跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)：模式選擇、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與構(gòu)建路徑

張玉磊

（淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇淮安 223001）

一、跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)的模式選擇

（一）公共危機(jī)的跨界屬性及其形成機(jī)理

事物的性質(zhì)與關(guān)系被稱作事物的屬性，事物與屬性密不可分，事物均具有一定的屬性，而屬性也都是事物的屬性，事物的相同或相異取決于屬性的相同或相異。認(rèn)識事物的現(xiàn)象和本質(zhì)，必須首先認(rèn)識事物的屬性。同樣，屬性也是認(rèn)識和研究公共危機(jī)的邏輯起點(diǎn)。在對公共危機(jī)的諸多定義中，一般都揭示了公共危機(jī)具有突發(fā)性、威脅性、不確定性等屬性。然而，在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化趨勢下以及人類社會進(jìn)入風(fēng)險社會、網(wǎng)絡(luò)社會后，特別是隨著社會流動的加快，當(dāng)代公共危機(jī)除了具有這些傳統(tǒng)屬性外，系統(tǒng)性、擴(kuò)散性、連鎖性、衍生性等跨界屬性日益突出，即“危機(jī)正變得越來越有跨界性質(zhì)”[1]。公共危機(jī)的跨界屬性可以從地域-行政邊界、領(lǐng)域-功能邊界、時域-時間邊界、主體-公私邊界四個維度進(jìn)行描述。綜合已有的研究成果，本研究將跨越政治邊界、功能邊界、層級邊界、時間邊界、公私邊界，具有“牽一發(fā)而動全身”鏈?zhǔn)健皾L雪球”效應(yīng)的公共危機(jī)，稱為跨界公共危機(jī)[2]。公共危機(jī)的跨界屬性具有復(fù)雜的形成機(jī)理，是多種因素綜合作用的結(jié)果。

1.風(fēng)險關(guān)聯(lián)性是公共危機(jī)跨界屬性產(chǎn)生的直接原因

根據(jù)風(fēng)險演化理論，風(fēng)險關(guān)聯(lián)性是導(dǎo)致風(fēng)險演化的主要驅(qū)動因素，也是跨界公共危機(jī)產(chǎn)生的直接原因。隨著人類社會進(jìn)入風(fēng)險社會甚至是高風(fēng)險社會，全球、國家、組織和個體不僅面臨著形成自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件的傳統(tǒng)風(fēng)險因子，而且因基因技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)革新和社會環(huán)境變化而出現(xiàn)了許多新的風(fēng)險因素或者致災(zāi)因子，這些可以稱之為新興風(fēng)險因素。依據(jù)風(fēng)險演化規(guī)律，任何危機(jī)的發(fā)生過程實(shí)際上都不是一個“突變結(jié)構(gòu)”，而是一個逐步演化、環(huán)環(huán)相扣的“鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)”，風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性特征表現(xiàn)為：一是風(fēng)險耦合性，即風(fēng)險關(guān)聯(lián)鏈中多種風(fēng)險因素之間相互影響和驅(qū)動，形成原生、次生、衍生的多元風(fēng)險耦合關(guān)系；二是級聯(lián)效應(yīng)，即風(fēng)險在時空上連續(xù)擴(kuò)展導(dǎo)致危機(jī)威脅的累積放大，是一種風(fēng)險引發(fā)另一種風(fēng)險產(chǎn)生的效應(yīng)。[3]風(fēng)險因素之間較強(qiáng)的耦合性和級聯(lián)性特征使得局部的風(fēng)險經(jīng)過多級鏈條傳遞后擴(kuò)散到整個系統(tǒng)，產(chǎn)生風(fēng)險的多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的風(fēng)險責(zé)任邊界日益模糊，同時使得兩個獨(dú)立的危機(jī)事件既可能存在前后的激發(fā)效應(yīng)，也可能存在能量累積、破壞力擴(kuò)散等效應(yīng)，極大地提高了危機(jī)系統(tǒng)的復(fù)雜性。因此，作為風(fēng)險演化結(jié)果的公共危機(jī)不僅在威脅性上大大增強(qiáng)，主要表現(xiàn)為次生風(fēng)險與危機(jī)事件并發(fā)，也催生了公共危機(jī)顯著的跨界屬性。例如，以地震為代表的自然災(zāi)害之所以易發(fā)次生災(zāi)害，主要在于自然生態(tài)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)內(nèi)部存在相互關(guān)聯(lián)的風(fēng)險因素，風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)生鏈效應(yīng)，其不僅會誘發(fā)一種以上的公共危機(jī)類型，還會使公共危機(jī)從一個地域空間蔓延至更廣闊的地域空間。2011年日本“3·11”地震引發(fā)了海嘯、潰壩、洪水、泥石流、核電站爆炸、核泄漏事故、余震、崩塌、滑坡等一系列次生災(zāi)害，這些次生災(zāi)害與原生災(zāi)害相互串聯(lián)進(jìn)一步加劇了地震對于受災(zāi)區(qū)域的系統(tǒng)性沖擊。

2.要素流動性是公共危機(jī)跨界屬性產(chǎn)生的根本動力

現(xiàn)代社會是一個流動社會，而市場經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)社會塑造了新的時空環(huán)境，極大地增強(qiáng)了社會流動性。其中，市場經(jīng)濟(jì)條件下各類資源要素能夠自主有序流動，并在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化推動下，跨越原有的行政區(qū)域邊界進(jìn)行橫向流動和向外擴(kuò)張。這種工業(yè)化、城市化進(jìn)程中由于資源要素流動尤其是人口流動而打破地域界限、從地域束縛中解脫出來的現(xiàn)象，被安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）稱之為“脫域化”運(yùn)動?！吧鐣P(guān)系從彼此活動的地域性關(guān)聯(lián)中，從通過對不確定的事件的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中‘脫離出來’?！盵4]18從本源意義上來說，風(fēng)險的發(fā)生與資源要素的流動直接相關(guān)。在當(dāng)前各類資源要素流動速率加快的條件下，其在帶來資源高度集聚實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的同時，也容易造成風(fēng)險因子聚集并逐漸形成風(fēng)險，并使得原來局部的、區(qū)域性的風(fēng)險擴(kuò)散為區(qū)域性甚至全球性的風(fēng)險，由此導(dǎo)致不具有跨界屬性的公共危機(jī)演化為跨界公共危機(jī)。以重大疫情為例，現(xiàn)代社會各類資源要素高度的流動性，特別是人員流動在高鐵、飛機(jī)、高速公路網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代交通工具的助力下，加劇了疫情傳播和擴(kuò)散，原來只是局部的、區(qū)域性疫情可能升級為跨域性、全國性甚至全球性疫情。[5]

