)階段，立法者將其規(guī)定在民事訴訟法中主要是考慮到為它的及時實施提供法律依據(jù)，但長遠來看這種做法并不科學。檢察民事公益訴訟是公益保護的專項司法程序，根本區(qū)別于帶有私益救濟色彩的民事訴訟程序，將公益訴訟的內(nèi)容納入其中會破壞原有的體系結(jié)構(gòu)，且檢察民事公益訴訟中訴前程序、啟動主體、訴訟規(guī)則的特殊性也使得民事訴訟法無法對其進行有效調(diào)整。[19]故而，可考慮整合相關(guān)的法律規(guī)范并進行部分補充，由全國人大統(tǒng)一制定公益訴訟法。

首先，明確檢察公益訴訟的法律監(jiān)督性質(zhì)以及檢察機關(guān)“民事公訴人”的主體地位，推動形成檢察機關(guān)民事、行政、刑事的三大公訴體系。同時，要佐以能夠?qū)崿F(xiàn)其法律監(jiān)督職能的建議權(quán)、公訴權(quán)、調(diào)查權(quán)等職權(quán)。

其次，進一步細化管轄以及證據(jù)等規(guī)則。具體設(shè)計集中管轄和指定管轄的適用標準與操作流程，徹底解決管轄混亂的現(xiàn)實狀況。針對集中管轄可以依據(jù)自然地理分布、生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境因素重新劃定管轄范圍，確定集中管轄的法院；對于指定管轄則僅需做出基本部署，授權(quán)高級人民法院通過制定審理文件的方式來落實管轄標準。在證據(jù)方面，應(yīng)著重補充對原被告舉證責任分配的法律規(guī)定，主要由被告證明其存在法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形，其他事實則交有訴訟優(yōu)勢的檢察機關(guān)負責舉證。其他的一般程序規(guī)則，如先予執(zhí)行、證據(jù)保全、調(diào)解與和解、上訴等可參考民事訴訟法及相關(guān)司法解釋在立法中做簡單說明。

最后，將實踐中的成熟經(jīng)驗予以吸收。自檢察民事公益訴訟工作開展以來，各地區(qū)相繼探索出一系列頗具特色的環(huán)境訴訟程序，如針對損害認定等專門性事項設(shè)置的庭前專家會議程序，針對跨區(qū)域環(huán)境污染問題建立的跨區(qū)域協(xié)作制度，針對重大環(huán)境事件的聯(lián)動協(xié)作機制。這些寶貴的實踐經(jīng)驗對環(huán)境訴訟的發(fā)展具有重要意義，公益訴訟法在制定時可以選擇納入某些具有普遍適用性的程序措施，以促使法律條文能夠真正彰顯實踐的活的生命力。

如前所述，生態(tài)賠償訴訟與檢察民事公益訴訟具有高度同一性，其本質(zhì)仍然是具有公益性質(zhì)的民事訴訟，這一點需要通過立法予以明確。另外，檢察民事公益訴訟中的部分規(guī)則，諸如管轄、證據(jù)、禁止反訴規(guī)則等可直接適用于生態(tài)賠償訴訟，將來在制定新司法解釋時，只需依照其不同于檢察民事公益訴訟的特點補充若干特殊程序規(guī)則即可。[20]

需要補充的特殊規(guī)則主要體現(xiàn)在訴前程序方面，新的司法解釋應(yīng)細化行政機關(guān)與賠償義務(wù)人開展磋商的具體流程，內(nèi)容包括但不限于啟動磋商程序的時間、磋商的期限、磋商的范圍、賠償協(xié)議的制定與履行、社會公眾等第三方主體的參與途徑。另外，制定新的法律文件還需著重完善生態(tài)環(huán)境損害評估制度與賠償金使用管理體制。對于前者，法律可從評估程序、人員資質(zhì)、技術(shù)方法出發(fā)規(guī)定一系列的鑒定評估辦法與流程，充分發(fā)揮市場競爭機制的作用，推動組建最具專業(yè)性的評估機構(gòu)；對于后者，法律可以通過建立專項基金、劃定財政專戶以及鼓勵公眾監(jiān)督的方法保障賠償金的?？顚Ｓ?。

（二）明確生態(tài)賠償訴訟的特殊環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)

若要解決兩類環(huán)境訴訟的管轄沖突問題，必須首先釋明生態(tài)賠償訴訟的性質(zhì)。對此，我們主張以憲法中的環(huán)境保護義務(wù)為依據(jù)，將生態(tài)賠償訴訟界定為一種特殊的環(huán)境民事公益訴訟。