3.系統(tǒng)復(fù)雜性是公共危機(jī)跨界屬性產(chǎn)生的核心要素

在農(nóng)業(yè)社會或前工業(yè)社會條件下，社會系統(tǒng)相對比較簡單，公共問題也相對單一。進(jìn)入后工業(yè)社會，市場無界化、社會虛擬化高歌猛進(jìn)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)急劇地改變了社會的生產(chǎn)生活方式，社會系統(tǒng)變得越來越復(fù)雜。系統(tǒng)復(fù)雜性使得社會各領(lǐng)域的各類風(fēng)險因素交織耦合在一起，導(dǎo)致包括公共危機(jī)在內(nèi)的公共問題變得越來越“外部化”和“無界化”，呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化、新興化的態(tài)勢。[6]如流域治理問題、環(huán)境保護(hù)問題、重大疫情防控問題、地區(qū)間沖突問題等。由于系統(tǒng)復(fù)雜性導(dǎo)致各種風(fēng)險因素的累積和疊加并涵蓋各個領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的風(fēng)險之間又存在傳導(dǎo)和演化機(jī)制而將影響擴(kuò)散到更大范圍，導(dǎo)致當(dāng)代公共危機(jī)具有了顯著的跨界屬性。例如，城市作為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，具有建筑物密集、基礎(chǔ)設(shè)施完備、人員高度聚集、信息化程度高、資源流動頻繁、生產(chǎn)經(jīng)營集中等特征，而隨著各類資源要素在城市各區(qū)域間迅速流動，城市公共安全的風(fēng)險源不斷增多。由于風(fēng)險源相互影響和驅(qū)動，城市系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險因素之間不斷耦合、疊加和演化，在時間與空間上連續(xù)擴(kuò)展造成風(fēng)險威脅性擴(kuò)大而產(chǎn)生級聯(lián)效應(yīng)，跨界傳輸現(xiàn)象突出，其引發(fā)的城市公共安全事件具有鮮明的跨界性。

4.區(qū)域關(guān)聯(lián)性是公共危機(jī)跨界屬性產(chǎn)生的重要助力

受地質(zhì)條件、歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的影響，一個國家在地形、流域、氣候等存在很多相似之處的區(qū)域會被分割成不同部分。因此，國家為便于管理，都會按照地域劃分行政區(qū)域，其構(gòu)成了政府行使權(quán)力的地域邊界，形成了建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的行政區(qū)行政模式，這也是當(dāng)前世界主要國家普遍采取的區(qū)域管理模式。然而，隨著市場機(jī)制下區(qū)域一體化趨勢和資源要素流動性的加強(qiáng)，區(qū)域間相互關(guān)聯(lián)和融合的程度不斷加深，其在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，增加了區(qū)域致災(zāi)因子的脆弱性和災(zāi)害鏈效應(yīng)發(fā)生的可能性，并通過溢出效應(yīng)產(chǎn)生了區(qū)域間的空間關(guān)聯(lián)。任何一個地方發(fā)生公共危機(jī)，都可能對區(qū)域內(nèi)其他地方產(chǎn)生重大影響。因此，區(qū)域關(guān)聯(lián)性使得公共危機(jī)的影響突破某個行政區(qū)域而進(jìn)行跨區(qū)域擴(kuò)散，在地域上呈現(xiàn)明顯的跨行政區(qū)域邊界特征。

（二）組織間網(wǎng)絡(luò)成為跨界公共危機(jī)治理的模式選擇

從問題屬性來看，跨界公共危機(jī)屬于典型的“棘手問題”?！凹謫栴}”是指由于社會訴求多樣化、社會利益分散化以及社會結(jié)構(gòu)碎片化而導(dǎo)致的難以清晰定義、明確歸因，且沒有明確解決方案的問題[7]，其最大特征是跨越組織的傳統(tǒng)管轄邊界和跨越部門之間的界限，導(dǎo)致任何單一主體或依靠固定標(biāo)準(zhǔn)都無力治理[8]?？缃绻参C(jī)會影響多個行政區(qū)域、行業(yè)和領(lǐng)域，擾亂多個職能部門，涉及的治理主體更加分散、利益關(guān)系更加復(fù)雜，且開始與結(jié)束的時間無法準(zhǔn)確界定。由此可見，跨界公共危機(jī)符合“棘手問題”的所有特征，對其治理需要打破地域、領(lǐng)域、層級、公私界限等的約束，而現(xiàn)有的以層級制為結(jié)構(gòu)特征、以不同領(lǐng)域及功能為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分的科層制模式顯然無法有效應(yīng)對。因此，跨界公共危機(jī)治理亟須尋找一種新的治理模式，且這種新的治理模式能夠有效整合錯綜復(fù)雜的由政府、市場和社會組織所構(gòu)成的多元主體之間的關(guān)系，形成一種長效化、穩(wěn)定化的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

目前，以多元主體間地位、作用、互動關(guān)系、機(jī)制等為分析對象的主流理論主要包括協(xié)同治理理論、利益相關(guān)者理論等。然而，協(xié)同治理理論并沒有形成明晰的理論框架，協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的形成機(jī)制、核心要素等問題尚未得到深入研究[9]；利益相關(guān)者理論主要從利益視角分析主體間關(guān)系，其不僅存在利益相關(guān)者界定過于寬泛、利益相關(guān)者利益難以加總等問題，更是存在研究視角偏狹和應(yīng)用領(lǐng)域有限的缺陷，特別是在運(yùn)用到關(guān)系復(fù)雜的公共事務(wù)時。而強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)成員間相互信任與長期合作關(guān)系的組織間網(wǎng)絡(luò)理論，為分析多元主體間關(guān)系提供了一種新的理論分析框架。組織間網(wǎng)絡(luò)是20 世紀(jì)70年代末首先在工商管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一個概念，其溯源于企業(yè)之間通過聯(lián)結(jié)協(xié)作而提高經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象，后經(jīng)學(xué)界的深入研究逐步形成一種理論并廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，用來描述政府與非政府部門之間正式與非正式的關(guān)系。所謂組織間網(wǎng)絡(luò)，是指組織之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，通過組織間“相對持續(xù)的互動、信息流動和鏈接”[10]，即在組織間建立資源、能力、信息等方面的共享和連接，以適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)單個組織無法完成的目標(biāo)。

具體來講，組織間網(wǎng)絡(luò)理論涉及網(wǎng)絡(luò)成員構(gòu)成、網(wǎng)絡(luò)成員間關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)整體效能3 個核心議題，其主要思想包括：（1）組織間之所以形成網(wǎng)絡(luò)是為了減少交易成本、擴(kuò)展信息收集渠道和降低風(fēng)險性，因而其共同的戰(zhàn)略目標(biāo)是組織間網(wǎng)絡(luò)形成、發(fā)展、運(yùn)作的指南，各主體只有在滿足自身利益的同時實(shí)現(xiàn)互利共贏，才會認(rèn)可共同目標(biāo)并采取協(xié)調(diào)行動，組織間網(wǎng)絡(luò)也才會形成；（2）組織間網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)主體間的信任和合作，因而組織間網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制和重要保障包括信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、決策機(jī)制、激勵與問責(zé)機(jī)制等；（3）組織間網(wǎng)絡(luò)需要建立信息共享平臺作為硬件保障和支撐，因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)和促進(jìn)組織間低成本的交流和提高協(xié)調(diào)能力；（4）組織間網(wǎng)絡(luò)在協(xié)調(diào)行動中形成的規(guī)范、價值觀成為網(wǎng)絡(luò)成員共同遵守的規(guī)則，其確定了網(wǎng)絡(luò)中每個成員的義務(wù)與責(zé)任、集體活動的領(lǐng)域，有利于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)成員間的信任關(guān)系，確保組織間網(wǎng)絡(luò)行動受到始終如一的規(guī)制，從而降低協(xié)調(diào)行動的風(fēng)險。[11]

由此可見，組織間網(wǎng)絡(luò)理論在分析多元主體間關(guān)系尤其是政府間關(guān)系、政社間關(guān)系方面具有較強(qiáng)的優(yōu)越性，能夠彌補(bǔ)科層制和市場制的缺陷，有利于更新政府治理理念、創(chuàng)新管理方式、培育信任文化、優(yōu)化互動機(jī)制等。盡管組織間網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)外部環(huán)境急劇變化和不確定性條件下也會面臨諸多挑戰(zhàn)，如出現(xiàn)組織間網(wǎng)絡(luò)成員的協(xié)同惰性、資源共享障礙、機(jī)會主義行為等問題，但相比于科層制組織無法理順和協(xié)調(diào)組織間網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜關(guān)系而言，組織間網(wǎng)絡(luò)能夠增加網(wǎng)絡(luò)成員間的信任度，降低執(zhí)行規(guī)則的交易成本，增強(qiáng)協(xié)同績效，其提供的解決思路對治理跨界公共事務(wù)具有重要的啟示和借鑒作用。國外通過對組織間網(wǎng)絡(luò)提供公共服務(wù)有效性的檢驗(yàn)結(jié)果表明，建立組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系提供公共服務(wù)比建立在分散投資和服務(wù)基礎(chǔ)上的體制更加有效。[12]由于在跨界公共危機(jī)治理的各個階段必然涉及公共部門、私人部門、非政府組織等多元治理主體參與其中，因而構(gòu)建多主體、多層次的組織間網(wǎng)絡(luò)，成為跨界公共危機(jī)治理模式的理想選擇。

二、跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的冷思考

美國學(xué)者蓋伊·彼得斯（Guy Peters）指出：“采取任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應(yīng)的背景?！盵13]20作為一種全新的治理模式，組織間網(wǎng)絡(luò)的公共服務(wù)績效通常會比科層制要高，但組織間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)需要具備一些基礎(chǔ)性前提條件和特殊機(jī)制，特別是其對治理環(huán)境與支撐體系具有特定的要求?！拔覀兿嘈牛谠S多情況下，政府通過網(wǎng)絡(luò)模式創(chuàng)造出的公共價值會比通過層級模式創(chuàng)造的公共價值還要多。但我們也必須認(rèn)識到實(shí)施這一新模式所帶來的巨大挑戰(zhàn)?！盵14]19，20“不要低估網(wǎng)絡(luò)化治理提出來的治理挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)化政府要求一種不同于這個國家已經(jīng)習(xí)慣了一百年以上的公共管理模式?！盵14]22因此，在每種特定的情境下，組織間網(wǎng)絡(luò)中的主體選擇、關(guān)系構(gòu)建、結(jié)構(gòu)屬性以及運(yùn)行機(jī)制，都必然面臨著很多的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，這在一定程度上影響了其適應(yīng)性和推廣性。事實(shí)上，組織間網(wǎng)絡(luò)治理在理論領(lǐng)域研究成果爆炸式出現(xiàn)與實(shí)踐領(lǐng)域蓬勃發(fā)展的同時，很多學(xué)者對其進(jìn)行了冷靜的思考。

安德魯·施蘭克（Andrew Schrank）等人依照巴圖爾（Batur）對市場失靈的分析，對“網(wǎng)絡(luò)失靈”現(xiàn)象進(jìn)行了深刻剖析。[15]布萊森（Bryson）等人指出，從結(jié)果來看，協(xié)同治理實(shí)踐并非都是成功的，協(xié)同主體之間的矛盾和沖突會影響合力的形成，對協(xié)同系統(tǒng)運(yùn)作產(chǎn)生負(fù)面影響，限制協(xié)同實(shí)踐的開展與績效的提升。[16]以協(xié)作治理研究見長的羅伯特·阿格拉諾夫（Robert Agranoff）、邁克爾·麥圭爾（Michael Mc-Guire）專門研究了網(wǎng)絡(luò)治理的局限性，指出“盡管網(wǎng)絡(luò)通常會找到合理的解決方案，但隨后仍會遇到操作、績效或法律上的障礙，從而阻礙下一步行動。網(wǎng)絡(luò)在將解決方案轉(zhuǎn)化為政策能量、評估內(nèi)部有效性、克服不可避免的過程障礙、目標(biāo)偏移等方面面臨著挑戰(zhàn)”[17]。斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）、威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）指出，“網(wǎng)絡(luò)管理者必須掌握各種網(wǎng)絡(luò)化管理的挑戰(zhàn)，包括目標(biāo)不一致、變形的監(jiān)督管理、溝通災(zāi)難、分割式協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)不足和劣質(zhì)標(biāo)桿、能力不足、關(guān)系的穩(wěn)定性等挑戰(zhàn)”[14]37-46。國內(nèi)學(xué)者也對組織間網(wǎng)絡(luò)治理的理論和實(shí)踐進(jìn)行了深刻反思，如姜曉萍指出，網(wǎng)絡(luò)化治理面臨著執(zhí)行不力、效果欠佳等理論移植中的“排異”現(xiàn)象，一直存在其是“利器還是鈍器”之爭[18]；周軍指出，組織間網(wǎng)絡(luò)是一項(xiàng)有著長期實(shí)踐基礎(chǔ)卻仍是新生的治理組織方案，其在發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)不成熟和局限性[19]。

由于組織間網(wǎng)絡(luò)具有鮮明的獨(dú)特優(yōu)勢和可能缺陷并存的二重屬性，使我們既要充分認(rèn)識到其重要價值，又要針對其存在的缺陷找到化解辦法。正如小奧托爾（O’Toole）所言：“我們?nèi)杂写罅抗ぷ饕觯盒枰嗟亓私饩W(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)化行為如何塑造績效和影響我們治理體系中最突出的價值觀；在這方面還需要更好的經(jīng)驗(yàn)理論?！盵20]跨界公共危機(jī)治理是組織間網(wǎng)絡(luò)研究的重要領(lǐng)域，學(xué)界對組織間網(wǎng)絡(luò)的形成發(fā)展、主體關(guān)系、結(jié)構(gòu)特性以及運(yùn)作績效，從理論、實(shí)證、量化的多維視角進(jìn)行了深入探討。[21]目前學(xué)界主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)雖然能夠有效克服傳統(tǒng)科層制模式弊端，破除行政管轄邊界、政府層級間、職能部門間、公私行業(yè)間的剛性約束與限制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的動員、整合與共享，但作為一個科學(xué)完整的復(fù)雜系統(tǒng)和動態(tài)演進(jìn)的調(diào)適過程，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)同樣面臨許多的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，組織間網(wǎng)絡(luò)能否有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)并提高跨界公共危機(jī)治理的績效還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。阿金·伯恩（Arjen Boin）就提出了一個關(guān)于公共危機(jī)協(xié)同治理成敗的理論解釋框架：公共危機(jī)協(xié)同分為面對災(zāi)難時是否能夠協(xié)作、不同角色人群聚合時是否會導(dǎo)致混亂、權(quán)威機(jī)構(gòu)是否能夠成功實(shí)施合作、危機(jī)政府是否能夠集中權(quán)力進(jìn)行有效協(xié)調(diào)等四個階段，每一階段都包含著不斷升級導(dǎo)致混亂的因素和協(xié)同治理失敗的可能性。[22]