我國憲法已明確了國家的環(huán)境保護義務(wù)，并通過憲法修正案正式將“生態(tài)文明”寫入序言，這意味著生態(tài)環(huán)境保護已經(jīng)達到了國家總體布局的高度，國家權(quán)力的行使必須受環(huán)境保護義務(wù)的制約。且基于生態(tài)環(huán)境“公眾公用物”的屬性，對生態(tài)賠償訴訟的理解還應(yīng)回歸到以維護公共利益為宗旨的國家憲法秩序中。[21]因此，可將其視為行政機關(guān)以國家代表者身份提起的履行環(huán)保義務(wù)、救濟受損環(huán)境的民事訴訟。此外，應(yīng)將這種定性納入相關(guān)法律規(guī)范之中，進而就該類訴訟的性質(zhì)問題提供權(quán)威、穩(wěn)定、統(tǒng)一的答案。同時，該種民事訴訟的公益性質(zhì)較為明顯。在訴訟目的上，其意在維護環(huán)境公益；在管轄、責任承擔、賠償范圍方面，其與檢察公益訴訟具有高度相似性?？梢哉f，生態(tài)賠償訴訟本質(zhì)上是民事公益訴訟的一種特殊類型，這種特殊體現(xiàn)在提起主體、適用范圍、訴前程序等方面。

（三）增強對兩類訴訟價值功能的考量，明確兩類環(huán)境訴訟的管轄范圍

在解決訴訟管轄沖突問題前，先類比考察法律對于一般民事案件管轄事項上的處理方法：在不同級別法院之間的管轄權(quán)限劃分上，立法采用分類規(guī)定的模式，即分別確定各級法院的管轄范圍，而對同級法院之間的管轄則設(shè)置較為豐富的區(qū)分標準，分為一般地域管轄、特殊地域管轄、專屬管轄等類型，并配置解決管轄沖突的各種程序方法。對于一般法律意義上的管轄，我國在司法實踐中探索出了許多成熟有效的經(jīng)驗，并最終以法律的形式確立下來，但這些經(jīng)驗?zāi)軌虬l(fā)揮實際效用無不是以管轄范圍的合理界分為前提條件的。

《最高人民法院若干規(guī)定（試行）》未能充分界分兩類訴訟的適用范圍，直接導致設(shè)計出來的銜接模式存在諸多缺陷，無法適應(yīng)復雜多變的現(xiàn)實實踐。有學者指出，界分是有效銜接的基礎(chǔ)。[22]功能主義作為一種研究范式，強調(diào)從外部環(huán)境的整體性去認識或評價某一社會系統(tǒng)，而并不局限于事物的內(nèi)部規(guī)則。[23]如果從功能主義的角度去評價某一法律制度，應(yīng)當注意兩點：這項法律制度是否恰好實現(xiàn)了它的制度功能以及有無其他能夠更好地實現(xiàn)這一功能的法律制度存在。[24]如前所述，檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟都具有“損害填補”的價值功能，正是因為前者未能很好地實現(xiàn)這一功能，具有純粹救濟性質(zhì)的后類程序才得以出現(xiàn)。因此，在對兩類訴訟進行銜接時，可以重疊的這部分功能為界分，著重發(fā)揮生態(tài)賠償訴訟對嚴重損害結(jié)果的“事后填補”功能，而檢察民事公益訴訟則以“風險預(yù)防”功能為依歸，以“損害填補”功能為補充，主要調(diào)整重大環(huán)境風險行為和一般環(huán)境損害行為。我們認為，要想化解不同類型訴訟之間的管轄沖突問題，必須從既有的程序設(shè)計出發(fā)，通過探尋程序背后的功能立意，合理界明各自的管轄范圍，最終設(shè)計出科學合理的銜接路徑。

在界明了兩項訴訟各自的管轄范圍后，可以進一步探索二者的銜接方案。其一，當損害行為致使嚴重的損害結(jié)果發(fā)生時，優(yōu)先由行政機關(guān)啟動生態(tài)索賠工作。適格行政機關(guān)先主動以賠償權(quán)利人身份與賠償義務(wù)人進行磋商，達成賠償協(xié)議；在磋商無法達成一致時，依法提起生態(tài)賠償訴訟。

其二，當僅存在環(huán)境損害重大風險或僅發(fā)生一般損害結(jié)果時，著重適用檢察民事公益訴訟。檢察機關(guān)依法履行公告程序，若公告期屆滿而法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織仍未提起訴訟，檢察機關(guān)可向有管轄權(quán)的法院起訴，為該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境提供兜底保護。

（四）檢察機關(guān)應(yīng)著力提起行政公益訴訟，為生態(tài)環(huán)境損害的救濟提供程序保障

在對兩類訴訟做出基本安排后，另一個重要問題是當各類適格主體未依照規(guī)定提起訴訟救濟受損或有受損風險的生態(tài)環(huán)境時，如何督促其依法履行職責以避免環(huán)境損害的發(fā)生及擴大。