（二）跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.科層制組織結(jié)構(gòu)慣性影響的挑戰(zhàn)

如果說與管理相適應(yīng)的是科層制組織結(jié)構(gòu)，那么與治理相適應(yīng)的則是網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)。[23]組織結(jié)構(gòu)的“嵌入性”和“相互依賴性”決定了無論是科層制還是網(wǎng)絡(luò)制的缺失，都會導(dǎo)致治理效果大打折扣。在“強(qiáng)國家、弱社會”的治理環(huán)境下，科層制在某種程度上甚至是網(wǎng)絡(luò)制建構(gòu)的主要驅(qū)動力，而網(wǎng)絡(luò)制會隨著治理環(huán)境的變化而不斷嵌入到科層制中，甚至取代科層制成為主導(dǎo)。然而，當(dāng)前實(shí)踐中組織間網(wǎng)絡(luò)雖然能夠改變政府提供公共產(chǎn)品的方式，但沒有從根本上改變政府固有的科層制組織結(jié)構(gòu)。因此，未來很長時期一個無法回避的現(xiàn)實(shí)問題就是政府組織結(jié)構(gòu)仍將是科層制，政府運(yùn)行將受到其慣性的巨大影響。由于科層制組織結(jié)構(gòu)會將網(wǎng)絡(luò)關(guān)系行政化并降低網(wǎng)絡(luò)成員的合作意愿，其與組織間網(wǎng)絡(luò)難以有效兼容，這必將成為組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建面臨的巨大挑戰(zhàn)?！耙粋€巨大障礙是：政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計的，因此，兩種管理模式在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)常會發(fā)生沖突。”[14]19，20審視新中國成立以來中國公共危機(jī)治理模式的發(fā)展歷程，從初期的分災(zāi)種、分部門，到后來的以“一案三制”為核心，再到當(dāng)前以大部制、綜合化為導(dǎo)向，其組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)都是科層制。在當(dāng)前以及可預(yù)見的未來，科層制組織結(jié)構(gòu)對公共危機(jī)治理模式的影響“是一個繞不過去的坎”[24]103。因此，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建要注重其在現(xiàn)階段能否與科層制組織結(jié)構(gòu)相兼容，并不斷打破科層制組織結(jié)構(gòu)的窠臼，最終建立與自身運(yùn)行更加適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)制組織結(jié)構(gòu)。

2.網(wǎng)絡(luò)成員目標(biāo)不一致的挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)存在的重要價值就是實(shí)現(xiàn)單一主體難以實(shí)現(xiàn)的共同目標(biāo)，因而網(wǎng)絡(luò)形成都有一個基本前提，即網(wǎng)絡(luò)成員具有共同目標(biāo)。然而，網(wǎng)絡(luò)成員由于在組織性質(zhì)、理念導(dǎo)向、利益訴求等方面存在較大差異而具有各自目標(biāo)，在缺乏正式法律制度支持的情況下，協(xié)調(diào)多個網(wǎng)絡(luò)成員達(dá)成共同目標(biāo)并采取集體行動存在較大難度?！俺且粋€集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”[25]2同時，由于網(wǎng)絡(luò)成員多元化所產(chǎn)生的合作組合多樣化，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)成員間的優(yōu)勢整合更加復(fù)雜化，很難形成目標(biāo)一致的合作行動?？缃绻参C(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)的共同目標(biāo)是預(yù)防和消除跨界公共危機(jī)，其產(chǎn)生的最大動力就是跨界公共危機(jī)產(chǎn)生的嚴(yán)重后果所催生的網(wǎng)絡(luò)成員間的合作意愿。然而，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)成員具有各自的目標(biāo)和利益訴求，盡管每個網(wǎng)絡(luò)成員會通過協(xié)商制定統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)，但在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中極易出現(xiàn)違反合作規(guī)則或機(jī)會主義的“有組織的無序”狀態(tài)，影響整個組織間網(wǎng)絡(luò)的績效。[26]如在京津冀大氣污染治理中，北京、天津、河北由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，他們在污染治理目標(biāo)上是存在差異的，特別是欠發(fā)達(dá)的河北省會更加重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的發(fā)展契機(jī)，做出“輕監(jiān)管、重發(fā)展”的行為選擇，從而在一定程度上出現(xiàn)偏離京津冀大氣污染治理共同目標(biāo)的行為。[27]

3.網(wǎng)絡(luò)成員間協(xié)同的挑戰(zhàn)

分工與協(xié)調(diào)是組織設(shè)計中遵循的基本原則，但二者之間又存在矛盾而成為西蒙（Simon）所說的“行政諺語”。科層制組織做到了明確分工進(jìn)而提高了效率，但卻越來越無法做到有效協(xié)調(diào)而產(chǎn)生了碎片化問題。然而，資源的稀缺性和個體能力的有限性，使得組織間關(guān)系由競爭邏輯轉(zhuǎn)向共生邏輯。任何組織必須學(xué)會并有能力與其他組織協(xié)同共生，協(xié)同成為構(gòu)建組織間網(wǎng)絡(luò)面臨的最大難題，這在問題復(fù)雜性高、網(wǎng)絡(luò)成員眾多而職責(zé)又不明確的情況下尤甚?！皞鹘y(tǒng)意義上，我們的人（國家公園服務(wù)局雇員）都會在自己的王國中感覺很愜意，但與外界進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)合作的時候卻會感到不舒服?！盵14]5“任何一個組織的績效不良或任意兩個組織之間的關(guān)系破裂，都會危害到網(wǎng)絡(luò)的整體績效?！盵14]41從某種程度上來講，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)就是不同網(wǎng)絡(luò)成員在協(xié)同過程中整合各自的資源和功能優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)對跨界公共危機(jī)的有效治理。然而，由于跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)中各網(wǎng)絡(luò)成員因地位、權(quán)力、資源的不對等而在治理能力方面差異較大，加之跨界公共危機(jī)跨層級、跨職能部門、跨區(qū)域等屬性導(dǎo)致治理責(zé)任歸屬比較困難，因而網(wǎng)絡(luò)成員在跨界公共治理的權(quán)責(zé)配置、資源整合過程中必然會產(chǎn)生利益沖突，增加協(xié)調(diào)成本和協(xié)同難度。

4.信息共享的挑戰(zhàn)

信息是網(wǎng)絡(luò)成員彼此間實(shí)現(xiàn)協(xié)同的紐帶，也是網(wǎng)絡(luò)有效運(yùn)行的前提。信息在網(wǎng)絡(luò)成員間的融合、共享與集成，不僅會降低組織間網(wǎng)絡(luò)信息的搜索、處理與傳遞成本，而且有利于提升組織間網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急響應(yīng)與協(xié)同處置的效率，發(fā)揮組織間網(wǎng)絡(luò)的集成效應(yīng)。然而，當(dāng)前跨界公共危機(jī)治理實(shí)踐中在信息共享方面呈現(xiàn)信息源單一、信息流不暢、信息質(zhì)量不高等特點(diǎn)，如何實(shí)現(xiàn)信息共享成為跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的重要挑戰(zhàn)?？缃绻参C(jī)治理中信息共享不暢主要表現(xiàn)為：一是縱向信息阻梗。在以中央權(quán)威為核心的垂直體制下，地方政府基于政治晉升的考慮，奉行“不出事”行為邏輯，會選擇性地對上級進(jìn)行信息匯報，在跨界公共危機(jī)發(fā)生后出現(xiàn)“捂蓋子”“報喜不報憂”現(xiàn)象，從而產(chǎn)生縱向信息阻梗。二是橫向信息梗阻?？茖又平M織因過細(xì)的專業(yè)分工容易產(chǎn)生部門的本位主義，加之政府運(yùn)作封閉性程度較高，信息保密范圍較大，很多跨界公共危機(jī)的相關(guān)信息被封鎖或被列入不宜公開的范圍，這種“內(nèi)緊外松”的信息處理原則使得跨界公共危機(jī)信息被地區(qū)、部門所壟斷，既會導(dǎo)致其他主體因獲取所需信息需要花費(fèi)巨大成本而只能保持“理性無知”，又會使政府和公眾之間產(chǎn)生嚴(yán)重的信息不對稱，公眾的信息需求無法得到滿足。另外，由于我國在跨界公共危機(jī)治理領(lǐng)域尚未建立統(tǒng)一的信息共享平臺和信息共享網(wǎng)絡(luò)，又缺乏統(tǒng)一的多部門信息采集機(jī)制，跨界公共危機(jī)發(fā)生后不同地區(qū)、部門通過不同渠道采集信息并基于自身視角、立場和利益對信息進(jìn)行處理和提煉，導(dǎo)致這些信息對某個地區(qū)、部門領(lǐng)域來說是準(zhǔn)確可行的，而匯總后加以綜合考慮則缺乏相互支持的邏輯甚至互相沖突[24]145，“信息孤島”現(xiàn)象較為突出。

5.社會主體能力的挑戰(zhàn)

跨界公共治理組織間網(wǎng)絡(luò)對以非政府組織、企業(yè)、公民等為代表的社會主體的能力提出了較高要求。然而，當(dāng)前社會主體普遍面臨著能力不足的問題，其原因主要在于：一是社會主體自身專業(yè)性不強(qiáng)?？缃绻参C(jī)治理是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，如果社會主體僅憑一腔熱情或志愿精神是無法勝任的，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬弦l(fā)“二次災(zāi)害”的“幫倒忙”現(xiàn)象。長期以來，中國缺乏多元共治傳統(tǒng)，政府在國家治理體系發(fā)揮著主導(dǎo)作用，社會主體更多的是處于依附性的協(xié)作地位，加之社會主體發(fā)展歷程較短、資金短缺、培訓(xùn)缺乏、裝備不足、場地有限等原因，導(dǎo)致發(fā)展比較滯后，專業(yè)性不強(qiáng)。二是政府與社會主體缺乏協(xié)同。當(dāng)前，跨界公共危機(jī)治理實(shí)踐中政府與社會主體尚沒有形成有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，二者之間的溝通機(jī)構(gòu)、渠道、平臺比較匱乏，導(dǎo)致政府與社會主體之間無法形成有效協(xié)同。三是缺乏有效的法制保障。盡管當(dāng)前以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為代表的法律法規(guī)明確將社會主體參與應(yīng)急管理作為一項(xiàng)基本原則，但這些內(nèi)容僅僅停留在宏觀層面和原則性的規(guī)定，對社會主體參與的權(quán)利責(zé)任、操作流程、協(xié)調(diào)機(jī)制、資金支持等都缺乏具體的、可操作性的實(shí)施細(xì)則，從而導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)因操作性不強(qiáng)而難以有效執(zhí)行。

三、跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建路徑

跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)的每個網(wǎng)絡(luò)成員并不擁有天然的或天賦的合作能力，其構(gòu)建不可能一蹴而就，必須考慮諸如經(jīng)濟(jì)水平、政治體制、行政文化、法律體系、歷史傳統(tǒng)、社會意識等因素。由于組織間網(wǎng)絡(luò)取得成功的關(guān)鍵在于網(wǎng)絡(luò)成員間協(xié)同能力的培養(yǎng)，構(gòu)建跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)可以從風(fēng)險認(rèn)知、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、過程控制、制度發(fā)展四個維度，不斷提高網(wǎng)絡(luò)成員間的協(xié)同能力。

圖1 跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的四維度模型

（一）風(fēng)險認(rèn)知：樹立整體性治理理念

1.堅持總體國家安全觀，確立整體性思維

總體國家安全觀是立足新時代中國國情和公共安全特點(diǎn)而對公共安全治理體系進(jìn)行的頂層設(shè)計，其將應(yīng)急管理納入國家安全治理的范疇，大大拓展了公共安全的內(nèi)涵和外延，也為構(gòu)建跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)提供了根本遵循。實(shí)際上，將應(yīng)急管理納入國家安全框架中、實(shí)行“大國家安全”模式，已經(jīng)成為國際上公共危機(jī)治理改革的新趨勢。“大國家安全”模式能夠最大限度地整合資源，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并兼顧傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全目標(biāo)，這與構(gòu)建跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)具有內(nèi)在一致性。[28]總體國家安全觀蘊(yùn)含著豐富的整體性思維，其既能將跨界公共危機(jī)治理涵蓋于公共安全治理體系當(dāng)中，又能保留跨界公共危機(jī)治理的獨(dú)立性。因此，用總體國家安全觀指導(dǎo)跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，要以整體性思維協(xié)調(diào)復(fù)雜的跨界公共危機(jī)治理關(guān)系，將跨界公共危機(jī)治理納入公共安全治理的框架下進(jìn)行長期規(guī)劃，有效銜接跨界公共危機(jī)治理與國家發(fā)展規(guī)劃，通過制度、政策和管理的創(chuàng)新統(tǒng)籌公共安全和社會發(fā)展，全面整合跨界公共危機(jī)治理中政府內(nèi)部縱橫向和政社之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，重構(gòu)跨界公共危機(jī)治理內(nèi)外部流程，構(gòu)建全災(zāi)種、全過程、全主體參與的跨界公共危機(jī)治理體系，形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的跨界公共危機(jī)治理格局。

2.提高風(fēng)險預(yù)警意識，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案協(xié)同