對應(yīng)屬檢察民事公益訴訟管轄范圍內(nèi)的事項，存在法律規(guī)定的機關(guān)及有關(guān)組織和檢察機關(guān)的雙重救濟，且上下級檢察機關(guān)之間存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，下級檢察機關(guān)在法律監(jiān)督范圍內(nèi)不提起民事公益訴訟，上級檢察機關(guān)有督促其提起的職責；而應(yīng)屬生態(tài)賠償訴訟管轄的事項，不存在第二順位的起訴主體，若完全將監(jiān)督適格行政機關(guān)提起訴訟的責任交給其上級機關(guān)，則可能會發(fā)生上級行政機關(guān)為日常行政事務(wù)所困或其自身受制于訴訟程序中而無暇進行調(diào)查監(jiān)督，糾正下級行政機關(guān)不作為的情形。相比之下，生態(tài)賠償訴訟顯然更需要特別程序的保障。為此，檢察機關(guān)應(yīng)著力發(fā)揮行政公益訴訟司法監(jiān)督的價值功能，通過監(jiān)督行政確保適格行政機關(guān)啟動索賠工作，為生態(tài)環(huán)境損害的救濟提供有效保障。

具體操作程序如下：第一，生態(tài)損害發(fā)生后，行政機關(guān)怠于與賠償義務(wù)人磋商的，檢察機關(guān)應(yīng)向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議書，督促其盡快開展損害調(diào)查，就修復方案的確定、賠償責任的承擔等內(nèi)容與賠償義務(wù)人進行磋商；第二，行政機關(guān)與賠償義務(wù)人磋商無法達成一致又怠于提起訴訟的，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)出檢察建議督促其盡快調(diào)查案件事實，收集證據(jù)，向有管轄權(quán)的法院起訴；第三，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行其與行政機關(guān)達成的賠償協(xié)議或法院所做的生效判決，而行政機關(guān)又怠于向法院申請強制執(zhí)行的，檢察機關(guān)應(yīng)啟動訴前程序督促行政機關(guān)申請強制執(zhí)行，確保賠償款及時到賬以盡早開展環(huán)境修復工作。

在前兩種情形下，若檢察機關(guān)的檢察建議始終未被采納，生態(tài)賠償訴訟一直無法發(fā)揮其“損害填補”的功能，為避免生態(tài)公益長時間地處于司法保護的真空狀態(tài)，環(huán)境損害結(jié)果持續(xù)加重，應(yīng)當允許檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟的同時提起民事公益訴訟，在履行完公告程序后，作為第二順位的訴訟主體展開司法救濟，以阻止損害的進一步擴大。

（五）各訴訟主體在生態(tài)司法領(lǐng)域中應(yīng)積極回歸本位，共同形成環(huán)境公益保護的合力

綜前所述，學界為解決管轄沖突問題提供了許多參考方案，雖各自均有一定道理，但若放任多維思想的發(fā)散，可能會因此給實務(wù)操作帶來煩擾。[25]有鑒于此，不如遵循“從實踐中來到實踐中去”的方法論，推動各訴訟主體在環(huán)保司法領(lǐng)域中積極回歸本位，凝聚合力，充分發(fā)揮司法程序的優(yōu)勢，協(xié)同破解實務(wù)難題，形成全面、系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制。

各訴訟主體的分工配合、恪盡職責對訴訟的銜接來說尤為重要。在2019年10月發(fā)生的日照市生態(tài)環(huán)境局五蓮縣分局環(huán)境污染責任糾紛一案中，法院以日照市生態(tài)環(huán)境局五蓮縣分局并非日照市人民政府指定的相關(guān)部門，不具有提起生態(tài)賠償訴訟的主體資格為由駁回起訴。這說明盡管已有確切的程序安排，部分機關(guān)在適用訴訟程序時仍未嚴格遵循要求，最終致使當?shù)厥軗p的生態(tài)環(huán)境無法得到及時有效的救濟。

目前，我國的檢察民事公益訴訟與生態(tài)賠償訴訟尚處初探階段，且由于兩者在實踐中的發(fā)展程度不同而未能形成良好充分的銜接互動，進而阻礙了管轄沖突問題的順利解決。為此，檢察機關(guān)與行政機關(guān)可以建立信息共享機制，互相移送環(huán)境案件的有關(guān)線索，配合證據(jù)的收集調(diào)取，支持對方開展索賠工作并定期召開聯(lián)席會議商討環(huán)境疑難案件、分享索賠工作經(jīng)驗，充分發(fā)揮它們在環(huán)境保護司法領(lǐng)域內(nèi)的能動性，促使管轄沖突問題能夠在兩類訴訟主體的現(xiàn)實互動中得到有效解決。