應(yīng)急預(yù)案是公共危機(jī)治理主體應(yīng)對公共危機(jī)的行動綱領(lǐng)，貫穿舒緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)等公共危機(jī)治理全過程[29]，是應(yīng)急管理領(lǐng)域普遍運(yùn)用的政策工具。有無科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案是跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的制度基礎(chǔ)，也是網(wǎng)絡(luò)成員風(fēng)險意識強(qiáng)度的外在表現(xiàn)。從一定程度上來講，應(yīng)急預(yù)案及其編制過程是網(wǎng)絡(luò)成員協(xié)同的行動基礎(chǔ)。[30]1-4因此，構(gòu)建跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)，需要進(jìn)一步提高政府的風(fēng)險預(yù)警意識，科學(xué)編制應(yīng)急預(yù)案，特別是針對當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案協(xié)同不足的問題，重點(diǎn)加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的協(xié)同。首先，將應(yīng)急預(yù)案納入各級別、各行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。如突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案全面納入國家發(fā)展規(guī)劃綱要，專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案分別納入專項(xiàng)規(guī)劃和部門規(guī)劃，并強(qiáng)化聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案和區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。[31]其次，加強(qiáng)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案制定。由于應(yīng)急預(yù)案設(shè)定的組織間是否具有緊密的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征是影響應(yīng)急預(yù)案體系有效性的重要因素[32]，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)基于特定風(fēng)險識別和多部門資源整合開展協(xié)同應(yīng)急行動的專項(xiàng)預(yù)案的制定。再次，推動跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案演練。采取多種應(yīng)急預(yù)案演練形式，推動跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案演練，并依據(jù)演練結(jié)果定期修訂應(yīng)急預(yù)案。

（二）結(jié)構(gòu)優(yōu)化：調(diào)適以應(yīng)急管理部為核心的綜合性體制

組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化直接決定著跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的成敗，其主要涉及網(wǎng)絡(luò)成員間的權(quán)責(zé)關(guān)系、職能邊界、合作程度等。組織結(jié)構(gòu)越是合理，就越能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)成員的作用。當(dāng)前，調(diào)適以應(yīng)急管理部為核心的綜合性體制，加強(qiáng)府際間、公私間的協(xié)同，是跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵。

1.優(yōu)化應(yīng)急管理部的綜合協(xié)調(diào)職能

為加強(qiáng)相互間權(quán)力、地位、資源不平等的網(wǎng)絡(luò)成員間協(xié)同，一個關(guān)鍵問題是誰有足夠的動力和權(quán)威設(shè)計有關(guān)協(xié)同的制度和承擔(dān)協(xié)同的成本且能夠使其他網(wǎng)絡(luò)成員信服并跟隨。[33]因此，一個具有高度權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是跨界公共危機(jī)治理的議題設(shè)置、協(xié)調(diào)對話以及關(guān)鍵時刻緊急調(diào)動資源和進(jìn)行社會動員的重要政治力量。[34]目前，應(yīng)急管理部是我國應(yīng)急管理領(lǐng)域規(guī)格最高、最具權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因而跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)能否有效運(yùn)行，在很大程度上取決于應(yīng)急管理部能否有效發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)職能。為強(qiáng)化應(yīng)急管理部的權(quán)威，優(yōu)化應(yīng)急管理部的綜合協(xié)調(diào)職能，可以采取的具體措施是：首先，按照扁平化、信息化原則，在法律上明確應(yīng)急管理部的綜合協(xié)調(diào)職能，賦予應(yīng)急管理部足夠的權(quán)力和職能，優(yōu)化應(yīng)急管理部職能、資源與力量的配置。[35]其次，發(fā)揮應(yīng)急管理部在應(yīng)急管理領(lǐng)域從宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，到中觀層面的體制機(jī)制設(shè)計，再到微觀層面的應(yīng)急聯(lián)動的作用。最后，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部作為應(yīng)急管理協(xié)調(diào)牽頭單位的職能，與衛(wèi)生、公安兩大主責(zé)部門協(xié)同應(yīng)對包括公共衛(wèi)生、社會安全的各類突發(fā)事件[36]，避免應(yīng)急管理部成立后產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)難題。

2.加強(qiáng)跨界公共危機(jī)治理中的府際協(xié)同

政府擁有高度的權(quán)威力量、豐富的應(yīng)急資源和強(qiáng)大的動員能力，對網(wǎng)絡(luò)中的資源分配、資源流動具有主導(dǎo)權(quán)，并能夠運(yùn)用公共權(quán)力協(xié)調(diào)其他行動主體，是跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)的中心和樞紐，發(fā)揮著核心行動者的主導(dǎo)作用。因此，加強(qiáng)府際協(xié)同是構(gòu)建跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵。首先，實(shí)現(xiàn)治理重心下移，加強(qiáng)縱向府際協(xié)同。為改變當(dāng)前我國跨界公共危機(jī)治理實(shí)踐中基層政府“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)狀，應(yīng)通過制度化分權(quán)依法賦予地方政府更多的自主權(quán)，特別是明確地方政府對跨界公共危機(jī)治理負(fù)有先期處置職責(zé)，并對除故意或重大過錯導(dǎo)致的法律責(zé)任予以豁免或減輕，避免地方政府為規(guī)避職責(zé)而貽誤時機(jī)[37]，確保應(yīng)急響應(yīng)的及時性，從而實(shí)現(xiàn)跨界公共危機(jī)治理權(quán)力和責(zé)任的“雙重”下移。其次，發(fā)揮橫向協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加強(qiáng)橫向府際協(xié)同。受制于科層制專業(yè)分工和“一案三制”模式下“分類管理”原則，我國跨界公共危機(jī)治理橫向部門間關(guān)系呈現(xiàn)明顯的條塊分割狀態(tài)，部門間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動。因此，要在強(qiáng)化應(yīng)急管理部門權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)職能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮聯(lián)席會議等部門間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，為部門間提供平等對話平臺，促成與掌握關(guān)鍵信息或形成“弱關(guān)系”的行為者聯(lián)合，降低交易談判和監(jiān)督成本。再次，強(qiáng)化區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動，加強(qiáng)區(qū)域間府際協(xié)同。針對跨界公共危機(jī)的跨區(qū)域?qū)傩?，建立具有?quán)威性的跨區(qū)域綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成常規(guī)化的協(xié)同聯(lián)動工作機(jī)制和區(qū)域間應(yīng)急資源共享補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間地方政府在規(guī)劃制定、預(yù)案編制、風(fēng)險評估、信息共享、應(yīng)急演練、聯(lián)動執(zhí)法等方面的深度合作，全面加強(qiáng)區(qū)域應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

3.整合跨界公共危機(jī)治理的公私合作網(wǎng)絡(luò)

作為以開放性為特點(diǎn)的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)是多元網(wǎng)絡(luò)成員通過交換資源、相互作用的“轉(zhuǎn)譯鏈接”而建立的各種關(guān)系的總和，其不僅需要建立府際合作網(wǎng)絡(luò)，還需要形成公私合作網(wǎng)絡(luò)。[38]為此，政府要樹立跨界治理意識，積極轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮社會主體在跨界公共治理的作用，可以采取以下措施：首先，明確社會主體在跨界公共危機(jī)治理中的權(quán)利義務(wù)、行為邊界、參與流程以及相應(yīng)的保障措施等，依法規(guī)范社會主體行為。其次，政府通過簽訂互助協(xié)議、購買服務(wù)、征用補(bǔ)償?shù)确绞綄ι鐣黧w進(jìn)行資金支持，并加強(qiáng)政府與社會主體在訓(xùn)練場地、應(yīng)急裝備、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、心理干預(yù)等領(lǐng)域的合作。再次，社會主體要通過基礎(chǔ)學(xué)習(xí)、技能訓(xùn)練、實(shí)戰(zhàn)演練等形式進(jìn)行常態(tài)化、專業(yè)化的系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)自身組織化、專業(yè)化能力建設(shè)，提升跨界公共危機(jī)治理的知識儲備和技能水平。最后，社會主體要堅守公益精神和道德規(guī)范，增強(qiáng)跨界公共危機(jī)治理中財務(wù)收支的透明度，提高社會監(jiān)督力度，不斷提升內(nèi)部的組織化管理水平，各類行業(yè)性自治組織也要充分發(fā)揮行業(yè)自律功能，促進(jìn)社會主體規(guī)范健康發(fā)展，保障參與跨界公共危機(jī)治理的有序性和有效性。

（三）過程控制：形成均衡的全過程機(jī)制

1.建立均衡的全過程機(jī)制

按照公共危機(jī)治理的生命周期理論，公共危機(jī)治理由動態(tài)連續(xù)的不同階段組成，每一個階段都有特定任務(wù)、治理重點(diǎn)及應(yīng)對措施，任何一個階段缺失、弱化甚至忽視，都可能導(dǎo)致公共危機(jī)治理實(shí)踐的失敗，因而主張對公共危機(jī)實(shí)施全過程治理。我國對跨界公共危機(jī)治理過程的認(rèn)識也在不斷深化，推進(jìn)了跨界公共危機(jī)治理過程的均衡發(fā)展，但實(shí)踐中仍然呈現(xiàn)一定程度的碎片化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：忽視風(fēng)險預(yù)防與減緩；削弱監(jiān)測的動態(tài)性、持續(xù)性與跨階段特征；割裂預(yù)警與其他響應(yīng)機(jī)制的銜接關(guān)系；低估社交媒體條件下的輿情回應(yīng)；缺乏有效的學(xué)習(xí)機(jī)制。[39]因此，構(gòu)建跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)，需要科學(xué)設(shè)計跨界公共危機(jī)治理均衡的全過程機(jī)制：一是舒緩階段加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。通過采取制定規(guī)劃、風(fēng)險評估等措施預(yù)測化解各類風(fēng)險源，從源頭上預(yù)防各類跨界公共危機(jī)事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)跨界公共危機(jī)的源頭治理。二是準(zhǔn)備階段重點(diǎn)優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案制度。針對當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案流于形式的問題，應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)案審查制度，并通過多主體參與編制、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練等途徑，提高應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性。三是回應(yīng)階段重點(diǎn)提高應(yīng)急處置的智能化水平。充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)提高應(yīng)急處置的科學(xué)化、智能化、精細(xì)化水平。四是恢復(fù)階段重點(diǎn)建立應(yīng)急學(xué)習(xí)制度。要建立善后學(xué)習(xí)制度，及時匯總分析每次跨界公共危機(jī)事件治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并使這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)能夠得到深度擴(kuò)散，提高學(xué)習(xí)效果。

2.優(yōu)化跨界公共危機(jī)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)組織間網(wǎng)絡(luò)理論，隨著網(wǎng)絡(luò)成員規(guī)模的擴(kuò)大，其各自代表的利益也越來越多元化和復(fù)雜化，需要在網(wǎng)絡(luò)成員間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，并對網(wǎng)絡(luò)成員的合作行為進(jìn)行有效管理，以提高網(wǎng)絡(luò)績效。[40]因此，協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)就成為貫穿跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)程序控制的主線。中國跨界公共危機(jī)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制經(jīng)歷了從主要依靠政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的行政權(quán)威，到設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立部際聯(lián)席會議制度的轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前我國應(yīng)急管理體系仍然因部門、區(qū)域之間缺乏協(xié)調(diào)而陷入“碎片化”困境之中。為此，應(yīng)以應(yīng)急管理部作為跨界公共危機(jī)治理最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化既有的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與部際聯(lián)席會議的職能，不斷完善聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.運(yùn)用現(xiàn)代科技改進(jìn)治理技術(shù)和方法

按照組織間網(wǎng)絡(luò)理論的觀點(diǎn)，知識管理軟件、電話會議、視頻會議以及遠(yuǎn)程多媒體管理能力都能夠增減網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程。[14]40隨著互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與跨界公共危機(jī)治理的深入融合，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)對治理技術(shù)和方法的要求也越來越高。然而，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在跨界公共危機(jī)治理中的應(yīng)用仍然有很大的提升空間，這在新冠肺炎疫情防控中就有明顯體現(xiàn)。如新冠肺炎疫情初期，我國一些地方出現(xiàn)了醫(yī)療防護(hù)物資緊缺、物資調(diào)撥分配混亂等情況。為此，要堅持“科技興安”戰(zhàn)略，充分運(yùn)用以網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)為標(biāo)志的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，發(fā)揮其在風(fēng)險溯源、預(yù)警監(jiān)測、應(yīng)急處置、資源調(diào)配、社會動員等方面的支撐作用，推動跨界公共危機(jī)治理理念、手段、模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)跨界公共危機(jī)的智慧化治理。

（四）制度建設(shè)：完善制度保障體系

1.健全法律法規(guī)體系

跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與運(yùn)行，制度建設(shè)是重要推動因素，而制度建設(shè)的核心是法治建設(shè)?？傮w來講，目前我國跨界公共危機(jī)治理領(lǐng)域已經(jīng)形成了基本立法與專門立法相結(jié)合的法治體系，實(shí)現(xiàn)了跨界公共危機(jī)治理法治統(tǒng)一與特別應(yīng)對的平衡。然而，目前我國跨界公共危機(jī)治理的法律法規(guī)仍不健全，亟須進(jìn)行制訂修訂。首先，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的制訂修訂工作。完善《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于多元主體參與職責(zé)邊界的相關(guān)內(nèi)容，推動應(yīng)急管理專門法律的制訂修訂，形成包含基本法律、部門法律、專門法律在內(nèi)的法治體系。其次，加強(qiáng)府際協(xié)同的法治建設(shè)。針對當(dāng)前我國政府之間召開的各類聯(lián)席會議以及簽訂的跨界公共治理合作協(xié)議法律效力不高的問題，應(yīng)加強(qiáng)跨界公共危機(jī)治理府際協(xié)同尤其是區(qū)域協(xié)同的法治建設(shè)，從而使聯(lián)席會議或者合作協(xié)議具有法律約束力，降低府際合作的交易成本。特別是設(shè)計專門針對府際協(xié)同的法律規(guī)范，明確跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的組織架構(gòu)、責(zé)任劃分、處置流程、激勵約束、經(jīng)費(fèi)保障等具體要求，為府際間協(xié)同提供充足的法律依據(jù)。

2.建立信息共享機(jī)制

信息共享能夠提高跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)成員間的協(xié)同效率，并能夠?qū)⒏骶W(wǎng)絡(luò)成員分散的專用性資產(chǎn)和資源較好地集成到一起，有利于網(wǎng)絡(luò)成員間的互補(bǔ)和整個網(wǎng)絡(luò)組織集成效應(yīng)的發(fā)揮。[41]因此，必須建立信息共享機(jī)制，使跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)的決策者和參與者具有充分的信息，能夠在決策和行動中取得最大限度的一致性。[42]首先，推動信息公開。各網(wǎng)絡(luò)成員要在不違背保密要求的情況下，及時將跨界公共危機(jī)相關(guān)信息通過新聞媒體等渠道向社會披露，特別是政府要創(chuàng)新政務(wù)公開模式，加大信息公開力度。其次，建立統(tǒng)一的信息共享平臺。借助現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，建立集數(shù)據(jù)資源中心、信息共享平臺和應(yīng)急決策支撐平臺為一體的網(wǎng)絡(luò)平臺，并推動網(wǎng)絡(luò)平臺信息技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)成員間無縫隙的信息資源對接、獲取與共享，防止“信息孤島”現(xiàn)象發(fā)生。最后，加強(qiáng)信息研判。各網(wǎng)絡(luò)成員要加強(qiáng)對跨界公共危機(jī)相關(guān)信息的共享、分析和研判，促進(jìn)信息資源的合理分配和利用，從而根據(jù)自身優(yōu)勢參與治理過程，避免因信息不充分而造成的謠言及風(fēng)險擴(kuò)大化，解決信息技術(shù)時代跨界公共危機(jī)治理因網(wǎng)絡(luò)謠言、信息失真所帶來的負(fù)面困擾。

3.強(qiáng)化激勵問責(zé)與學(xué)習(xí)反思機(jī)制

一是建立有效的激勵機(jī)制。對在跨界公共危機(jī)治理中能夠主動承擔(dān)責(zé)任、積極履行合作協(xié)議、工作績效出色的地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部，在轉(zhuǎn)移支付、物資分配、職務(wù)晉升等方面給予優(yōu)先考慮。同時，按照“誰受益、誰付費(fèi)”“互利共贏、成本分?jǐn)偂钡脑瓌t，建立跨界公共危機(jī)治理利益共享與補(bǔ)償機(jī)制，通過財政補(bǔ)貼、稅收返還等多種方式，有效解決跨界公共危機(jī)治理的成本分擔(dān)和收益分配問題。二是健全問責(zé)機(jī)制。由于跨界公共危機(jī)治理主體類型多樣、關(guān)系復(fù)雜，加之問責(zé)機(jī)制中缺乏跨部門問責(zé)，由此產(chǎn)生了問責(zé)難題。為此，應(yīng)按照權(quán)責(zé)對等原則，建立各網(wǎng)絡(luò)成員的職責(zé)清單，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)成員合作協(xié)議執(zhí)行過程與結(jié)果的監(jiān)督，對履行合約不力的網(wǎng)絡(luò)成員依紀(jì)依法進(jìn)行追責(zé)。三是完善學(xué)習(xí)反思機(jī)制。跨界公共危機(jī)事件作為學(xué)習(xí)的誘發(fā)因素，有助于網(wǎng)絡(luò)成員從中學(xué)習(xí)并為未來的、不斷演變的跨界公共危機(jī)應(yīng)對提供知識準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)借鑒。[43]因此，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)是一種學(xué)習(xí)型組織，建立學(xué)習(xí)反思機(jī)制，有利于網(wǎng)絡(luò)成員吸取跨界公共危機(jī)治理中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對先前治理活動和現(xiàn)有制度安排進(jìn)行重新審視，并能夠在一定程度上平衡網(wǎng)絡(luò)成員間的資源基礎(chǔ)差異、增強(qiáng)信息共享能力。為建立學(xué)習(xí)反思機(jī)制，可以通過預(yù)先的虛擬演練、不斷的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)、組織間的交流學(xué)習(xí)、利用信息系統(tǒng)響應(yīng)、對治理結(jié)果進(jìn)行客觀評價等方式進(jìn)行，并不斷汲取跨界公共危機(jī)治理過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對網(wǎng)絡(luò)成員間的協(xié)同度進(jìn)行評價。

4.構(gòu)建應(yīng)急物資保障體系

應(yīng)急物資供給是跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障，其反映了跨界公共危機(jī)治理資源的儲備、分配和集成狀況。應(yīng)急物資保障越到位，網(wǎng)絡(luò)成員間的協(xié)同治理能力就越強(qiáng)，跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行就越有效和穩(wěn)定。黨的十八大以來，我國加強(qiáng)了國家應(yīng)急儲備頂層設(shè)計，不斷深化應(yīng)急儲備管理體制機(jī)制改革，應(yīng)急物資保障體系不斷健全，但仍存在一定程度的碎片化狀況。為實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上強(qiáng)調(diào)的“具備同大國地位相符的國家儲備實(shí)力和應(yīng)急能力，統(tǒng)籌解決好‘儲什么’‘誰來儲’‘怎么儲’的問題”目標(biāo)[44]，貫徹落實(shí)會議通過的《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備安全管理的若干意見》，應(yīng)推進(jìn)應(yīng)急資源整合，構(gòu)建應(yīng)急物資保障體系，具體措施包括：一是加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備統(tǒng)籌規(guī)劃。各級政府要系統(tǒng)規(guī)劃，以風(fēng)險分析和評估為基礎(chǔ)，根據(jù)發(fā)展水平、財政能力、資源條件、區(qū)域全局等因素，在充分掌握各地應(yīng)急物資種類、數(shù)量、分布等信息的條件下，科學(xué)優(yōu)化應(yīng)急物資儲備的場所、品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用期限等。二是創(chuàng)新應(yīng)急物資儲備管理機(jī)制。堅持政府主導(dǎo)、社會共建、多元互補(bǔ)，健全中央和地方、實(shí)物和產(chǎn)能、政府和企業(yè)儲備相結(jié)合的儲備機(jī)制，完善戰(zhàn)略儲備市場調(diào)節(jié)機(jī)制，優(yōu)化重要物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，分類分級落實(shí)物資儲備責(zé)任，完善物資儲備模式。三是建設(shè)應(yīng)急物資保障平臺。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)支持的現(xiàn)代物流體系，加強(qiáng)應(yīng)急物資調(diào)控力度，將物流企業(yè)納入物資調(diào)度系統(tǒng)中，優(yōu)化應(yīng)急物資跨區(qū)域調(diào)度程序，提升應(yīng)急物資保障效率。四是加強(qiáng)應(yīng)急物資監(jiān)督。不斷提高應(yīng)急物資的財力投入力度，加大國家儲備監(jiān)管力度，發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管合力。